開展排污權初次配置工作的幾點建議

邵晶偉 李利軍

摘 要：排污權初次配置是排污權制度實施的基礎，我國排污權制度引進試點工作已開展多年，形成了很多寶貴經驗，也有一些深刻教訓。本文理論結合實際，對排污權與排污許可的關系、排污權期限結構設計、排污權初始配置收費、排污權初始配置的總量及其減量增效等關鍵問題提出了中肯建議。

關鍵詞：排污權;初次配置;排污許可;環境管理

排污權有償使用與交易試點工作自2007年年底在我國開始省級試點以來，局部工作有明顯進展，但總體來看，影響和羈絆因素很多，尤其是有償使用下的初次配置給說，多地尚未達到預設的目標。其中國際經驗與實際情況的銜接問題、排污權市場制度環保效果的長期性和生態環境工作急迫性的供需差異問題、環保管理思想和內部制度調整問題等等，都有一定影響。當然，最主要的還是排污權有償使用自己的理論依據、法律依據、具體制度內容和工作程序流程的模糊，導致初次配置實際工作中存在方向不夠清晰、制度規則不夠明確，相關關系處理缺乏依據和標準。回顧十余年的試點工作，當前排污權初次配置實際工作中一定要注意以下幾個問題。

一、在理論和政策上做好功課，安排好整體計劃

排污權有償使用到現在仍然是一個新事務，需要面對眾多新問題。開展實踐工作必須充分學習排污權基礎理論，了解相關環境經濟政策，而后做足調研取經工作，起草推進自己工作領域的排污權有償使用相關制度文件。有制度有文件，工作才有基本依據，才有基本規范。在此基礎上，應系統考慮幾個關鍵問題，主要包括：排污權與排污許可的關系、排污權期限結構類型的設計、排污權初始配置收費標準測算、排污權初始配置的總量及其分配原則規則，初始配置的行業企業操作程序和辦法，只有這幾個環節統籌考慮，才能防止出現明顯的工作疏漏。

二、排污權初次配置的總量及其與排污許可的關系

排污權有償使用首先遇到的問題就是有多少量可以出售？也就是總量問題，這是一個老問題，也是一個難問題。環境容量時刻變動，環境標準也在調整中，能不能該不該測算出一個總量，如果這個量不夠分怎么辦？用這個量分配出現嚴重污染怎么辦？測算分配的量與排污許可量不一致怎么辦？

2018年以來，《排污許可管理辦法》已在全國推廣實施，目前已基本完成主要行業企業的排污許可證審核發放工作。全國統一的排污許可制度為排污權初次配置數量確定提供了非常有力的依據，為多地試點工作糾結的排污權初次配置數量核定工作減了負，提供了標準。

西方排污權制度本身就是以具體明確的排污許可為前提的，交易的排污權本質上就是許可指標量。當前的排污權初次配置應當以排污許可證為依托開展排污權交易，推進以證確權，以證定量，排污許可與排污權“一證式”管理。作為經核定允許排污單位排放污染物的種類和數量，排污權以排污許可證形式予以確認，排污權交易工作直接依托排污許可證開展，排污單位可以就排污許可證載明的排放污染物種類、許可排放量開展排污交易。

以排污許可排污量作為企業初始排污權配置數量簡便易行，可以體現排污權制度與排污許可制度的協調一致。如果區域污染情況較重，比如大氣污染壓力較大的華北地區，也可以以排污許可排污量為上限，在當前沒有明確法規制度限定的情況下，根據區域環境容量水平和排污權供求情況核定出一個小于排污許可的初次配置量，以體現排污權制度倒逼減排的制度取向。

以排污權許可為基礎確定排污權初始配置量，還必須做好排污權交易后的排污許可證變更和申請工作，確保權證一致。排污權交易完成后，交易雙方應在限定工作日內向原排污許可證核發環境保護機關報告，并申請變更其排污許可證。新建、改建、擴建項目通過交易獲得排污權的，應在限定工作日內向具有排污許可證核發權的環境保護機關報告，并在投入生產或使用并產生實際排污行為前一定日期內申領排污許可證。具有排污許可證核發權的環境保護機關應當接收交易方提交的排污權交易報告，并按照規定變更或核發排污許可證。基于交易變更或新申請的排污許可證應當載明本次交易的時間、污染物類型和數量等信息。

三、初次配置的排污權的期限問題

排污權初次配置工作另一個關鍵問題是期限問題，現在關于期限的觀點比較雜，其中以三年期或五年期的單一期限觀點比較多見。單一固定期限排污權或者無期限排污權，都會造成環保部門在設定的周期時間內無法對企業排放進行調整，從而無法靈活適應環境質量實際情況和國家的年度性、臨時性減排要求。排污權初次配置設定單一期限大概率會導致僵化死板，極有可能導致排污權的市場靈活性無法發揮，最后回到行政性控制的老路上。

建議采用多種期限同時使用的模式，只有這樣才能既保障環保部門調控環境的能力又兼顧到企業自主經營（排放）的市場性需要。排污權制度產生以來，典型西方國家采用的就是綜合期限配合的做法，以發揮“排污權銀行”“排污權儲存”的調節機制作用。借鑒美國經驗，建議設置1年期、3年期、5年期三種期限配合的排污權，對企業配置排污權時，1年期占10%，3年期占20%，5年期占70%。5年期排污權用于穩定企業的生產，使企業對生產有合理預期;1年期排污權到期后由環保部門按國家要求和本地環境質量目標靈活調整，重新核定調整后配置，可以少發，也可以調整行業企業數量比例，從而起到每年按照國家和地區環境實際調整的作用，顯示出政府的負責任態度;3年期的排污權可以兼顧二者。這樣做符合國際經驗、有理論支持，并且與“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”相適應。

四、排污權初次配置的收費問題

排污權初次配置的收費問題現在變得比以往更復雜了。我國當前在排污權領域做的是“有償使用與交易”試點，但從上世紀九十年代開始引進和實驗排污權制度時起，排污權初次配置有償和無償的爭論就沒有停止過。反對無償的理由主要是排污權所代表的環境容量資源稀缺，環境累積的代際污染壓力治理經費不足，無償使用可能導致“公地的悲劇”等等。在排污權有償使用工作推進十余年的情況來看，有償使用的收費問題處理起來難度比較大。相對于收費標準的技術依據問題，對地區營商環境的影響、對區域間環境成本差異導致的競爭條件變化、與環境稅及其他環境政策的關系協調等問題，處理起來更撓頭。尤其目前國際經濟形勢欠佳，國內經濟形勢也不容樂觀的背景下，國家以對企業減負、優化營商環境為主導政策方向，增加企業財務成本科目的排污權初次配置收費工作遇到了較大壓力。

此前很多省市制定了排污權初次配置的收費標準，但在實施過程中，大部分又采用了打折的做法，針對繳費的先后快慢給予打折優惠，也采用“老企業老辦法、新企業新辦法”給予不同折扣，有些折扣超過了50%，這與精心設計論證收費標準模型又形成了鮮明差異。

當前經濟形勢和環保型形勢，不是排污權有償使用推開的好時機。另外，國際排污權初次配置的免費分配與收費拍賣相結合的做法也啟示我們，不一定非要一刀切全收費。

排污權工作可以分兩步，不是必須先有償配置再市場交易的兩步，在試點工作中，多數省市也是先交易再去推動初次配置收費的。可以這樣安排這兩個步驟，第一步，把企業納入排污權系統，不要過分糾結有償還是免費，把排污權工作推開，讓企業樹立排污權對應的環境容量是資源的意識，認識到生產需要消耗排污權，排污權可以節約，可以出售，能作為資產在市場流動，這才是最重要的。新概括企業初次獲取排污權需要付費，在產企業的在產產能可以依照排污許可獲取排污權。第二步，企業按照規則進行生產排污和結余交易，久而久之，在綜合期限排污權滾動一兩輪之后，付費獲取的排污權比重越來越大，逐步形成企業排污權市場性有償使用的局面。這樣去推進排污權有償使用比初始收費更符合市場規律，也符合長期免費使用的歷史習慣，符合當前的經濟環境形勢。

五、在排污權初次配置工作中做好有效發揮節能減排作用的

排污權節能減排作用是借助“總量控制”來實現的。排污權制度試點工作在“環保”中成功與否，最終取決于是否有效減少了排污權進行總量，提升了環境質量。所以，排污權初次配置根據排污許可設定以后，必須考慮逐年消減的問題。可進入市場的排污權總量及其消減量涉及多個方面，也涉及多個領域，既要考慮到經濟實際，又要防止排污權總量明顯大于環境容量，導致頻繁出現嚴重污染事件。如果沒有設置總量紅線，沒有安排逐年消減水平（綜合多期限排污權可以有效實現該供功能），排污權配置工作必將與節能減排的制度中出現碰撞，難以發揮限污治污的作用，并給其他治理措施套上枷鎖。

排污權初次配置要與二次交易時應，刺激企業參與的積極性。目前已經有排污權二次交易收益歸企業、排污權抵押貸款等措施。根據國際經驗和排污權理論，建議允許排污權到期結余而未售的部分，經排污權部分驗證后“儲存”并可以結轉到下一期酌量使用，而不是簡單的到期作廢。這種儲存結轉與排污權初次配置獲取之間應平等對待，使之獲得與初次配置同等的地位，發揮同等的作用，這樣更符合環境資源化的特點，利于刺激企業的節能減排積極性，防止企業在排污權期限屆至前的突擊排放。把這些結余量計入企業儲存賬戶，納入政府的排放管理，計入逐年減排計劃，不會造成后續的排放增加。

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