河長制：“空間嵌入”視域下水環境治理的新路向

王一惠

(南充文化旅游職業學院，四川 閬中 637400)

古人云：“善治國者必先治水。”縱觀歷史，中國的治國史無疑也是一部治水史。水乃命脈，古今皆然。由此可見，治水興邦始終是中華民族發展之大計。但長期以來，我國為發展經濟而忽視生態環境的行為，致使生態環境遭受嚴重破壞，尤其是水環境。近年來，我國水環境污染速度不斷加快，水問題日益突出。而我國水環境管理體制又長期遵循“統一管理與分級分部門管理相結合”的管理體制，這種按照行政管理體制而立的水環境管理制度最明顯的特征則是“條塊分割”“各自為政”，碎片化、分散化管理趨勢嚴重，在水環境治理中極易導致各涉水部門職能分割、職責交叉重疊、責任模糊等問題，部門間整體性與協同治理意識極弱。黃河特大水污染、松花江水污染、太湖藍藻、嘉陵江鉈污染等水污染事件無不是由各涉水部門各自為政的封閉式治理方式導致，無不體現了傳統河流治理方式的弊端與低效。為紓解傳統水環境治理壁壘，以2007年無錫太湖藍藻事件爆發為導火索，無錫市地方政府首創新生治水制度——河長制，并積極探索實施，在河湖治理中推行地方黨政領導負責制，很大程度上解決了無錫市水環境治理沉疴問題。2016年，河長制推廣至全國。河長制的誕生是對傳統河流治理方式的挑戰與重塑，是新事物對當前社會關系、社會系統的自覺適應與嵌入。

1 “空間嵌入”的內涵分析

嵌入(embeddness)概念源于著名社會思想家、經濟史學家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)的《大轉型：我們時代的政治經濟起源》一書。他認為“人類的經濟行為是嵌入在社會關系之中的”，[1]工業革命前后的歐洲文明體系之所以形成繁榮與衰敗兩種截然不同的景象，追根溯源，前者遵循了市場主動適應社會制度及非經濟制度的規律，即市場嵌入社會關系之中；后者卻本末倒置，要求社會制度以及非經濟制度必須以市場為中心和指向，導致市場與社會關系脫嵌。嵌入性理論的本質在于強調新興事物對當前社會關系、社會系統的自覺融入和適應。若借鑒新制度主義理論，則可理解為局部制度對整體制度的嵌入，局部制度續存與否、績效如何都取決于該嵌入關系。由于嵌入性理論在解決社會現象方面具有很強的說服力、實用性，因此受到國內外學術界的普遍關注，其應用領域不斷延伸擴展。

嵌入性作為衡量水環境治理方式科學性的重要標準，在社會系統中的嵌入首先體現在空間維度上。“空間嵌入”式治理方式是對跨域性和復雜性的公共事務進行特定空間內的權力分化與重組，強調通過強化頂層設計，整合多元治理主體和權力，實現對公共事務的系統性、整體性以及協同性治理。“空間嵌入”式治理方式打破了長久以來不同治理主體之間的壁壘，實現了多元主體協同共治，紓解了“九龍治水”的集體行動困境。著名學者黃志輝從空間物理學角度總結了“空間嵌入”的基本特征：“‘嵌入’既屬于一種物理現象內含于另一種物理現象中的狀態，又屬于一種物理現象與其他物理現象交互生成的過程——‘共生性’與‘交互性’是空間‘嵌入’的兩個特征。”[2]因此，不難看出，“空間嵌入”的核心在于多元主體間的自覺流動滲透而并非貌合神離，通過各治理主體之間的共生和交互，實現其合作均衡、共享共融發展。

2 河長制：一種“空間嵌入”式治理機制

水資源具有整體性、跨域性以及復雜性等特征，往往需要政府間、部門間的合作共治，合作的前提是權責分工，分工則要求多元主體間的力量整合。[3]然而，傳統水環境管理體制在實踐中經常表現為管理的碎片化和分散化，各涉水單位從自身利益出發，為追求自身利益而忽視整體利益，造成水問題在空間上的人為割裂和各自為政，形成了“九龍治水”的局面，最終導致水環境治理陷入集體行動困境。而河長制作為一種 “空間嵌入”式治理機制、治理方式，無疑是對這一沉疴的對癥之藥。以下是從治理結構和治理方式兩方面對水環境的傳統管理體制與“空間嵌入”式治理機制的簡單分析。

2.1 治理結構的變化

在傳統河流治理中，河流治理是由相關業務部門具體負責，除了負責水污染防治的環保部門和水資源監督管理的水利部門這兩大核心部門外，還有國土、農業、林業、漁業、城建、交通、氣象等部門在各自職能范圍內承擔著與水有關的職責。由于環保部門、水利部門權限不足，難以協調各涉水部門，因此，部門之間推諉扯皮、職責不清等問題屢見不鮮。以2004年6月26日黃河特大水污染事件為例，誘發該事件的主要原因在于黃河水利委員會、地方政府以及總排干溝管理局在處理排干溝水位超警戒線問題時互封信息、各自為政，缺乏整體性與協同性治理意識，導致相關職能部門無法科學、及時、有效地應對。而在河長制制度下，各級地方政府主要領導人開始成為地方水環境治理網絡的核心行動者，通過對原先分散部門的指導、監督和協調來實現部門間的力量整合(如圖1所示)。河長制充分尊重水環境治理問題在空間上的不可分割性，積極實現多元主體間以及相關部門間的互動、共生，以確保治理成果的共享。以南充市為例，目前南充市已實現“市—縣—鄉—村”四級河長體系全覆蓋，落實市級河長、縣級河長、鄉級河長、村級河長分別為29名、172名、667名、4 003名，每條每段河流都設有1名河長，且全都是由地方各級黨政主要負責人擔任，負責組織和領導其所管轄區域內的河流治理與保護工作，指導、協調各涉水部門間的治水職責。此外，為推進協同治水，各地除了設立黨政河長，還增設了河道警長、民間河長、記者河長，目前南充市已落實的河道警長、民間河長、記者河長分別為389名、290名、11名，官方河長與非官方河長體系的融合，開創了河流治理新模式，有利于“多元治水”“全民治水”格局的形成。毋庸置疑，河長制這種“空間嵌入”的治理方式，是對傳統水環境治理方式的重塑，在一定程度上改變了以往“部門分散管理、分工負責”的治理結構，使水環境治理向“黨政領導負責、部門分工協作、社會力量參與”的模式邁進。

注：圖中虛線和實線分別代表弱聯系和強聯系

2.2 治理方式的差異

“空間嵌入”式治理著眼于事物的整體，強調各利益相關者的合作與協調。但值得注意的是，河長用以協調部門間的權力并非源于科層制中行政職位的正式授權，而是與該河長在地方政黨階序中的高排名有關。[4]如表1所示，河長制這種“領導掛帥、高位協調”的制度創新不僅改變了傳統水環境治理中部門首長負責制為地方首長負責制，成功將河長推至治水最前端，把治水任務落實到具體責任人身上，緊抓責任人的“牛鼻子”；而且還紓解了傳統治理中部門封閉、各自為政的困境，將部門獨立決策、執行政策變為多部門協同決策、共同執行。同時，通過建立部門協調聯動制度、河長會議制度、信息共享制度等大大提高了各部門間的聯席頻率，實現了信息的公開透明和充分共享。此外，在傳統水環境治理工作中，一直處于領導核心地位的政府是水環境治理中的絕對主導力量，久而久之，會讓公眾產生一種錯誤心理，認為“水環境治理和保護是政府的事兒，與我無關”，導致公眾對環境保護的漠視，從而難以整合社會力量，公眾參與性弱；而“空間嵌入”下的河長制重視吸納體制外力量，2015年中央印發《環境保護公眾參與辦法》，首次將河長制納入政策法規層面，規定河長制政策的制定、決策、執行、考核、問責等全過程都需有公眾的參與、介入，體現了政府對社會力量的重視。同時，“民間河長”“企業河長”“記者河長”等非官方河長的增設，為“社會共治”搭建了平臺，建立了“社會治水”新模式，有利于整合社會力量，形成“全民治水”新格局。河長制這項地方創新制度之所以能夠贏得中央層面的肯定并迅速推廣至全國各地，其根本原因在于滿足了水環境治理的“空間嵌入”要求，在空間上實現了多元治理主體和權力的整合。總而言之，“空間嵌入”式水環境治理方式破解了傳統水環境治理中“九龍治水”的困局，推動了水環境治理逐漸走向協同共治。

表1 水環境傳統治理方式與“空間嵌入”式治理方式的差異

3 持續創新：河長制“空間嵌入”下水環境治理的未來方向

目前，河長制已經成為我國水環境治理的一項重要制度安排，價值優勢明顯。但河長制作為一項新生制度，推廣至全國不過才三四年時間，從“空間嵌入”視角來看，在實踐過程中產生了諸如水環境分級分段治理與整體性治理之間出現裂痕、部門聯動機制不健全、多元主體參與不充分等問題，如何有效紓解這些問題，持續創新河長制，是未來水環境治理的目標與方向。

3.1 建立并完善跨省河長協調機制

目前，河長制的實施主要局限于省域范圍內，省級河長即總河長則是最高級別的河長，整個流域的整體性治理是通過省、市、縣、鄉、村五級河長的責任鏈條來推進。但由于流域具有跨域性和整體性，流域一旦跨省并無更高級別河長來協調治理。因此，基于河長制“空間嵌入”的整體性視角，建立由流域管理機構牽頭的跨省河長協調機制是解決流域跨省問題，實現流域整體性治理的有效途徑。在流域管理機構牽頭下，建議建立由環境部、水利部等國家部委及流域內相關省市河長參加的省級河長聯席會議制度，建立跨界河流環境污染聯防聯控制度，并設立相應的跨省河長制聯合推進辦公室。其中，省級河長聯席會議需各省市河長在遵循平等協商、互利共贏的原則下，就流域規劃、流域生態補償等內容達成共識，制定行政契約，實現跨省流域整體性治理。[5]

3.2 重視部門聯動治理機制建設

河長制雖然在一定程度上緩解了“九龍治水”的困境，變“九龍治水”為“河長治水”，但是，在“河長治水”模式中，河長作為所在區域水環境治理的一把手對相關職能部門進行資源整合，實現集中管理，離不開各相關部門的協同共治。因此，水環境治理必須重視且不斷完善部門聯動治理機制。一方面，要加大信息共享力度，建立更具前瞻性的河長制智慧信息共享平臺，將河流現狀、河長履職情況、水質監測、企業排污、問題處置等相關信息完全公開透明地納入其中，并利用大數據及“互聯網+”技術對相關數據進行集成分析，從而實現信息的充分共享，打破組織行政邊界，增進部門間的信任和了解，為部門聯動治理奠定合作基礎；另一方面，省市層級應基于河長辦的綜合協調職能，積極開展多部門協同聯動執法活動，完善綜合執法機制，解決多頭執法問題。基層政府應基于基層綜合改革態勢，積極探索整治水利、環保、林業、國土等部門的行政處罰權，成立生態綜合執法局，變“多頭執法”為“一局多能”“一員多能”，在生態綜合執法局牽頭下，組織各職能部門開展聯合執法，從而實現生態環境綜合聯動治理，提升環境綜合治理成效。

3.3 構筑多元網絡治理格局

持續創新河長制，要求必須改變以往“水環境治理和保護是政府的事”這一錯誤認識，樹立“開門治水”理念，發揮多元化的社會力量，構筑多元網絡治理格局。[6]首先，各級政府要強化宣傳引導，積極開展環保志愿者活動、環保進校進村活動、各類治水主體活動，形成全方位立體式的宣傳格局，進一步提升公眾的環保意識與參與意識。同時，為防止公眾參與流于形式，在公眾參與渠道、參與程序、參與層次上必須以法律法規形式明確細化。其次，要大力培育和發展民間環保組織。作為政府與公眾、企業溝通橋梁的環保組織，無疑是公眾參與水環境治理的有效組織形式。因此，大力培育和發展民間環保組織，為其提供相對寬松的政策環境，降低設立準入門檻，鼓勵民間環保組織積極參與“河長制”工作，建立政府與民間環保組織的良性合作關系，不斷提升水環境治理效能，是各級政府應當優先考慮的問題。最后，要積極引入市場政策類工具，健全企業水環境激勵約束機制，進一步探索水權交易和排污權交易試點，引入市場機制，建立市場化運作的專業養護體系，實現河道管理市場化。