以六元主體協同共治推進武漢市東湖治理的對策

黃濤 張世恒

[摘 ? ?要] 基于網絡治理理論，政府、企業、新聞媒體、環保組織、公眾、科研院校形成了六元主體（ACCEPT）協同共治分析框架。在武漢市東湖治理中，存在政府職能界定不明和社會各“涉湖”主體功能定位不清的問題。基于此，武漢市東湖治理的優化路徑是：政府要明確職能，從宏觀布局和規劃的角度，理順東湖管理體制，完善東湖環境準入體系，建立東湖生態補償機制，健全東湖監督執法制度;企業主動踐行綠色經營模式;新聞媒體正確引導社會輿論;環保組織需發揮其“政社”間的“橋梁”作用;公眾積極維護東湖生態權益;科研院校努力提高湖泊保護成果轉化率。

[關鍵詞] 六元主體;網絡治理理論;協同共治;東湖治理

[中圖分類號] C916;X524 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）11-0064-11

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。這對建設東湖治理共同體、構建東湖治理新格局具有重要啟發價值。本文基于網絡治理理論，立足東湖環境現狀，分析政府職能錯位與社會力量薄弱在東湖治理中產生的不良影響，借鑒國內外湖泊治理經驗，構建政府（Administration）、企業（Companies）、新聞媒體（Classical & New media）、環保組織（Environmental groups）、公眾（Public）、科研院校（Technical support institutes）六元主體協同共治的“接受”（ACCEPT）分析框架。“ACCEPT”取自六元協同主體的英文首字母。其既肯定了各方在湖泊治理中的主體地位，又表明了只有在各協同主體接受（accept）并達成一致的情況下，才能實現治理能力的最大化。基于該分析框架，有助于明確各方主體的職能和作用，優化東湖治理的多元合作網絡，探索湖泊治理新模式。

一、六元主體協同共治的分析框架

由于分析角度和對象不同，治理理論研究有著不同的研究途徑，主要有“政府管理”的途徑、“公民社會”的途徑和“合作網絡”的途徑。其中“合作網絡”途徑試圖在“網絡管理”的框架內整合前述兩種研究途徑。當前學界普遍認同的觀點是，合作網絡是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門等多個公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程[1]。D. Kettle（1993）在《Public Governance and Private Markets》中認為，“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”[2]。合作網絡途徑一方面吸收了“政府管理”途徑中的核心觀點，即高效、法治的政府對有效治理具有重要意義;另一方面，它也繼承了“公民社會”路徑中的主要觀點，將公民、社會組織看作治理的主體，確立多中心的公共行動體系論，將治理看作是各主體間相互依存的管理。與此同時，在合作網絡中，政府與其他主體的關系是平等的。各方需要通過民主協商和對話的方式建立伙伴關系，并借助其他主體的資源來實現自身無法實現的治理目標。可見，“合作網絡”型治理是政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作、共同管理的過程。

（一）ACCEPT框架的構建

傳統的湖泊環境管理多強調政府在湖泊治理中的支配地位，因而常存在政府職能錯位和行政效率低效的現象。以“合作網絡”為途徑進行研究的學者們認為，我們生活在一個相互依存的環境中，沒有哪個機構能擁有完備的資源和知識來單獨解決所有問題。這意味著，在處理公共事務時，社會各行動主體需要通過交換自有資源，共享知識儲備，進行有效的集體行動。因此，合作網絡中的參與主體應是多樣化的。政府、企業和社會是傳統合作網絡中的三個基本主體。ACCEPT模型則進一步明確湖泊環境治理的六個協同共治的行動主體，即政府、企業、新聞媒體、環保組織、公眾、科研院校。在“ACCEPT”中，政府（Administration）放在首位，表明了政府在湖泊治理中起關鍵作用;同時，也重視企業、新聞媒體、環保組織、公眾、科研院校的主體地位。在這個多中心合作的行動體系中，六元主體通過合作，相互調適目標，共同解決沖突，增進共識，來更好地保護湖泊環境。

（二）ACCEPT框架中的“政社”關系

在湖泊環境保護的過程中，政府與社會各參與主體間的治理關系并非一成不變。人類的社會結構是由簡單到復雜的。洛克（John Locke，1956）有這樣的觀點：自然狀態由于缺乏有權威的公共裁判者，常常不可避免地產生爭端和侵害，政府呼之欲出[3]。這意味著，在低復雜度的社會結構中，政府是處理包括湖泊治理等公共事務的權威。在“強政府—弱社會”的治理關系中，政府不斷強化其權威性和合法性，社會各主體在湖泊治理中的公共權力日益衰弱。隨著社會結構逐漸復雜化和環境問題日益嚴峻，單核心的政府主導模式已不再適應當下湖泊環境保護的需求。ACCEPT模型中認同的是“小而強”政府與“大而廣”社會的治理關系。“小而強”要求政府“弱化”政府的管制職能，“強化”服務職能，由過去的“生態管制型政府”向“生態服務型政府”轉變。“大而廣”社會則在兩個層面上確立了社會各主體在湖泊治理中的重要性。一方面在于“大社會”將政府強力干預從湖泊治理中撤出，肯定社會各主體在湖泊治理中均具備相應的功能定位;另一方面在于“廣社會”要求在合規合法的范圍內，各社會主體都享有湖泊治理與監督的權利，應集結社會合力，提高治理效率。這種政府與社會協作共治的互動模式，不僅符合當下高度組織化和復雜化的社會結構，更推動了政府職能轉變和滿足社會各方參與湖泊治理的需求。

（三）ACCEPT框架中各主體的作用

ACCEPT模型中將政府放在首位，確立了其湖泊治理的主導地位。在六元協同共治的體系中，政府應更多地扮演掌舵人的角色，通過制定方針戰略和政策法規，在宏觀上把控湖泊保護事務的發展。因此，政府應強化水污染防治和湖泊環境保護的職能，并在以下四個方面發揮宏觀調控的作用：1.建立具備專業性和綜合性的湖泊管理體制;2.建立湖泊環境準入體系并制定相應的環境評價標準;3.建立湖泊生態補償機制，明確湖泊產權管理制度;4.完善湖泊環境監督執法制度，督促各方主體遵守環境法律法規。

ACCEPT模型中也強調社會治理與公眾參與的有機結合，集成了多元主體參與的觀點，并明晰了各主體方的功能定位和作用：企業是湖泊污染的制造者，應在利用公共資源實現利潤的同時，承擔起保護湖泊環境、維護公共利益的主要責任;環保組織作為政府與社會之間的橋梁，應做好整合、反饋社會各方對政府的訴求、及時傳達和解釋政府政策意圖的工作;科研院校則應突出其在理論和技術上的優勢;公眾作為社會共治的重要參與主體，應以監督、反饋意見等方式影響治理決策過程。

二、六元主體協同共治框架下東湖治理的現狀、問題及成因

東湖污染及其治理話題出現多年，但成效仍不盡人意。成因固然是多方面的，從多元共治視角出發，當下武漢市“管制型”的湖泊行政難以做到充分尊重各參與主體應當擁有的湖泊事務的管理權和參與權，很大程度上阻礙了各主體明晰自身在治理活動中應具備的職能和作用，合力優勢難以發揮，湖泊治理效率較低。

（一）政府：治理職能定位模糊

1. 管理體制不合理

（1）管理主體單一。在管理范圍上，政府部門幾乎包攬了一切湖泊管理事務;在管理模式上，政府在制定政策、法規時優先考慮全社會整體經濟利益，忽視或者犧牲部分社會主體的利益;在管理方法上，政府更多的是運用行政手段，主導湖泊事務的決策。

（2）湖泊治理協調機制不健全。一方面，從事東湖生態保護的相關部門職能界定不清。東湖治理涉及城鄉規劃、生態環境、農業、城管等眾多部門，但目前這些部門的職能界定并不十分完整清晰，導致在東湖治理過程中經常出現多個部門交叉管理的現象。另一方面，在日常管理中各職能部門缺乏必要的信息交流和溝通，實時水情監控和污染物指標、執法問責情況以及沿湖建設項目“三同時”執行情況等重要湖泊治理信息不能夠及時共享。湖泊保護部門往往在污染問題出現或相關違法違規行為被曝光后才進行“事后”協同執法，“事前”協調防控機制難以發揮作用。

（3）湖泊綜合政策法規體系缺失。武漢市政府根據管轄區域內湖泊特點和湖泊治理現狀制定了《武漢市湖泊保護條例》《武漢市湖泊整治管理辦法》等湖泊管理政策，并專門制定了《武漢東湖風景名勝區管理條例》《武漢市東湖水域保護辦法》《武漢市濕地自然保護區條例》等系列保護東湖的政策。從整體上來看，武漢市湖泊治理的相關法規條例原則性較強，操作性較弱。沒有兼具專業性和綜合性的湖泊治理法規體系支撐，政府對東湖乃至全市湖泊的協調管理權難以有效實現。較大的監督、執法、問責的自由裁量空間降低了法規權威性，存在著“按需落實”“按人執法”的現象。

（4）東湖環境準入體系不完善。一方面，針對東湖湖域及湖泊污染物的相關指標缺乏確立依據。缺乏專門針對東湖湖域污染物種類、排放量和污染程度的具體控制標準和要求。另一方面，湖泊環境影響評價標準調整與湖域實際污染狀況也不同步。

（5）東湖生態補償機制建設滯后。補償資金來源渠道和補償方式單一;生態補償資金主要依靠地方財政轉移支付，而企業投入、優惠貸款、社會捐贈等渠道明顯缺失。這種直接提供資金的“輸血型”補償方式既無法從根本上解決東湖湖域萎縮、水體污染等問題，也不利于東湖治理的長遠發展。實際上，東湖的生態補償除了需要資金補償，還需要政策補償、項目補償、實物補償、智力補償等“造血型”補償方式。補償資金主體與客體的權責落實不到位。東湖生態補償的主體主要是湖泊污染、破壞者或湖泊資源開發利用者，補償客體主要是湖泊的保護者。然而，由于缺乏專門的湖泊產權管理機構和對管理主體職能的界定，工業企業過度開發湖泊資源卻沒有承擔相應的補償費用，沿湖居民為保護東湖環境付出了代價卻得不到合理的補償，湖泊保護積極性受到打擊。

（6）監督執法運行機制低效。首先，東湖環境監督執法不規范。在“政績優先”的目標驅動下，政府有時會利用行政權力作出一些“經濟利益優先”的決策，一定程度上使得地方湖泊環境監管和執法喪失獨立性。其次，東湖監督執法基礎設備較為落后。在監督執法工作過程中，能夠實時監測的先進儀器配備不足，對違法行為的取證困難成為普遍存在的問題。再次，湖泊污染問題的“因”“果”聯系復雜，沒有科研機構的支持很難進行責任追究和損害補償的評估。

（7）監督執法保障機制不成熟。一是湖泊監督區域與行政管理區域相互不匹配。為了東湖湖泊生態環境的長遠發展，由武漢“六湖連通”構建的“大東湖”水網分布在武漢市轄的多個區。基于行政因素的湖泊監督區域劃分并沒有充分考慮湖泊系統的分布，使得監督執法權分散，增加了各部門協同監督湖泊環境的難度。二是問責機制不完善。在武漢市湖泊問責工作起步較晚，至2017年才在全市范圍內推行“河湖長制”。盡管市政府及市水務局等部門制定了各類責任考核機制，但考評重點主要是行政首長。三是職能部門間信息資源不共享，不能及時披露違法企業名單和違法行為信息，造成重復執法，影響監督效率。四是湖泊違法行為舉報和公開制度不健全。舉報渠道不通暢，投訴流程不便利，不利于社會公眾參與積極性的提升和企業湖泊保護重視度的增強。

（二）企業：湖泊保護責任意識待強化

企業，特別是工業企業是湖泊資源破壞的主要制造者，也是湖泊污染的主要責任者，因而在東湖治理和保護中肩負著不可推卸的責任。

1. 不同所有制成分企業的湖泊治理主動性存在差異。公有制企業整體優于私有制企業，國有企業領先于民營企業、外資企業[4]。經濟效益最大化與生態環境保護之間的矛盾沖突是所有企業面對的共性問題，但從所有制成分出發來分析企業參與湖泊治理的主動性，可以發現公有制企業整體優于私有制企業，國有企業領先于民營企業、外資企業。導致東湖富營養化、水質污染的重要源頭之一就是工業廢水。早期東湖中的工業廢水絕大部分來源于北部的武鋼熱電廠（現湖北華電青山熱電有限公司）。進入21世紀，在國家環保政策扶持、引導、監管下，華電青山熱電有限公司建立健全了治污減排指標、監測和考核三大體系，并制訂出與之配套的治污減排管理制度。而民營企業和外資企業自身資本有限和追求利潤最大化的本質使得其承擔治污責任的意愿較弱，頻繁出現將未達標處理的廢水直接排入湖中的現象。

2. 不同規模企業的湖泊治理參與程度存在差異。在依賴東湖自然風光和湖泊資源生存和發展的企業中，國有控股企業、中外合資公司等大型企業，對自身在東湖治理中的主體責任有著客觀認識。由于生態環境部門經常性地對企業截污減排進行檢查，開展東湖生態環境保護的宣傳，使得這些企業對東湖治理的必要性和迫切性有著清晰的認識。大型企業在雄厚的企業資本和強有力的政策扶持下，基本按照國家法律要求安裝有排污監測設備，并配合生態環境部門的工作，按時繳納排污費。相比之下，中小型企業成為污染物排放監測的盲區。例如，雖然東湖子湖廟湖和官橋湖沿岸的風光村內大型的排污口已經被堵住，但一些違法私挖的排污口仍然可見。這些企業大部分為個體經營，主要來自農村，對東湖治理情況漠不關心，亦缺乏必要湖泊保護知識。同時，中小型的工業企業，如造紙廠、有色金屬加工等企業，盡管有一定資本積累，能夠引入監測設備和污水凈化系統，但為了壓縮生產成本，在制定企業章程和確立發展目標時常常對履行湖泊保護責任避而不談。即便設置了參與湖泊治理方面的規定，在實際經營中往往也形同虛設。此外，違法成本較低也使得沿岸中小型企業更加不重視湖泊環境保護。低違法成本和違法獲取的暴利讓許多中小企業不惜鋌而走險。

（三）新聞媒體：輿論引導力不足

所謂輿論引導是指各種媒體通過組織、選擇、解釋、處理和生產相關的環境信息，促使處于耗散狀態的輿論向著積極方向發展的社會過程。新聞媒體作為輿論影響的重要力量，其傳遞湖泊環境保護信息的質量高低直接影響著社會輿論環境和受眾心理。

1. 媒體部門對輿情引導作用的重要性認識不足。作為國家5A級旅游景區，東湖對于武漢經濟、文化、旅游等發展有著重要意義，武漢市媒體行業也越來越重視東湖保護的宣傳教育和重大突發湖泊污染事件的報道。但在輿論引導策略上仍存在問題。武漢市媒體新聞報道內容同質化現象較為嚴重。比如，各主流媒體爭相針對“武漢市湖泊填占、污染問題嚴重”“武漢東湖水污染嚴重致5萬公斤死魚翻塘”等湖泊污染問題進行報道，但相關內容和觀點評論基本一致，導致受眾對媒體的信任度和關注度逐漸下降。

2. 互聯網媒體利用效率低。自“全媒體”這一概念提出，互聯網成為了新聞媒體與社會公眾交流的重要平臺。與傳統新聞媒體“我說你聽”“你問我答”的單一化、灌輸式報道模式不同，互聯網讓更多的人參與到新聞輿論環境中。事實上，諸如長江日報、武漢廣播電視臺這類在全市乃至全省具有影響力的傳統媒體，都順應時代潮流和市場需求拓展了新媒體業務。但其新聞稿件基本上沿用過去刻板嚴肅的報道形式，媒體語言使用上也未進行適時的轉化，尚無法滿足多元化受眾的個性化需求。同時，網絡評論留言平臺的管理混亂，存在不適當、不真實信息未及時刪除和無法發表個人評論兩種極端情況。

3. 媒體輿情引導過程管理不全面。在新聞報道前，缺少合理的議程設置。從過往東湖環境問題的報道中可以看出，盡管眾媒體報道迅速，但在制定議程時忽視對公眾關注焦點的思考，致使中心議題與公眾難以達成共識。在新聞報道中，更是缺少權威解讀和分析。由于信息不對稱，一項湖泊環境問題被報道后往往伴隨著謠言、流言等謬誤言論。傳統媒體受到其傳播周期的制約，又常常處于事件解讀滯后的境地。而荊楚網、長江日報官方網站等網絡新聞媒體雖然設有專家辟謠平臺，但辟謠及時性、準確性不高。同時，對新聞報道者言論的約束也不夠。雖然新聞報道者享有言論自由的權利，但部分新聞報道過度強調個人觀點而影響受眾的判斷，甚至有可能扭轉輿論導向。且在引發關注后缺少相關后續追蹤報道，影響輿情引導效力的持續發揮。被曝光的湖泊破壞者們往往在社會輿論消減后，繼續違法違規經營，消極對待東湖治理。

（四）公眾：東湖環境保護意識薄弱

環境保護意識反映了人與自然環境和諧發展的新的價值觀。東湖沿岸居民的湖泊環境保護意識相對于東湖環境問題的嚴重程度而言還存在較大差距。

1. 公眾湖泊保護的公共責任感較低。作為城市共有資源，湖泊同時具有非競爭性和非排他性兩種特征。這使得所有公眾都擁有使用權，同時無法阻止他人對湖泊資源的濫用，最終導致“公地悲劇”。對東湖沿岸居民破壞湖泊環境的案例進行分類，主要分為過度圍網養魚、濫投藥物養殖、生活廢水直排入湖以及直接將垃圾倒入湖中等。湖泊環境破壞者在消費湖泊資源以滿足自身利益需求后，卻不愿意支付使用湖泊資源的代價，逃避保護責任，致使東湖湖域面積不斷萎縮，湖泊功能日益下降，富營養化程度加劇惡化。

2. “退漁還湖”積極性低。意識到湖泊在調節江河流量、維持生態平衡等方面的作用后，武漢市在東湖啟動“退漁還湖”工作。“退漁還湖”涉及到政府財政補償、移民安家和再就業等方面的工作。東湖漁場是東湖養魚的“主陣地”，有養殖水面2.4萬畝，年產食用魚約120萬公斤，是武漢市八大漁場之一。受到“靠水吃水”的傳統思想影響，在東湖沿岸農民、漁民眼中，從原勞動生產地轉移不僅會阻斷其主要生活來源、打亂其生活習慣，還可能會破壞“風水”、影響家族運勢等。正因如此，一旦某項轉移工作的安排措施與受影響居民的個人預期不相符，這部分居民對轉移工作的態度則較為消極。

（五）環保組織：“橋梁”作用發揮有限

環保組織具有非利益相關性、價值中立性與專業性，能夠在環境沖突的化解中做到公正客觀，是為社會公益服務的第三方組織。從武漢市環保組織在東湖治理中的表現來看，環保組織在介入湖泊環境沖突和引導群眾湖泊保護行動中的主動性較差，在“政社”之間的溝通反饋作用亦發揮有限。

1. 環境保護組織整體上力量仍然弱小。據國家民政部統計，湖北省登記在案的社會組織超過15000個，但其中環保組織數量較少，專以東湖保護或湖泊保護為目標的社會組織就更少了。相較于近年東湖的湖泊污染、湖域縮減、湖泊功能衰減等問題發生的頻次和數量來說，武漢市環保組織難以顧全所有治理活動。同時，環保組織自身專業性也待加強。環保組織向社會解釋、宣傳政府政策的前提是充分了解政府相關決策意圖;而在向社會各方提供湖泊保護咨詢服務和維權服務時，專業水平的高低決定了服務質量的好壞。武漢市大多數湖泊環境保護組織內部尚未建立專業培訓制度，組織成員雖有環境保護的信念和熱情，卻缺乏相關理論知識，不僅難以承擔起化解環境沖突重任，更有可能降低湖泊環保組織的公信力。

2. 東湖環境保護組織群眾基礎較弱。湖泊保護組織群眾基礎薄弱主要是兩個方面造成的：一方面，部分湖泊保護組織過于行政化。在發生湖泊保護利益沖突時，環保組織多數情況下只重視與政府的合作關系，成為政府的“發言人”，較少整合群眾聲音，以群眾意見的代表身份與政府部門進行交流溝通。過度行政化使得這些湖泊環境保護組織“獨立人格”缺失，一定程度上影響了其在政府與社會各方間保持中立性。另一方面，存在過度精英傾向。例如，湖北省湖泊保護協會的會員主要為從事湖泊保護、管理、研究專家和學者。在發展較好的湖泊保護組織的成員構成中，高校師生、專家學者、行業精英占多數。然而各類精英在湖泊保護上討論的議題可能與普通群眾所關注的焦點存在一定距離。普通群眾參與度低極大地限制了環保組織社會功能的發揮。

3. 環境保護組織參與東湖治理的主動性差。在經費支持上，由政府部門發起或支持的湖泊環境保護組織本應該更有條件在重大湖泊事件的事前、事中、事后發揮作用。但現實是這些組織大多在“末端”參與，處于被動位置。比如，在治理東湖污染的過程中，往往是在群眾舉報、媒體曝光、政府介入調查后，環境保護組織才作為智囊團協助政府制定對策、向社會分析政府政策。

（六）科研院校：湖泊保護成果轉化率低

武漢市擁有國內一流高等學府、科研院所，擁有大量不同學科背景的科研技術人員。然而，當前武漢市科研院校在湖泊治理的科研選題、科研績效評價、科研技術成果轉移等方面存在偏差，致使科研成果轉化率低。

1. 湖泊保護類科研項目缺乏市場適應性。第一，科研院校封閉運作，選題申報前缺少與政府、企業的溝通。科研選題常常脫離生產實踐和東湖治理的客觀需求，很難形成綠色生產力。第二，湖泊保護類的技術開發、成果轉化類課題立項少。科研選題立項評審所邀請的評審專家主要來自高校和研究所，這些專家針對這類選題中綠色技術的構想及保護東湖環境的價值給出的評價往往側重于學術價值，大多青睞湖泊治理領域的前沿問題研究或理論型研究，湖泊保護技術應用類選題的立項率較低。第三，存在重立項、輕實用傾向。一些科研院校對科研項目日常管理的人員、經費的配備不足，相關管理制度松散，科研項目的結題方式主要限定在論文、專利產出數量，缺少對湖泊保護成果類項目產業化的可行性評估，造成環保科研成果產出低和實用性較差。

2. 綠色科研績效評價制度較落后。目前，國內科研院校考核科研人員主要看重其所擁有的科研項目的數量、產出科研成果的多寡，特別是在國內外權威期刊發表的論文數量以及由此爭取到的科研經費的多少。在科研績效評價制度上，綠色技術創新成果轉化及其對社會產生的效益僅為次要考核指標，所占權重較輕。在考評辦法和與之相掛鉤的職稱晉升制度的壓力之下，科研人員一方面在科研中僅重視研究出的技術成果的經濟效益，忽視技術對生態的影響;另一方面，科研人員為完成科研任務，只追求研究成果數量上的累積，而忽略研究成果應用、二次開發，搞一些“短平快”的項目，開展低水平的重復研究。落后的科研績效評價制度不利于激勵科研人員投身湖泊環境保護技術成果開發與應用研究，制約了綠色科技成果的產出和轉化。

三、六元主體協同共治框架下國內外湖泊治理經驗

德國的博登湖、日本的琵琶湖、我國合肥市的巢湖都經歷過不同程度的湖泊污染和破壞。在這些湖泊生態環境修復的過程中，國內外積累了大量的治理經驗。

（一）德國的“博登湖模式”

首先，在認識上提升水生態保護的思想認識。德國博登湖治理行動始終強調綜合協調的理念，并將湖泊治理的意義上升到整個水生態環境的可持續發展高度。其次，促進多方利益團體的協調合作。在平衡多方利益和協調短期與長期社會利益方面，德國與歐盟湖泊管理部門通過推進“博登湖—萊茵水廠共同體”的構建，以及開展博登湖國際大會等方式搭建溝通平臺。再次，建立流域統一管理體制。在德國湖泊治理體系中，流域統一管理是其中一項重要制度。流域統一管理是多維度的管理，既包括水面與陸地、上下游和左右岸的統一管理，也有不同級別行政部門間和不同領域行政部門間的溝通協調，還有利用科學技術、法律、經濟等手段的多樣化管理。第四，引入專業社會組織參與湖泊治理。除了政府行政部門外，還需要多層次專業領域的協調機構，如博登湖國際水體保護委員會（IGKB）、博登湖漁業國際全權大會（IBKF）、博登湖國際航運委員會（ISKB）。

（二）日本的“琵琶湖模式”

首先，完善法律體系為湖泊治理工作的開展提供堅實保障[5]。滋賀縣政府在日本政府頒布的《公害對策基本法》《水質污濁防止法》基礎上，根據不同階段琵琶湖水污染治理狀況和環境保護需求陸續出臺一系列專項政策和法規。其次，多元主體參與湖泊治理的全過程。在制定湖泊治理計劃時，滋賀縣政府在草擬年度實施計劃前會充分聽取社會各界的聲音;在計劃確認前，社會團體、行業組織、個人還可以提出二次修改意見，合理的意見將會被政府采納。另外，在湖泊治理過程中，社會公眾還可以通過政府公布的環境白皮書、學校教育、新聞媒體等途徑，學習環境保護政策法律，參加環保科普教育活動，深入了解琵琶湖的環境狀況，并參與到治理中。

（三）合肥市的“巢湖模式”

第一，采取“頂層設計、一龍治水”治理模式。在市級層面成立環巢湖生態示范區建設領導小組，制定巢湖治理綜合規劃，負責頂層設計和統一指揮，并由市委書記擔任組長;在各縣（市）區、開發區及職能部門成立相應的領導小組，負責治湖項目的建設任務;各領導小組下設7個辦公室，主要負責綜合協調、服務保障及領導小組交辦的其他任務[6]。正是這種高規格的決策機構和扁平化的指揮落實體系，為巢湖治理的高效推進奠定了堅實基礎。

第二，從源頭治理巢湖湖泊污染。合肥市政府制定“治湖先治河，治湖先治污，治污先治源”的治水方略，來根治湖泊污染問題。實踐中，合肥市具體問題具體分析，通過委派專家小組實地考察巢湖各子湖域的污染情況、污染物構成和污染成因，采取“一河一策”的治理方式，因地制宜，專門針對各子湖域的水文特性和水污染特征制定湖泊治理政策。

第三，成立湖泊治理專家聯合體。合肥市專門成立湖泊治理專家聯合體，囊括安徽省水利水電勘測設計院、上海市政設計研究總院、合肥市政設計研究院、山東省水利勘測設計院等設計單位，中科院南京地理與湖泊研究所、中科院武漢水生生物研究所、中科院合肥物質研究院等科研機構，武漢大學、河海大學等知名高校，以及國禎環保公司、合肥市生態環境局環境監測中心站等監測調查單位。這些科研院校、研究機構和監測單位熟悉國內湖泊治理情況，并擁有豐富湖泊治理經驗和高技術水平。不同學科背景的專家，以民主討論、充分溝通的方式，對每個治湖項目進行“三堂會審”，協助政府部門作出科學決策。

四、六元主體協同共治框架下優化武漢市東湖治理的路徑

基于ACCEPT共治體系，優化東湖治理既需要政府部門明確其職能，又需要企業、新聞媒體、環保組織、公眾、科研院校等做好正確定位。同時，還需要政府與社會各主體達成保護東湖環境的共識，建立高效的六元主體合作網絡。

（一）政府（Administration）：做好宏觀布局與規劃

1. 理順東湖管理體制。首先，應實行湖泊保護綜合管理體制。一是東湖治理需強調多元主體協同參與。政府部門要重新定位其職能，更多地為各利益主體提供民主協商的平臺，保障各主體在東湖治理決策中的“發言權”。二是學習德國“博登湖模式”中的流域統一管理方法，在劃分東湖管理空間時，要從整個生態系統著眼確定東湖管理空間范圍，改變以往以行政區域劃分東湖及其子湖管理范圍的機械式劃分方法。在明確政府“服務”職能的基礎上，仿效合肥市“巢湖模式”中的“一龍治水”模式，分別在市級和區級層面設立由發改委、生態環境局、水利局、湖泊局和東湖生態旅游風景區管理委員會等關聯部門主要領導組成的東湖治理領導小組，來行使東湖治理工作的協調、監督和管理職能;在領導小組下設辦公室，作為處理日常事務的直接機構;另設立一個由專家組成的技術咨詢委員會，負責為領導小組提供專業的技術支持。

其次，構建完整的東湖環境信息公開制度。一是政府作為東湖管理和規劃政策的制定者，可以學習日本“琵琶湖模式”中的經驗，將制定的政策初稿通過政府官方網站、主流新聞媒體、新聞發布會等多種渠道及時向社會公示，保障各主體知情權;同時，政府部門需將從各大信息平臺收集到的反饋建議進行統計分析，采納其中合理意見，并將修改后的政策終稿再次公之于眾，接受社會公眾的監督。二是武漢市生態環境局、湖泊管理局、環境監測中心等湖泊環境監管部門應加強對東湖環境關鍵定量指標信息的披露。

再次，建立長期穩定的東湖保護資金投入機制。在加大政府縱向轉移支付的同時，促進各區之間的橫向轉移支付;積極籌措社會資金參與到東湖治理事業之中。設立東湖保護基金，并加強對保護、補償資金的監管。

最后，構建和完善湖泊保護的相關法規政策。應進一步明確東湖相關管理部門所擁有的權責，強化湖泊主管部門的權威;根據東湖水文特征、湖泊環境現狀、污染物特點和治理進展等情況，制定有針對性的東湖專門保護法規政策;明確東湖湖泊管理體制下各政府職能部門分工與權限范圍劃分的基本原則以及協同執法的基本程序等法律要素[7]。

2. 完善東湖環境準入體系。制定科學的東湖環境準入標準，廣泛聽取社會各方意見，鼓勵具備專業能力的學會、商會和技術聯盟制定滿足兼顧市場與創新需要的標準，提高標準制定工作的公開性，確保標準技術指標的科學性，提高標準的有效供給。

3. 建立東湖生態補償機制。首先，建立多元化穩定投入機制，多渠道籌措資金。其次，建立完善的東湖湖泊資源產權制度。確立湖泊資源生態補償的主體和客體，明確補償主體即湖泊開發利用中的受益者應當向湖泊環境保護者和做出一定犧牲的個體支付生態補償。再次，配套基礎性技術同步發展。統一東湖生態補償標準，組建一個由各部門優秀治湖人才和科研專家組成的技術研發和咨詢聯合體，負責東湖生態補償方面的研究，并為政府治湖工作提供專業技術咨詢服務。

4. 健全東湖監督執法制度。其一，提高監督執法運行機制效率。嚴格把控監督執法人員進出入門檻;建立嚴格具體的考核和追責機制;定期對東湖環境監督隊伍的所有執法人員進行素質拓展教育和業務培訓。其二，完善監督執法保障機制。各湖泊管理部門要聯合執法;完善問責機制，將“湖長制”真正落實為“首長負責制”;實現湖泊信息的互通;完善湖泊違法違規行為舉報制度和公開制度。充分利用諸如官方微信公眾號、微博、郵箱等現代互動交流平臺，拓展多元化舉報渠道，并優化投訴程序，有效借助公眾力量實現對湖泊環境的監督保護。

（二）企業（Companies）：主動踐行綠色經營模式

首先，要樹立綠色發展戰略指導思想。東湖沿岸企業特別是中小型工業企業經營者必須盡快提高綠色經營管理水平，樹立綠色戰略指導思想。確定和實施切合實際的綠色戰略目標、綠色技術創新戰略、綠色市場戰略、綠色產品戰略等。其次，構建企業治污減排管理體系。完善企業污染物排放定額指標制度，建立企業治污減排監測制度，完善企業治污減排的績效考核制度。第三，走綠色合作互助之路。大型企業間實行強強聯合，共享科技人才、綠色技術設備，促進綠色環保技術研發與應用，以發揮其技術優勢和管理優勢，為東湖沿岸的中小型企業提供治污減排的技術咨詢和專業服務。綠色合作互助也應在企業與科研院校間進行。

（三）新聞媒體（Classic & New media）：引導正確社會輿論

首先，綜合傳統媒體和新媒體、融媒體的傳播優勢。新聞媒體發揮輿論引導作用時應綜合利用新老媒體的各自優勢，主動把握正確新聞輿論的主動權和控制權。其次，強化新聞媒體輿情引導的過程管理。及時捕捉輿情熱點，增強對東湖熱點問題的預見性。通過對東湖環境保護方面的輿情熱點形成、發展的規律分析，總結出公眾關注、關切的焦點問題，及相關輿情熱點出現的規律，并做出合理的預測。在東湖治理領域出現輿情熱點的初期，本地新聞媒體應該主動為該輿論“設定議程”，通過正面宣傳擠壓各種負面、偏激言論的生存空間。

（四）環保組織（Environmental groups）：發揮“政社”間的“橋梁”作用

首先，組建環保組織聯盟，壯大湖泊保護力量。成立武漢市環境保護聯合會或者公益聯盟組織，將各環保組織、團體所積累的分散的社會影響力匯聚在一起，擴大武漢市環保組織的社會影響力。其次，加強公信力建設，擴大群眾基礎。制定科學的組織運作章程以規范組織成員的行為，并健全組織內部運作機制和監督機制以確保相關規章制度的有效執行，積極與公眾溝通交流，通過微博、微信公眾號等宣傳媒介，定期宣講東湖保護知識，及時更新組織的相關環保行動并回復網友留言，不僅普及湖泊保護知識，也可以通過設立“東湖保護日”，與武漢市中小學和沿湖社區合作，吸引更多公眾加入到東湖保護行動中，實現全民參與。再次，優化環保組織與企業之間的互動關系。環保組織應充分發揮其專業優勢，在企業申報涉湖建設項目前，為企業提供環保政策咨詢服務，預審涉湖建設項目計劃方案，提供項目可行性和環境影響評價分析報告。深入到東湖沿岸企業開展環保政策分析報告、座談會，定期與企業負責人交流，了解企業踐行綠色經營中獲得的經驗和存在的阻礙，并將相關數據整合、反饋給政府部門，以便政府部門及時做出相應調整。第四，注重人才隊伍的發展。發揮第三方監督作用，培育資源環境、計量統計學、公共管理等多元學科專業人才;建立定期志愿者培訓機制，提升整個東湖保護組織人才隊伍的綜合素質。

（五）公眾（Public）：積極維護東湖生態權益

在理論學習上，通過校內課堂、新老媒體、環保組織開展的知識講座等多樣化渠道認識東湖環境現狀、東湖資源損害程度、東湖保護的重要性等，明確東湖資源的特殊公共屬性，所有受益于東湖的人都應該相應地履行保護義務。相應地，對待填湖、過度圍網養魚、向東湖排放污水等行為，人人享有監督和舉報的權利。

在實踐上，武漢市民應當充分發揮法律所賦予的參與權。市民可以通過聽證會向政府反饋東湖沿岸污染水質、破壞環境的行為和事件，發表對政府東湖治理工作的意見和建議。當個人經濟利益與社會生態利益相沖突時，東湖沿岸居民應當配合政府在科學發展觀指導下制定的“退漁還湖”政策。公眾可以加入環保組織，將理論與實踐相結合，成為東湖環境保護公益活動的志愿者，在環保實踐中鞏固理論知識，強化東湖環境保護意識。

（六）科研院校（Technical support institutes）：提高湖泊保護成果轉化效率

首先，樹立生態理念。其一，樹立環境保護意識。在確定湖泊保護類選題方向時，不僅要考慮自身學術專長，還要積極與企業交流。其二，支持湖泊保護類科研技術開發、成果轉化類課題立項。在科研選題立項評審時，邀請相關涉湖企業代表加入評審專家團。其三，健全科研課題結項管理制度，鼓勵綠色科研。對湖泊保護類的技術應用型科研課題，要求結題時必須出具權威單位提供的環保影響評價報告、可行性分析報告，以確保這些科研技術成果在發揮經濟效益的同時兼顧生態效益，能夠真正投入到企業治污減排的生產活動中。

其次，改革科研績效評價制度。在對科技研發人員進行考核時，將科研創新成果的環保性、實用性和推廣可行性作為評價指標納入科研績效評價之中;在對科研成果轉化管理人員進行考核時，應該更加看重其推廣綠色環保科研成果的業績、綠色環保科研技術成果應用的實際情況及產生的經濟效益和生態效益。

再次，建立綠色科研技術成果轉移制度。科研院校要明確科研技術成果轉化部門的職責和權利，重視科研管理團隊的建設，吸收具備擅長團隊管理和技術產品營銷推廣的專業人員，強化部門的經營式開發功能。東湖沿岸企業作為湖泊保護類科研成果的應用主體，科研院校應加強與這些企業的技術交流與溝通。

東湖治理的好壞不單取決于政府治理能力、社會多元主體的功能發揮，更取決于整個社會在湖泊環境共治上的認同度。東湖環境保護的合作意識對于東湖治理的良性發展具有能動作用。而六元主體要建立信任與合作伙伴關系，就要培養保護東湖環境的公共精神和社會認同感。這一方面要求政府從公共性的價值理念出發，利用政府官網、聽證會、新聞媒體等溝通渠道了解社會各協同主體的利益訴求，不斷擴大政府與其他各類協同主體的利益交匯點，從而形成與公共生態利益方向一致的行政方向，最終求得利益分享、共贏互利。另一方面企業、新聞媒體、環保組織、公眾、科研院校要在廣泛參與湖泊保護的活動中，明確自身在東湖治理中的“主人翁”地位，不斷提升多元合作意識和公共責任感。例如，企業與科研院校的合作交流，促進湖泊保護成果轉化，實現企業綠色經營;新聞媒體與環保組織共同搭建“政社”交流平臺，各自利用自身專長與優勢，實現東湖治理進程、民意民聲的實時反饋;公眾可以通過參加科研院校的專題講座、加入環保組織的東湖保護活動等與其他主體協同合作，積極維護東湖生態權益。

[參考文獻]

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[7] ?朱喜群.生態治理的多元協同：太湖流域個案[J].改革，2017，（2）.

[責任編輯：汪智力]