政府信息公開情境下的公路檔案管理

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在“以公開為常態、以不公開為例外”原則指導下，公路檔案作為交通行業政府信息的重要組成部分，作為充分展示公路交通發展歷程、成就和經驗的有效方式。本文以檔案管理涉政府信息公開判例為例，思考公路檔案在政府信息公開語境下的公開途徑、公路檔案管理面臨的問題與發展方向，并提出建議。

由一個土地糾紛案件看檔案管理法律競合問題

基本案情

2012年10月6日，彭志林向湖南省長沙縣國土資源局提出政府信息公開申請，申請獲取本組村民高細貴建房用地審批信息。11月28日，長沙縣國土資源局作出答復：根據《檔案法實施辦法》第二十五條（現行第二十四條）的規定，必須征得檔案所有者的同意。故查詢高細貴建房用地審批資料必須依照上述法律規定到本局檔案室辦理。彭志林不服，提起訴訟，請求法院撤銷被告做出的答復，并責令被告公開相關信息。

裁判結果

長沙縣人民法院經審理認為，原告申請的政府信息系保存在被告的檔案室，并未移交給專門的檔案館，被告長沙縣國土資源局依法應適用《政府信息公開條例》的規定對原告申請公開的信息進行答復，而被告在答復中卻適用《檔案法實施辦法》的相關規定進行答復，屬于適用法律、法規錯誤，依法應予撤銷。原告申請公開的信息是否應當提供，尚需被告調查和裁量，故原告該項訴訟請求不予支持。判決撤銷被訴答復，責令被告30個工作日內重新予以答復。長沙縣國土資源局不服，提出上訴，長沙市中級人民法院判決駁回上訴、維持原判。

本案中的法律競合

本案的焦點集中在檔案信息的公開問題。對于已經移交各級國家檔案館或者存放在行政機關的檔案機構的行政信息，是應當適用《政府信息公開條例》，還是適用檔案管理的有關規定，存在一個法律適用的競合問題。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第七條中明確，將已經移交國家檔案館的信息與存放在行政機關檔案機構的信息加以區分處理。本案適用這一規則，認為被告在答復中適用《檔案法實施辦法》不予公開政府信息，屬于適用法律、法規錯誤；同時，法院考慮到涉案政府信息是否應當提供，尚需被告調查和裁量，判決其重新答復。

筆者認為，如果本案形成判例，那么司法機構會面臨這樣的問題：部分檔案在紙質檔案移交檔案館的同時，電子檔案是和本級檔案館共享的，那么針對這部分共享的電子檔案，在面臨政府信息公開申請時，司法機構應該如何判定呢？《中華人民共和國檔案法》第七條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。”很明顯，保存在公路管理機構檔案室的公路檔案是以檔案的標準進行保管的。雖然，本案因為適用法律依據不同在審判結果上并沒有產生實質性差異，但是，在《中華人民共和國政府信息公開條例》和《中華人民共和國檔案法》發生沖突時，按照“上位法優于下位法”原則，應當優先適用《中華人民共和國檔案法》的相關規定。最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》傾向于保護社會大多數的法益其司法解釋本意是可以理解的，但是其適用性值得商榷。

以上述案例為例，長沙縣國土資源局的錯誤在于引用法條錯誤，根據《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十三條第二款的規定：“保存在各單位檔案機構的，由各單位公布；必要時，應當報經其上級主管機關同意后公布。”長沙縣國土資源局是該檔案的形成單位，可以決定該檔案是否公開，必要時請示上級主管部門即可，該檔案不屬于寄存檔案，并不需要征得原申請人的同意。

公路檔案管理應做到既能安全保存又能合理利用、有效宣傳。

公路檔案的保管和公開途徑

公路檔案的界定

實務工作中界定公路檔案，主要涵蓋在公路勘測設計、建設施工、管理養護和科研等活動中直接形成的、記錄公路管理機構主要職能活動，具有憑證、查考、利用價值，能全面反映公路發展歷史面貌的各種資料。

公路檔案的保管部門

就當前公路檔案管理實務來講，作為檔案進行保管的公路建養管資料中，文書檔案的部分按年度移交同級檔案館，而作為專業檔案的相關紙質文件、設備、財會、基建、聲像、照片等資料均依法由公路管理機構進行保存管理。通過上述分析可知，保存在公路管理機構的檔案在遇到政府信息公開申請時，產生的法律沖突可以依據現行法律法規合理化解決。

公路檔案的公開途徑

檔案管理法律法規對于檔案公開的相關規定——《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十九條規定：“各級國家檔案館保管的檔案應當按照《檔案法》的有關規定，分期分批地向社會開放，并同時公布開放檔案的目錄。第二十一條：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意。”可見，公民利用機關、團體、企業事業單位的檔案在遵守相關法律規定的情況下，經檔案保存單位同意即可。

政府信息公開相關法律法規涉及公路檔案管理的相關規定——《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開。”第十六條規定：“行政機關的內部事務信息，包括人事管理、后勤管理、內部工作流程等方面的信息，可以不予公開。也就是說，公路管理機構保存的檔案中作為政府信息公開的部分為行政管理類檔案，目前來說就是路政許可類等行政管理類檔案，交通綜合執法改革完成后，除路政許可類權限歸屬上級交通主管部門，公路管理機構仍有養護市場監管等行政管理職能，這部分檔案按照《中華人民共和國檔案法實施辦法》第二十一條規定和《政府信息公開條例》第十條規定，公開或者依申請公開。

關于公路檔案管理發展方向的幾點建議

拓展工作人員綜合知識水平。檔案管理人員除了要熟知檔案管理的技術概念和一系列操作流程外，也應當熟悉檔案本門類和其他相關聯門類的法律法規規范。

完善公路檔案管理制度。公路管理機構應當建立以局（中心）為主體，各業務處室為紐帶，業務人員為基礎的檔案管理制度。以公路管理機構領導組成檔案工作領導機構，以檔案室和單位專、兼職檔案管理人員形成檔案工作管理網絡，明確職責，便于公路檔案工作層層有人抓、級級有人管，加大對公路檔案工作管理的力度和服務能力，從根本上保證公路檔案保管和利用功能的發揮。

加大檔案管理宣傳力度。目前，新媒體時代最常用的媒介平臺包括網站、博客、微博、微信等的廣泛性和交互性，有很強的影響力。公路檔案管理要利用新媒體平臺的優勢開展檔案宣傳工作，強化檔案宣傳效果，擴大檔案工作的影響力。

提高公路檔案管理與公路行業體系建設的融合度。由于國省道路網建設生成了大量的公路檔案，公路檔案管理者可以通過規范化、法治化的管理和宣傳應用來促進和提高路網通行服務水平；同樣，公路行業體系建設也要把檔案的規范化和法治化建設納入其中，比如說政府法律顧問制度的建設，所聘用的律師事務所除了對公路行業法律糾紛事項提供法律服務外，也應當為公路檔案管理提供指導，為檔案利用和宣傳提出合理化建議，促進公路檔案向更加法治化的方向發展，使其有序融入公路行業體系，進而促進公路行業依法有序發展、推動交通體系法治化建設。