行政法理論革新呼喚“最佳行政”

張瀟

摘 要：作為一種社會現象，行政法發展是經濟、文化、政治等行政法所需要的社會環境基礎。行政法以行政權為核心。隨著社會的進一步發展，傳統行政不再適合當代使用，人們開始對行政法進行理論改革和創新，開始呼喚“最佳行政”，以選擇最好的方法來達成行政行為所要達到的標準，促進行政法創新發展。

關鍵詞：最佳行政;理論;創新;行政法;作用

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3866（2020）19-0-02

一、傳統行政法的不足和對應措施

（一）傳統行政法的不足

行政法以行政權為核心。傳統行政法在行政法出現并發展到一定程度后會支撐和促進行政法體系的進一步發展。當前，傳統行政法的依法行政原則在職權法定、法律優先和保留上仍在發揮很大作用，協調行政行為的形式和程序，但行政權卻有濫用的趨勢。在傳統行政法中，以行政救濟為主，而依法行政在行政活動中以行政行為作為其基礎，行政行為的“合法性”一直在衡量傳統行政法的行政活動質量，成為實施行政活動的可操作工具，促進行政法律體系的發展。傳統行政法對于現代行政法治來說是不可或缺的，是現代行政法治的基石。但事物是不斷發展的，不可能永遠停滯不前，特別是法律，要隨著時代變化、人們理念的轉變而轉變才能留存下去，體現它的價值。就現在看來，傳統行政法已經出現不能適應當代社會發展的現象，其無創新跡象，更缺乏創新動力。

1.防范行政理念對行政權起阻礙作用

第一，隨著時代發展，防范行政與行政權的主旨相違背致使行政權的運用形式固定化[1]。傳統行政法的依法行政原則中，一昧強調把權力關在制度的籠子里，很大程度上對行政權進行了限制，雖然對于行政權的承受者即公民有寬松之處，滿足公民對行政權的威壓程度降低，但卻束縛了執行者的活動和權力。防范行政使執行者不敢過于運用行政權，只能在一定范圍以一定形式執行。

第二，防范行政對違法行政的監督不夠迅速和準確。防范行政注重行政救濟，但只是關注監督外在的行政行為，沒有很具體地對行政行為進行剖析和指正。現實生活中，很多行政行為出現輕微的違法現象，但沒有得到及時監督和指正，使損害進一步擴大，很不利于行政行為的有效實施和貫徹“依法行政”原則。

第三，防范行政阻礙公眾參與行政，打擊公眾參與行政的積極性。傳統的國家與公民就是主位和次位的關系，行政法主要針對行政行為的實施和行政主體。國家在行政法面前具有強勢的優越性，公民就相對弱勢一些，這在很大程度上阻礙公民參與行政的步伐，大大降低其參與行政活動的積

極性。

2.“合法性”標準對行政功效起阻礙作用

第一，“合法性”標準對于法律負責的重視大于權利救濟。“合法性”標準是客觀的，沒有在很大程度上關注公民和其他行政主體的主觀權利，而是特別關注公民和其他行政主體所要規范的義務。“合法性”標準只是專注于對行政行為的合法性進行衡量，卻沒有關注違法的行政行為救濟和改正問題。雖然對于實施違法行政行為的主體進行懲罰不是行政法主要強調的，更不是行政法所希望的，但這樣做起碼能給受到違法行政行為危害的主體帶來一絲安慰，覺得法律還是站在公民這一方的。

第二，“合法性”標準形式不夠多樣化，很難保證行政行為各類主體的利益。行政法里的違法在很大程度上體現了不合理性行為，“合法性”標準要求低會使行政權難以得到很好的規范，對行政權的審查只限于濫用權力的衡量，而不注重對行政行為的各類主體之間出現利益糾紛和權力困擾將如何進行協調和解決，此類法律機制救濟不夠完善。

3.行政行為對行政形式的表現起阻礙作用

行政行為對于行政形式化表現促進行政法律體系系統化，也進一步促進了行政救濟制度的發展。但行政行為的形式化也存在不足之處。

第一，行政行為形式化忽視了形式化之外的狀況。行政行為的形式化只關注這種行為能夠帶來什么好處，忽視作出這一行為會產生與相關事項關聯和共同利益的牽扯。只對實施者的利益進行衡量，不能認清受制于此的其他事項的發展變化。比如公民的納稅難以定性，這一行政行為難以被行政法類型化。

第二，行政行為形式化難以同時處理好實施者同一個行為引起不同法律關系變化的結果。行為主體在實施行政行為之前，并沒有考慮行政行為實施后所產生的后果以及被影響的其他法律關系主體，沒有具體應對措施使行政行為作出后產生關聯性后果，并不能很好地運用具體形式來解決

問題。

第三，行政行為形式化一直只追求結果。只要結果合乎目的，不在乎手段和過程。行政形式理論能夠將不斷變化發展的行政行為以特定方式集中于主體之間進行分析，但還是很難掌握主體之間的真實意思表示，并不能明確主體之間權利義務的變動和進一步產生的影響。在現實中，行政行為的實施具有不被重視的、輔助性形式作為其形成的奠基石。比如發布一項行政決議之前總會經歷“制定—通知—執行”的過程。但對于決議發布后相關法律關系的發生，行政行為形式化之后并沒有作出具體說明和主張

對策。

（二）對應的出路——理論創新

對行政權進行規制，不是挑戰憲法的權威，不是不顧其他法律的功能而“一家獨大”。依法行政不是無限制地規制行政權，更不是無限奪取行政機關的權力，而是恰恰相反。對行政權進行規制是為了維護憲法的主體地位，與其他法律相適應相配合，在一定程度上平衡行政權和行政機關之間的關系，并對行政法理論進行創新。

1.公部門和私部門的合力

行政法上，要打破傳統行政法的固定形式，實現行政靈活運用，就要依靠公部門和私部門的合力。這個理論來源于德國，伊普森認為：雙階理論基于不同的法律規范對行政權進行了規制，在決定和履行兩個階段，都離不開公部門和私部門的貢獻。公部門和私部門的合力理論是基于伊普森的雙階段理論而產生的，旨在公私部門合作基礎上完成行政目標。公部門和私部門的合力也是公手段和私手段兩種手段的相互補充和運用，降低行政成本，提高行政效率，促進行政行為的靈活運用需要公部門和私部門的

合力。

2.行政發展理論

行政發展是基于美國和德國的理論來進行的。美國的現代公共行政理念和德國伊普森的雙階段理論要求行政要重視行政機關作出的決定，加強對決定的控制和公開[2]。行政發展過程，日本學者認為：其一，動態的法律關系理論。行政行為的實施是一個漫長的過程，應該把握好行政主體和行政法律關系不斷變化發展的動態關系，既關注行政發展的一般過程也關注行政發展的特殊過程。其二，合理的裁量理論。傳統的行政法并沒有明確指出行政裁量的具體規則，一般的“行政裁量”被認為是行政法當中沒有做出規定的以外范圍。考察行政法的行政行為在于其裁量性，合理的裁量理論才能凸顯行政法的價值。

二、“最佳行政”概述

（一）“最佳行政”的含義和要求

最佳行政是指在行政法中，行政活動能夠最大程度上符合行政目的，從而達到行政經濟狀態[3]。一般說來，行政活動都有一個最好的“價值點”，體現最好價值，如此這項行政活動才可以說是最佳的。要實實在在達到這個“價值點”，既不能過分偏低也不能超過，適合的才是最好的。最佳行政不僅是一項指導原則，基于依法行政原則，包含所有行政行為，努力提高行政質量和行政效率;還是一項衡量標準，基于合法性原則，努力實現最佳行政，達到行政追求的

目的。

（二）“最佳行政”的表現形式和適用范圍

1.“最佳行政”之表現形式

最佳行政具有三種表現形式：一是合法標準，它是最佳行政的底線，而最佳行政標準則在合法標準之上。在現實生活中，行政機關提高了行政服務質量，降低當事人損失，行政成本當然也隨之降低。行政標準是動態發展的，要在其動態發展的范圍內進行行政活動[4]。二是“合法標準”指的是唯一正確的答案，這兩者的結合卻是靜態的。比如按照行政處罰法對違法者進行處罰，就是合法標準和正確答案，是個人利益和社會公共利益的平衡。其三，唯一的正確答案居于合法標準之上的任何地方，比如設定一定期限的行政

規劃。

2.“最佳行政”之行政裁量

在各項行政活動當中都具備行政裁量適合的運用空間，最佳行政要求行政主體在行政裁量適合的運用空間里進行靈活運用和選擇，以達到最能體現最佳行政的選擇效果。在行政活動的行政裁量空間中，可供人們選擇的方式各種各樣。但是對于人們來說，作出選擇相當困難，因此就需要一個最佳行政的裁量標準。比如，我國針對稅收制定了《中華人民共和國稅收征收管理法》，使人們在行政裁量空間內作出選擇有一定的依據和參照，不至于毫無頭緒地遵從行政機關的稅收征收行為。最佳行政就是要行政機關在執法過程中依法辦事，讓公民在執法過程中明法明事理。

3.“最佳行政”之適用條件

最佳行政以“合法性”為基礎，但其不是以合法為最佳。其一，最佳行政是一種可以依據法律條文來判斷行政法領域行政行為標準的動態性綜合評價。靈活運用各種法律規則來達到最佳行政的理想狀態。其次，最佳行政為行政權制定了行政激勵措施，同時標明更高標準。比如法治國家要有法治精神的存在，保障行政主體不違法，人民認可和服從行政的各項決定，這就是最佳行政的最好體現。其二，最佳行政認為民主法治是其最佳的適用條件，國家和人民在一定時期內總會對行政工作作出評判，而保障則是行政機關和行政工作人員的重要工作之一。好的評判表示一種認可和支持，最佳行政實現的前提是人們和國家接受并且有法治

支持。

四、結語

最佳行政是把行政權關在制度的“籠子里”，不是對行政權力的無限制。無論最佳行政的最終效果如何，但實踐證明，它符合當代發展，是具有合法性和合理性的標準。堅持依法行政原則和合法性原則，結合實際有效方法對行政法理論進行革新，建立符合時代發展潮流的“最佳行政”。

參考文獻：

[1]顧海軍.試論最新《國家行政機關公文處理辦法》的特點及主要內容[J].江南社會學院學報，2001，（02）：38-41.

[2]馬懷德，朱智毅.2014年行政法學理論新進展[J].行政論壇，2015，22（02）：11-15+2.

[3]陳文君，張冬青.試論新行政法與依憲行政[J].人民論壇，2015，498（32）：121-123.

[4]賈圣真.行政任務視角下的行政組織法學理革新[J].浙江學刊，2019：234（1）：171-182.