自然資源統(tǒng)一管理背景下調(diào)查工作思路研究

王寶鋒

[摘要]自然資源調(diào)查是服務(wù)于自然資源管理的基礎(chǔ)性與前置性工作，有助于推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴(yán)格保護(hù)。本文淺析基礎(chǔ)調(diào)查在自然資源調(diào)查工作中的作用，分析現(xiàn)階段自然資源調(diào)查存在的問(wèn)題，從分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查內(nèi)容和成果等方面，探索了自然資源調(diào)查與基礎(chǔ)調(diào)查協(xié)同開(kāi)展的路徑方法，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]自然資源;自然資源調(diào)查;基礎(chǔ)調(diào)查

[中圖分類號(hào)]F426.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

自然資源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，實(shí)行自然資源統(tǒng)一管理是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重大舉措。山水林田湖草生命共同體理念是生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)在要求，基于自然資源的統(tǒng)一管理，自然資源統(tǒng)一調(diào)查具有必然性。自然資源調(diào)查是服務(wù)于自然資源管理的基礎(chǔ)性與前置性工作。目前國(guó)家層面已提出基于基礎(chǔ)調(diào)查，即以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)，開(kāi)展各類專項(xiàng)調(diào)查，構(gòu)建“1+X”調(diào)查體系。但國(guó)土調(diào)查分類與自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)不同，且各類專項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容并未明確，在推進(jìn)自然資源統(tǒng)一管理的背景下，亟待開(kāi)展相關(guān)研究，實(shí)現(xiàn)二者的合理銜接，構(gòu)建以國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)的自然資源統(tǒng)一調(diào)查體系。

1 基礎(chǔ)調(diào)查的支撐作用

新一輪機(jī)構(gòu)改革將原分散于各部門(mén)的土地調(diào)查、水資源調(diào)查、森林調(diào)查、草原調(diào)查和濕地調(diào)查等相關(guān)調(diào)查職責(zé)整合到新組建的自然資源部。作為機(jī)構(gòu)改革后開(kāi)展的一項(xiàng)重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，第三次國(guó)土調(diào)查是摸清我國(guó)自然資源基礎(chǔ)家底，全面掌握真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠的自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重要手段。相較于第一次全國(guó)土地調(diào)查和第二次全國(guó)土地調(diào)查，第三次國(guó)土調(diào)查以新的分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，除了全面查清各類土地資源利用及其權(quán)屬狀況外，還肩負(fù)著推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、全面查清各類自然資源在國(guó)土空間上的水平分布狀況的新使命，為生態(tài)文明建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃編制等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因此，此次調(diào)查十分重要、意義深遠(yuǎn)。

《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查實(shí)施方案》明確提出，在開(kāi)展第三次國(guó)土調(diào)查的同時(shí)，同步推進(jìn)相關(guān)自然資源專業(yè)調(diào)查工作，整合相關(guān)自然資源專業(yè)信息。《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》明確了自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的任務(wù)和時(shí)間安排，加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，形成協(xié)調(diào)有序的自然資源調(diào)查工作機(jī)制。

2 自然資源調(diào)查工作現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然資源實(shí)行分頭管理，分部門(mén)組織各類專項(xiàng)調(diào)查工作，各類調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，調(diào)查工作存在重復(fù)和交叉，調(diào)查成果存在數(shù)據(jù)重疊和差異等問(wèn)題，尤其是耕地、園也、林地、草地等數(shù)據(jù)交叉重疊問(wèn)題最為突出，影響調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)一使用和集成共享，難以實(shí)現(xiàn)自然資源的統(tǒng)一科學(xué)監(jiān)管和系統(tǒng)治理。

（1）自然資源科學(xué)分類尚未明晰。自然資源分類是自然資源管理的前提，有利于自然資源分類施策和有效保護(hù)?！蹲匀毁Y源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》明確涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下，目前調(diào)查監(jiān)測(cè)圍繞上述七類資源?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》明確自然資源范圍為水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等。《憲法》將國(guó)家所有自然資源類型的表述確定為礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。此外，不同學(xué)者從不同專業(yè)角度探討自然資源內(nèi)涵及分類，各有側(cè)重和差異。在自然資源統(tǒng)一管理背景下，現(xiàn)有政策法規(guī)和實(shí)踐探索對(duì)自然資源的內(nèi)涵和分類并未統(tǒng)一，尚未建立以土地分類為基礎(chǔ)的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)。

（2）自然資源調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。自然資源部的組建，解決了行政機(jī)構(gòu)“條塊化”監(jiān)管的局面，結(jié)束了自然資源的分頭管理。但是，國(guó)家層面尚未出臺(tái)自然資源調(diào)查相應(yīng)的規(guī)程、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查責(zé)任主體分散，同一空間資源受多種自然資源法規(guī)約束，同一類自然資源調(diào)查依據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)不一，在調(diào)查對(duì)象、范圍和內(nèi)容等方面存在重復(fù)和相互交叉，尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的自然資源調(diào)查工作體系。做好各類調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和方法的銜接，制定統(tǒng)一完善的自然資源調(diào)查技術(shù)規(guī)范與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，才能全面查清我國(guó)自然資源狀況，形成真實(shí)準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)成果，建立自然資源三維立體時(shí)空數(shù)據(jù)庫(kù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然資源管理需求。

3 協(xié)同推進(jìn)自然資源調(diào)查和基礎(chǔ)調(diào)查

自然資源調(diào)查可篩選與第三次國(guó)土調(diào)查相關(guān)度高、技術(shù)要求總體一致、可協(xié)同實(shí)施的內(nèi)容，篩選出的主要調(diào)查內(nèi)容包括土地資源的數(shù)量及質(zhì)量調(diào)查、土地資源及其定著物資源的所有權(quán)調(diào)查，對(duì)需要農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專業(yè)技術(shù)方法調(diào)查的內(nèi)容，進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。在資料收集、數(shù)據(jù)預(yù)處理、工作底圖制作等工作基礎(chǔ)上，做好分類標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查成果銜接，協(xié)同推進(jìn)自然資源調(diào)查和基礎(chǔ)調(diào)查。

（1）分類標(biāo)準(zhǔn)銜接。第三次國(guó)土調(diào)查采用《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類》，著重于二維平面的土地資源管理。隨著自然資源管理視角從二維拓展為三維，涉及整個(gè)自然生態(tài)空間的山、水、林、田、湖、草、礦等資源，即囊括了地表之上的森林和草原等定著物、承載定著物的土地、地面之下的礦產(chǎn)、地下水等全部自然資源，實(shí)現(xiàn)單一資源管理向立體空間自然資源管理的方向轉(zhuǎn)變。據(jù)此，自然資源調(diào)查基于自然資源立體化管理的需求，為滿足兩項(xiàng)工作的協(xié)同開(kāi)展，需按統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類調(diào)查，做好分類編制銜接。

（2）調(diào)查內(nèi)容銜接。自然資源調(diào)查內(nèi)容主要包括自然資源的空間范圍、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況，自然資源所有權(quán)主體、代表行使主體以及行使的權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況，自然資源用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制及特殊保護(hù)要求等限制情況。結(jié)合第三次國(guó)土調(diào)查內(nèi)容及其與自然資源調(diào)查內(nèi)容的相關(guān)性，應(yīng)將自然資源調(diào)查內(nèi)容中土地資源的數(shù)量及質(zhì)量調(diào)查、土地資源及其定著物資源的所有權(quán)調(diào)查納入第三次國(guó)土調(diào)查工作協(xié)同開(kāi)展（表1）。

（3）調(diào)查成果銜接?；A(chǔ)調(diào)查成果與自然資源調(diào)查成果銜接，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等工作奠定基礎(chǔ)。在第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，根據(jù)行政區(qū)邊界和自然資源調(diào)查需求，提取森林、河流、水域、草原等自然資源數(shù)據(jù)，作為自然資源初始調(diào)查基礎(chǔ)。自然資源的部分權(quán)屬信息、空間范圍、四至、坐標(biāo)位置信息通過(guò)第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)直接提取，實(shí)現(xiàn)自然資源調(diào)查和第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)的銜接。自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)成果可以更新第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)，自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)經(jīng)現(xiàn)地核實(shí)后，與第三次國(guó)土調(diào)查成果數(shù)據(jù)比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)工作的相互支撐。

4 自然資源調(diào)查建議

（1）構(gòu)建覆蓋全面的自然資源調(diào)查體系。以第三次國(guó)土調(diào)查為契機(jī)，基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，建立集遙感影像、土地類型、面積和權(quán)屬等信息為一體，覆蓋國(guó)家、省、市、縣四級(jí)的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建成果共享應(yīng)用平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)土調(diào)查向自然資源調(diào)查過(guò)渡。利用每年開(kāi)展的年度土地變更調(diào)查和“季度+年度”衛(wèi)片執(zhí)法工作，調(diào)整和完善遙感監(jiān)測(cè)內(nèi)容，提高監(jiān)測(cè)內(nèi)容的針對(duì)性和完整性，及時(shí)掌握各類自然資源變化情況，查清各類自然資源分布現(xiàn)狀，利用已有各類專項(xiàng)調(diào)查成果建立自然資源調(diào)查和監(jiān)管信息平臺(tái)，形成自然資源“一張圖”，構(gòu)建覆蓋完善的自然資源調(diào)查體系。

（2）建立統(tǒng)一集成的自然資源數(shù)據(jù)應(yīng)用體系。自然資源調(diào)查工作，調(diào)查是基礎(chǔ)，應(yīng)用是關(guān)鍵。加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查應(yīng)用研究，以第三次國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)，收集現(xiàn)有的森林資源清查、水資源調(diào)查、濕地資源調(diào)查等數(shù)據(jù)成果，全面、準(zhǔn)確地掌握各類資源的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布，整合土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、水、海洋等各類自然資源數(shù)據(jù)，形成包含基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、權(quán)屬數(shù)據(jù)的自然資源數(shù)據(jù)應(yīng)用體系，充分發(fā)揮地理空間大數(shù)據(jù)對(duì)自然資源調(diào)查的技術(shù)支撐作用，為各級(jí)自然資源管理及決策部署提供有力支撐。

（3）加強(qiáng)自然資源綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)基礎(chǔ)研究。圍繞新時(shí)代自然資源調(diào)查總體思路及方案，基于國(guó)土資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、森林草原調(diào)查、水資源調(diào)查、濕地資源調(diào)查、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)治理、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)等積累的理論方法，研究制定自然資源綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)理論制度體系，完善自然資源綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范調(diào)查成果與應(yīng)用，在自然資源與生態(tài)環(huán)境綜合調(diào)查的基礎(chǔ)上，開(kāi)展自然資源綜合評(píng)價(jià)，研究自然資源管理重大問(wèn)題，支撐自然資源空間規(guī)劃、用途管制和生態(tài)修復(fù)治理，創(chuàng)新自然資源調(diào)查理念，完善調(diào)查評(píng)價(jià)方法，拓展成果應(yīng)用，為自然資源管理提供技術(shù)和理論支撐，全面提升自然資源管理服務(wù)水平。

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