生產者責任延伸視角下中德電子廢物環境管理對比研究

王潔，劉穎杉，張西華，劉雨濃，宋小龍，王景偉

(1.上海第二工業大學電子廢棄物研究中心/資源循環科學與工程中心/上海電子廢棄物資源化協同創新中心，上海 201209；2.四川省固體廢物與化學品管理中心，成都 610031；3.中國物資再生協會，北京 100037)

我國已成為全球最大的電器電子產品(Electrical and Electronic Equipment，EEE)生產國、消費國和出口國。隨著電子信息技術的發展，電器電子產品更新換代速度越來越快，加之人們的消費水平日益提升，由此產生大量的電子廢物(Waste of Electric and Electronic Equipment，WEEE)。2030年前我國每年將產生2840萬噸的電子廢物[1-3]。電子廢物具有資源價值性和環境風險性的雙重屬性，其一方面含有金屬、玻璃和塑料等可再生資源，若對其高效循環利用，可產生較好的經濟效益；另一方面，若處置利用不當，其所含有的鉛、汞、鉻、鎘和溴代阻燃劑(BFRs)等有毒有害物質會對生態環境和人體健康構成嚴重威脅[4-6]。

生產者責任延伸EPR(Extended Producer Responsibility)制度的提出，促進了電子廢物行業的快速發展。它要求生產者對其產品承擔的資源環境責任從生產環節延伸到產品設計、流通消費、收集回收、處理處置等全生命周期[7]。目前，我國建立了基于EPR制度的電子廢物環境管理體系，在取得較好成效的同時也遇到了相應的挑戰。鑒于德國電子廢物環境管理起步較早，其遵循歐盟《關于廢棄電子電氣設備的指令》(以下簡稱WEEE指令)和《關于在電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令》(以下簡稱RoHS指令)建立了完善的電子廢物環境管理體系[8]，本研究通過在EPR視角下對比研究中德電子廢物環境管理，提出完善我國電子廢物環境管理體系的相關建議。

1 德國電子廢物環境管理

德國將歐盟WEEE指令和RoHS指令轉化為《電子電器設備銷售管理、回收與無害化處理法案》(以下簡稱ElektroG法案)，并于2005年8月13日正式生效。ElektroG法案的建立推動了電子廢物管理的快速發展。2008—2017年，德國電子廢物回收總量高達749.6萬噸，德國電子廢物的人均收集量高達9.2kg[9]，且德國正規回收處理企業將WEEE中有價值的材料進行再制造，完成資源的循環利用。2008—2017年，德國電子廢物收集總量及人均收集量、再生利用率分別如圖1、圖2所示。

圖1 2008—2017年德國電子廢物的收集總量及人均收集量

圖2 2008—2017年德國電子廢物的再生利用率

由圖1和圖2可知，德國電子廢物人均收集量及大小型電子廢物的再生利用率較高，尤其是IT和通信設備，其再生利用率高達80%。德國電子廢物管理效果顯著，主要有以下幾點原因。

1.1 WEEE管理范圍較大

ElektroG法案明確了德國電子廢物管理范圍，并提出按照兩個階段進行管理。2012年8月13日至2018年8月14日為第一階段，此階段為過渡期，適用于大型家用電器等十類電器電子設備[10](見表1)。第二階段為2018年8月14日后，適用于新指令規定的六類電器電子設備[11](見表2)。隨著經濟的發展和科學技術水平的提高，電子廢物的種類、原材料等不斷增多，德國電子廢物管理范圍不斷更新擴大。

表1 德國ElektroG法案第一階段覆蓋的十類電器電子設備

1.2 各相關方責任明確

德國為實現其電子廢物的全生命周期管理，在原料選擇、生產過程、下游使用及WEEE利用處置等環節均明確了各相關方的責任范圍[12]。基于EPR制度，電器電子產品生產者的具體責任范圍如下：

(1)綠色設計：應盡可能考慮零部件的易拆卸性、易于再生和再利用；

(2)注冊：未經注冊的生產商不得在德國市場銷售其EEE；

(3)擔保：為向私人家庭銷售的EEE提供資金擔保，以保證即使生產者破產，其產品仍能得到回收處理；

(4)標識：應在EEE上清晰注明生產者及市場標識，對家用產品貼上“帶輪垃圾桶打叉”的標識，未按要求標識的產品禁止投放市場；

(5)回收和處置：家用產品生產者向公共回收場所免費提供收集容器，依據其產品銷售的市場份額來承擔回收處置費用；商業產品報廢后禁止存放于家用產品收集處，ElektroG法案第10條第2款要求生產者為其WEEE的回收和處置提供合理選擇[13]；

(6)告知義務：生產者需公開其投放市場EEE的種類和數量、WEEE收集數量等信息。

表2 德國ElektroG法案第二階段覆蓋的六類電器電子設備

2015年10月24日，德國ElektroG法案進行了修訂(見表3)，強化了EEE銷售商的回收責任。自2016年7月起，大型EEE零售商(銷售面積大于400m2)必須無條件收回邊緣長度小于25cm的廢棄電器電子產品。若消費者購買大型家電設備，則零售商有義務回收其相應的廢舊設備[14]。消費者需將WEEE免費交付至市政收集設施或直接退還給零售商[15]。

1.3 強制性規定收集及再生利用目標

歐盟WEEE指令明確規定，2015年12月31日前各成員國需達到電子廢物人均4 kg的收集目標；2016—2018年，各成員國需實現45%的WEEE收集目標(根據WEEE收集總重量和前三年投放市場的EEE平均重量進行計算)；2019年，WEEE收集目標則提高至65%或各成員國回收其所產生85%的WEEE[17]。并針對不同類別電子廢物在不同階段設置了明確的再生利用目標(見表4)。德國依據歐盟WEEE指令的要求，電子廢物管理采用強制性法律效果顯著，促進了德國電子廢物的收集、回收、處置及再生利用。

表3 德國ElektroG法案的修訂情況[16]

表4 歐盟WEEE指令設置的不同階段電子廢物再生利用目標

1.4 有效統計電子廢物物質流數據

德國正規電子廢物回收渠道主要包含市政設置收集點、生產商或受委托的專業環保公司設立回收點和零售商回收。正規電子廢物回收渠道的建立，使電子廢物收集、回收數據得到有效的統計。此外，德國建立了電器登記基金會(Elektro-Altgerate-Register，EAR)，負責收集生產商和處理商的報告[19]，便于電子廢物收集、回收、處置、再生利用等數據的整理統計，實現了電子廢物管理信息的公開化。

1.5 建立了市場化的電子廢物環境管理模式

德國聯邦環境保護署、公共廢物管理機構、EAR基金會及生產商等相關方共同合作，實現電子廢物的環境管理。環境保護署負責政策制定、環境管理的監督；公共廢物管理機構負責放置WEEE市政收集點和WEEE的回收運輸；EAR基金會負責生產商注冊、收集統計生產商和處理商的報告、接收市政收集點電子廢物提取通知等。德國電子廢物環境管理以市場為主，生產商深度參與電子廢物管理工作，自行回收處置WEEE或委托第三方拆解企業。生產商自主選擇拆解企業，提高了拆解企業的競爭力，促使拆解企業提高其拆解效率和加快技術更新，實現處理成本的最低化和經濟效益的最大化。德國電子廢物環境管理模式如圖3所示。

圖3 德國電子廢物環境管理模式

2 中國電子廢物環境管理現狀及問題

2011年1月1日，我國施行基于EPR制度的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》(國務院令第551號)，極大地推動了我國WEEE回收處理行業的發展。生態環境部公示的《全國大中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，2018年，正規處理企業拆解的廢電視機、廢冰箱、廢洗衣機、廢房間空調器、廢微型計算機(以下簡稱“四機一腦”)分別為4253.2萬臺、921.8萬臺、1441.2萬臺、505.8萬套、978.5萬套。處理企業回收塑料約42.3萬噸，鐵及其合金約41.7萬噸，銅及其合金約3.1萬噸，鋁及其合金約1.4萬噸。但由于我國電子廢物環境管理起步較晚，電子廢物管理政策還不夠成熟，面臨諸多問題。

2.1 新增九類電子廢物管理政策尚不清晰

2010年9月15日，國家發展改革委、原環境保護部、工業和信息化部公布《廢棄電器電子產品處理目錄(第一批)》，將電視機、電冰箱、洗衣機、房間空調器和微型計算機納入基金補貼目錄管理。2015年2月，國家發展改革委、原環境保護部、工業和信息化部等六部門公布《廢棄電器電子產品處理目錄(2014年版)》，在第一批目錄基礎上增加吸油煙機、電熱水器、燃氣熱水器、打印機、復印機、傳真機、監視器、移動通信手持機和電話單機。由于新增九類WEEE的規格重量、制造工藝、拆解技術等與“四機一腦”有明顯差異，給政府規劃、收集回收、企業拆解帶來巨大挑戰。需重新設計關于新增九類WEEE的基金征收及補貼標準、規范處理處置拆解技術等[22]。

2.2 各相關方責任有待落實

我國電子廢物環境管理制度強調電器電子產品生產者、進口電器電子產品的收貨人或者其代理人的廢棄電器電子產品處理基金繳納義務，但未對其收集、利用處置等行為責任進行規定，使得其開展生態設計和利用處置的意愿和積極性不高。此外，目前的管理制度在一定程度上忽略了其他相關方的責任[23-24]，對消費者大多采取“鼓勵”“引導”等原則性激勵措施，缺乏對其合理交付電子廢物的行為約束，零售商未承擔相應的回收責任。

2.3 回收渠道有待規范

《中國廢棄電器電子產品回收處理及綜合利用行業白皮書2017》顯示，電視機、電冰箱、洗衣機、房間空調器、微型計算機在個體回收渠道占比分別為96%、95%、97%、88%、88%。可見在當前的多渠道回收模式中，個體回收模式仍是廢棄電器電子產品回收的主要方式。個體回收商在電子廢物的分類、收集、運輸、貯存等過程中可能對環境造成污染。雖然我國推出生產企業依托銷售網絡回收、聯網企業“互聯網+回收”等方式，但消費者參與意愿、高昂的運營成本等影響WEEE回收的發展[25]。

2.4 加強WEEE物質流數據統計

國務院辦公廳印發的《生產者責任延伸制度推行方案》(國辦發〔2016〕99號)提出，到2020年，重點品種的廢棄產品規范回收與循環利用率平均達到40%。到2025年，重點產品的再生原料使用比例達到20%，廢棄產品規范回收與循環利用率平均達到50%。由于我國電器電子產品生產者產品回收處理責任可通過其依法繳納相關基金、對專業企業補貼的方式實現，因此未對生產者的收集目標等行為責任提出要求，未充分發揮其由銷售渠道構建的逆向回收潛力。我國統計WEEE拆解企業回收、處理、處置等數據，僅針對“四機一腦”電子廢棄物。我國未設立專門的機構開展其他電子廢物的收集、回收等物質流數據統計工作。

2.5 基金補貼制度有待調整

我國基金補貼制度是一種層層集中、層層下達的垂直管理模式，缺乏機動靈活的、扁平化快速的決策機制。國家稅務總局和海關總署分別向電器電子產品的生產者和進口商收取基金款項，處理企業申請補貼基金，縣(區)、市、省、國家生態環境主管部門分別對處理企業進行數據審核和現場檢查，經財政部最終復核后，才向處理企業發放基金。我國的電子廢物環境管理制度以“政府主導，市場為輔”，且審核流程相對繁瑣，增加了電子廢物環境管理成本，在一定程度上，阻礙了正規拆解企業研發電子廢物深度拆解技術的積極性。我國電子廢物基金審核流程如圖4所示。

圖4 我國電子廢物基金審核流程

綜上所述，我國和德國均建立了基于EPR原則的電子廢物環境管理制度，但在管理范圍、收集和再生利用目標、各相關方責任等方面各有其特點，中德電子廢物環境管理體系對比情況見表5。

3 結論和建議

德國在電子廢物管理中落實相關方責任，強制規定WEEE收集目標、設立EAR基金會統計WEEE物質流數據信息、實行以市場為主的電子廢物環境管理模式等，促進了WEEE回收處理行業的快速發展。盡管我國建立了基于EPR原則的WEEE處理基金補貼制度，且取得了較好的成效，但相關配套制度亟須進一步完善。德國電子廢物管理范圍較全，而我國只有14類WEEE納入目錄管理，且2014年版目錄新增九類WEEE尚未制定配套管理政策。在各相關方責任方面，我國以生產者履行其經濟責任為主，缺乏明確的行為責任及獎懲機制，導致生產者開展生態設計的意愿不足，且對其他相關方提出的明確要求不足。在電子廢物回收渠道上，個體回收模式仍占主導，網絡回收方式發育緩慢。關于WEEE物質流的數據統計，我國只統計“四機一腦”回收、處置等數據，未開展其他電子廢物的收集、回收等物質流數據統計工作。在環境管理模式上，我國建立的基于EPR原則的WEEE處理基金補貼垂直管理模式，審核程序繁瑣，增加了WEEE環境管理成本，未充分發揮市場配置資源的主導作用。

表5 中德電子廢物環境管理體系對比情況

基于此，提出以下完善我國電子廢物環境管理制度的相關建議：

(1)加快2014年版新增九類WEEE配套管理制度研究，根據新增九類WEEE的規格、結構、原材料成分等特點，制定新增九類WEEE規范拆解處理作業和生產管理指南及拆解處理情況審核工作指南等。

(2)強化EEE生產者回收處置WEEE的行為責任，按照市場份額規定生產者WEEE的回收目標。加強以生產者為主導的正規電子廢物回收渠道的建設，政府加大宣傳力度，推進電子廢物網絡回收的發展進程。

(3)生產者及家用電器行業協會共同建立WEEE物質流數據統計機構，接收生產者、回收商、處理企業等相關方的報告。由WEEE物質流數據統計機構全權負責電子廢物收集、回收、再生利用等數據的統計并進行信息的公開。

(4)推進“放管服”改革，充分發揮市場配置資源的優勢，建立快速響應市場變化的電子廢物扁平化環境管理模式。建立所得稅優惠、發展專項資金等市場化運行機制，激勵拆解企業研發關鍵技術，提高WEEE資源的再生利用。