鄉村振興視域下鄉鎮人大代表參與鄉村治理的履職效果研究

付秋梅 王添

對農民代表的地位和作用進行大力宣傳，提高農民人大代表的影響力和社會對農民人大代表的認可度，從而激發農民代表履職主動性，為鄉村振興戰略深入實施積極建言獻策。

一、研究背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度和人大工作，強調要堅持和完善人民代表大會制度，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。黨的十九屆四中全會決定提出，要適當增加基層人大代表數量。鄉鎮人民代表大會作為最基層的權力機關，是踐行人民代表大會制度的“最后一公里”。目前，我國共有五級人大代表262萬名，其中縣級人大代表有近60萬名、鄉級人大代表有188萬名[1]。縣鄉兩級人大代表占到五級人大代表總數的94%，是由選民一人一票直接選舉產生的。近年來，雖然鄉鎮人大代表廣泛參與了農村治理，但是在參與實際過程中仍存在著不少問題。比如，“為什么人大代表人數增加了，但是他們的年齡卻呈現反增不降？”“為什么人大代表提出議案越多群眾滿意度反而越低？”從學術研究來看，大多數學者對于基層人大代表的關注點主要集中在基層人大代表競選制度和機制方面，對于基層人大代表參與鄉村治理的研究成果卻相對較少。但我們不可否認，基層人大代表在社會治理方面有著聯結、政治、監督和法治等治理優勢[2]。在當前鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接的背景下，新時代“三農”工作如何高質量推進？農民群眾意愿如何通過人大代表有效表達？這本身就是一個很值得我們進行深入研究探討的問題。基于此，本文以廣西興縣C鎮為例，嘗試通過對一個普通農業大鎮進行田野調查，仔細觀察鄉鎮人大代表參與鄉村治理的履職現狀，深入分析鄉鎮人大代表在實際工作中面臨的履職困境，尋找出原因并試圖提出改善鄉鎮人大代表履職途徑的相關建議，借此拓展基層人大代表參與鄉村治理的研究方向。

二、研究方法、 觀察地點及人大代表基本情況

本研究主要運用了實地觀察與深度訪談等社會學研究方法對廣西興業縣C鎮人大代表履職盡責情況進行田野調查。研究人員通過實地觀察和深度訪談，從而獲得了大量且最為直觀的第一手資料。

C鎮十七屆人大代表總數為77名，分別從19個行政村及政府、學校等企事業單位選舉產生。其中，有一部分人既是鎮級人大代表也是縣級代表。通過對C鎮人大代表花名冊信息的橫向和縱向比較，發現C鎮77名鎮級人大代表主要有以下幾個特點：從性別上看，男性代表占比高于女性代表。男女人大代表的性別比例為51∶26。從年齡上看，年輕人大代表占比較低。40歲以下的人大代表僅有8名，40～60歲范圍的有51名，60歲以上的有18名。從政治面貌看，為中共黨員的人大代表有62名，為群眾的有15名，人大代表中無民主黨派人士。從文化程度上看，人大代表學歷文化差距較大。大專及其以上學歷的人大代表有13名，高中（中專）學歷的人大代表有25名，初中及其以下學歷的人大代表有39名。從職業結構看，農民代表占絕大部分。職業為行政干部的人大代表有8名，職業為鄉鎮企業經營者的人大代表有14名，職業為農民的人大代表有55名。另外，值得注意的是55名農民代表中身份為村“兩委”干部的人數占到38名。

三、C鎮人大代表參與鄉村治理的履職實踐情況

根據代表法規定，人大代表依法執行職務不僅包括本級人民代表大會會議期間的工作，還包括在本級人民代表大會閉會期間的活動[3]。在人民代表大會制度的運行體系中，各級人大通過選舉出來的人大代表行使立法權、重大事項決定權、 監督權和人事任免權四項基礎權力[4]。由于鄉鎮人大沒有立法權限，C鎮人大代表履職主要行使重大事項決策權、 監督權和人事任免權三項權力。從權力來源上考究，上述權力均為人民授權賦予，所以C鎮人大代表在履職過程需要做到密切聯系群眾，確保 C鎮人大在行使這三項權力時體現C鎮人民的意志。從這個意義上說，C鎮人大代表的履職實踐效果可以反映出鄉村治理的民情、民意、民智是否得到有效的反饋和落實。

（一）開會期間C鎮人大代表履職實踐情況

2016年換屆以來，C鎮每年的鎮人代會的會議議程主要分為鎮人大主席團主要負責人作鎮人大工作報告、鎮人民政府主要負責人作政府工作報告、鎮財政所主要負責人作全鎮上年度的財政決算和當年度的財政預算工作報告、選舉或補選有關國家機關人員、提交人大代表議案等幾項。這也就意味著C鎮人大代表在會議期間的履職實踐主要在審議鎮人大工作報告、鎮人民政府工作報告和鎮財政工作報告，選舉或補選有關國家機關人員，提交人大代表議案等方面行使人民賦予的權力。2016—2019年，C鎮十七屆人大共計收到人大代表提出的議案188件，呈逐年增長態勢（如圖1）。

以2019年C鎮十七屆人民代表大會第六次會議為例，到會的71名人大代表積極行使重大事項決定和監督權力，聽取鎮人大工作報告、鎮人民政府工作報告、鎮財政預決算工作報告之后，按照行業部門、村莊選區組成8個代表團分別討論上述工作報告，并提出代表議案。會議期間，與會人大代表結合審議政府工作報告先后累計提交了56件人大代表議案，其中有效議案47件，議案關注的熱點主要集中在“三農”領域，涉及精準脫貧、生態治理、掃黑除惡、產業振興等幾大方面（如圖2）。

財政是國家治理體系和治理能力現代化的物質保障，加強財政資金精細化管理是緩解我國財政收支矛盾的有效途徑。財政預算是加強財政資金精細化管理的源頭保障，其編制流程、績效的考核與評價都接受人民的監督[5]。預算監督是各級人民代表大會及其常委會的重要職能之一，C鎮人大代表在會議期間積極參與審查批準全鎮財政預算和監督，審議通過鎮財政預決算工作報告，確保為鄉村振興、鄉村治理提供有效資金保障。

（二）閉會期間C鎮農民人大代表履職實踐情況

在閉會期間，C鎮農民人大代表圍繞“聯系選民群眾”和“監督”兩大職責職能，履職渠道主要有三個方面。

一是通過“人大代表之家”做到密切聯系選民群眾。鎮、村兩級人大代表之家是C鎮人大代表閉會期間聯系選民的一個重要平臺。依托“人大代表之家”，C鎮各選區各行業的鎮級、縣級人大代表們通過面對面接待選民、服務社區居民、走訪、座談等方式了解關于鄉村治理主題的社情民意，收集農民群眾關注的“三農”焦點問題，形成代表建議或作為審議政府相關專項工作報告的依據等。鎮級“人大代表之家”掛牌在鎮人大辦公室，19個村級“人大代表之家”掛牌在村委大樓專門的辦公室，鎮村兩級“人大代表之家”均配有專職或兼職的聯絡員，為人大代表履職提供服務，促使代表與選民建立起實質性的聯系。據不完全統計，2016年C鎮十七屆人大換屆以來，C鎮人大代表通過“人大代表之家”平臺累計走訪收集了9700多條社情民意信息。

二是通過代表專題調研活動推進鄉村治理工作。根據相關要求，興業縣范圍內的視察、調研、執法檢查等各項監督活動主要由縣級人大及其常委會負責組織牽頭，且活動參加人員主要為縣級以上人大代表。2016—2019年，興業縣人大常委會每年都會牽頭組織開展一次自治區、地級市、縣三級人大代表集中視察活動，監督推動工作落實。視察活動結束后，縣人大常委會則通過文件形式將活動主要內容通報給各鎮人大主席團，由各鎮人大將相關視察的情況向全體鎮級人大代表傳達。2016—2019年，C鎮人大代表結合年度三級人大代表集中視察活動內容，向選區群眾傳遞了黨委、政府“關注農村、扶持農業、服務農民”的工作方向，幫助廣大群眾及時吃透上級文件政策，推動惠民惠企政策更加快速地落地見效。C鎮M村人大代表QJN 從代表專題調研活動督促檢查內容中，敏銳發現文旅部門注重扶持“文化+旅游”產業發展的導向后，積極向村“兩委”建議，利用村中古村落優勢積極探索發展文化+旅游的鄉村旅游產業。2018年2月，由C鎮黨委、政府主辦的首屆鄉村旅游文化節在M村成功舉辦，實現產業經濟效益600多萬元。

三是通過民聲反映會推動群眾關注的難點問題解決。每年興業縣縣、鎮兩級人大定期組織開展人大代表民聲反映會，就民意民聲詢問政府負責人推動落實情況。由C鎮選區選出來的6名縣級人大代表在每年的縣級民聲反映會上均會聚焦“324國道（石南至大江口段）破損”提出難點問政，推動該路段于2019年底開始動工大修。2016—2019年，C鎮人大代表通過縣、鎮兩級人大代表民聲反映會，推動70多件難點問政案件的順利解決。

四、C鎮人大代表履職困境及內生性邏輯分析

C鎮人大代表作為人民群眾與國家權力的聯接紐帶，在優化基層治理模式、推進鄉村民主法制建設、維護鄉村社會穩定等方面起到了極大的推動作用。但受到主客觀因素的制約，興業縣C鎮部分人大代表在履職中出現驅動力不足、能力不高、意識不強等問題，在一定程度上制約著C鎮鄉村振興戰略的深入開展。

（一）C鎮人大代表履職面臨的現實困境

1.人大代表不熟悉政府部門工作。從單位職責設置來看，人大與政府之間是決定與執行的關系。從單位辦公樓所在位置來看，政府和人大機關單位在同一幢樓內，物理連接距離較近。但在C鎮人大代表履職的實踐中，部分人大代表卻往往因為不了解政府的工作方式和運作流程，所提出的部分建議、提案難以達到預期的效果。C鎮黨委副書記、鎮人大主席LYC在訪談過程中提到，很多代表因為不熟悉政府的工作，所以才出現了年年提議案、年年被否決的尷尬困境。2016—2019年， C鎮十七屆人大收到的188件議案中有效議案為148件，被否決議案為40件，被否決議案數占比約為21.28%。

2.人大代表整體的綜合素質有待優化提升。人大代表的素質是其從事政治活動所必要的硬件條件，只有具備較高的文化素質，才能更好更清楚地了解當下鄉村建設面臨的問題，才能更好地為民服務，表達政治生活訴求。綜合素質的高低取決于文化程度的高低、年齡的大小和接受新事物的快慢。C鎮77名人大代表中，初中及其以下學歷的人大代表有39名，60歲以上代表有18名。實踐也證明，這部分人大代表履職能力有待加強。C鎮政府副鎮長HZJ表示，每年鎮人代會期間，少部分人大代表的表現令人十分無語。這少部分代表因為文化水平不高，文字表達能力和語言表達能力較差，加之對政策不熟悉，看待問題的視野也比較狹隘，導致其所提出的提案建議與政府工作“風馬牛不相及”或“想伸手摘星星”。

3.人大代表參與重大決策和監督的效果不明顯。雖然代表法、選舉法對人大代表的職能要求都作了明確規定，但囿于C鎮人大代表主人翁責任意識和服務意識不強，導致其履職效果不明顯，很大程度上完全取決于自身的主觀能動性。接受訪談的C鎮LT村人大代表QJ和BS村人大代表WWC均認為，只有領導干部才具有決策的權力，自己作為村干部，配合政府工作就可以了。總的感覺就是，他們不敢也不想對政府重大事項的決策提出不同意見，有的一年到頭就是有會開會、開會舉手，屬于較為典型的 “會議代表”“無為代表”，甚至甘當“啞巴代表”。C鎮人大辦公室干部QFC接受訪談時表示，一個不好的現象就是大多數企業家人大代表選擇“獨善其身”，他們只是關注生意營生，對于鄉村治理缺乏政治熱情，儼然成了“榮譽代表”。 QFC還認為，對于眾多人大代表而言，財政預算相關文件的專業性非常強，“代表看不懂預算”是人大制度建設中長期存在的一個帶有普遍性的問題，這也導致了很多人大代表在審議財政預算的時候成了名副其實的“舉手代表”。

4.部分人大代表缺乏聯系群眾的積極性主動性。C鎮部分人大代表缺乏履職的積極性，只是簡單地把參加人代會和代表活動看作是“例行公事”，而不是真正的行使人民當家作主的權利和責任。C鎮人大內部督查資料顯示，通過督查檢查19個村級“人大代表之家”的履職簽到臺賬，每年都有10多名人大代表未能按照規定進行履職。筆者深入到C鎮的LT社區、ZD村、TD村、PC村和CH村，隨機訪談了聚集在村小賣部娛樂聊天的村民群眾，問到所在村莊的人大代表時，LT社區和CH村接受訪談的村民表示，該村的村人大代表經常上門征求對村里建設工作的看法;而較為偏遠的ZD村、TD村、PC村三個村的大部分群眾表示，沒見人大代表怎么上門，沒有走訪聯系過選民，認為他們對村里發展的貢獻不大，屬于典型的“掛名代表”。

（二）鄉鎮人大代表履職不足的內生性邏輯

1.制度機制不健全，這是影響鄉鎮人大代表履職的根源。一方面，代表的選拔制度不完善。為了平衡各個階層、各個村莊和不同性別、不同民族之間的利益，黨政機關會強勢介入民主選舉。例如，黨政機關會在人大代表選舉的過程中，對選區劃分、代表名額分配、確定正式候選人的程序等進行技術操作以保證某些特定人選順利當選。不可否認，這是實現組織意圖與民主選舉相結合的有效途徑，但我們也不能忽視，這也會在一定程度上導致人大代表“陪選”現象的出現。另一方面，代表的監督管理制度不完善。這表現為現行法律法規對人大代表開展監督管理的條文細則不具備可操作性，特別是鄉鎮人大代表履職需要的時間、物質以及組織運行機制等在實際工作中不能很好地落實。例如，針對C鎮人大代表學習培訓時間短、課程少、偏理論、輕實踐的現實問題，上級有關部門沒有多層次、多次數開展履職培訓。再如，針對“榮譽代表”“啞巴代表”等現象缺乏一定的警醒約束措施，使得以村干部和企業負責人為主體的鄉鎮人大代表在履職過程中往往敷衍了事。

2. 外部環境的制約，這是影響鄉鎮人大代表履職的前提。主要表現為農村年輕人外流嚴重，參與人大代表選舉的年輕候選人基數小。一方面，由于大量農民進城務工、子女教育等原因，現在農村中大部分都是“386199”部隊，留守婦女、留守兒童、留守老人居多，客觀條件已經決定了年輕農民人大代表的可選人員基數非常小。另一方面，部分在家的年輕人政治參與熱情低。例如，留守的年輕婦女主要精力都是放在進廠掙錢、照顧家庭上面，對于人大代表的選任不太“感冒”。對于這個問題，C鎮黨委書記、人大主席LYC也提到，在人大換屆期間，鎮里派出工作組和村干部一起走村入戶對一些符合條件的可推選人員進行反復動員，在動員無果的情況下，為了按時有序開展人大換屆工作，很多情況下只能把村“兩委”干部作為候選人推選上來。

3.代表自身因素的影響，這是影響鄉鎮人大代表履職的主體條件。一是思想認識出現偏差。C鎮人大代表大多數都是兼職，正如前文提到的，部分代表認為當選為人大代表僅僅是一種榮耀，而忽視了人大代表本身所肩負的責任和義務。二是學習主動性不夠強烈。面對知識匱乏的困境，由于各方面條件限制，老齡化的人大代表群體普遍缺少自主學習的動力。例如，部分人大代表一方面不懂電腦操作，另一方面也不愿意學習如何使用互聯網。三是活動范圍過于狹窄。農民人大代表有一定的政治意識，但相當一部分代表的活動半徑僅僅局限于農村三里地的小圈圈里，尤其是相對于企業家代表而言，農民代表更多的是從事初級的農業種養勞動，導致看待問題的視野狹窄。

五、基層農民人大代表履職的改善策略

中國特色社會主義進入了新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾主要集中在農村基層。參政議政是農民表達自身訴求的合法渠道，是農村治理有效化和農民福利高度化之間的紐帶和橋梁。在新的歷史條件下，密切人大代表同人民群眾的聯系和強化改善基層農民人大代表履職，是堅持和鞏固人民代表大會制度的重要組成部分。針對目前基層農民人大代表履職能力低、政治熱情匱乏的現狀，有必要秉要執本，探索改善途徑，創新工作方法，為農民人大代表履職提供更多的保障。

（一）提高農民代表“知情”度，激發農民代表履職熱情

一是及時培訓。任期的起始階段，是價值觀形塑的最好時期，因此，對于剛選任的農民人大代表應該及時進行“上崗培訓”，此外，為了強化意識形態，應當階段化對農民人大代表進行培訓，讓農民代表做到“明情況”，迅速進入角色。二是培訓內容專業化。以政府工作決策、國家法律法規等相關內容為依托，強化農民人大代表的專業知識涵養，讓農民人大代表做到運用專業知識表達群眾訴求。三是培訓主體多元化。組織新老人大代表開展“傳、幫、帶”座談交流活動，通過經驗交流，加快農民人大代表學習進度，聘請資深人大代表開展專題講座，深入學習如何提議案。四是培訓形式多樣化和豐富化。開展集體授課學習之余，還可以通過走訪選民、召開專題座談會、進企業視察、下基層調研等實踐形式活動，開闊農民人大代表的視野，形成良好的議政氛圍。五是制定完善的培訓考核機制。培訓學習不是“走過場”，人到了，簽個到，坐下來，開小差，這是現在眾多基層會議培訓的現實寫照，這些不當行為的出現，與參與人政治意識不夠強有關以外，更多的是由于缺乏一個有效的培訓考核機制，因此需要以實踐成效定期考核，以提高農民人大代表的責任意識。

（二）開展代表聯系選民活動，強化代表履職引導

權為民所用，情為民所系，利為民所謀。鄉鎮人大代表作為出于農民、用于農民的一支隊伍，作為基層與農民直接打交道的干部，應該做到緊密聯系群眾。因此應該在鄉鎮人大代表中大力開展代表聯系選民活動，并推動聯系常態長效。代表與選民面對面溝通交流，及時了解農民的困難和問題，熟知農民生活狀況的變化，堅持民有所呼、我有所應，代表聯系全覆蓋，并將自己掌握的社情民意直接以議案的形式反映出來，深化服務代表的工作格局，為人民盡心盡力，為黨和政府破解“新三農”難題盡職盡責。

（三）加強宣傳報道，提高農民人大代表影響力

一是廣泛宣傳農民代表。各級人大特別是縣鄉兩級人大要根據當地農民人大代表實際履職成效，以績效考核形式篩選出優秀農民代表，并深入基層傾聽民聲，深入挖掘基層農民代表中的典型人物，認真總結先進事跡及履職活動，通過新聞媒體、網絡、微信等新媒介進行及時、公開報道。二是呵護農民代表。對農民代表的廣泛宣傳應多進行正面報道，以形成主流意識，以弱化當前社會的浮躁之風。對農民代表的地位和作用進行大力宣傳，提高農民人大代表的影響力和社會對農民人大代表的認可度，從而激發農民代表履職主動性，為鄉村振興戰略深入實施積極建言獻策。

（四）強化履職保障，優化農民代表履職環境

一是強化時間保障。各級人大每年對邀請農民人大代表參加的代表活動要作出科學謀劃、周密安排。組織活動之前，要選好議題、明確時間，并將議題和活動時間提前通知代表，讓代表心中有數，科學安排農活或者手上的工作。二是強化財力保障。據調查發現，農民人大代表多數沒有固定收入，要他們在沒有活動經費的前提下做到參政熱情高漲、充分發揮應有的作用則較為困難。因此，需要加大財政支持力度，如農民代表開展調查研究、走訪聯系選民等活動時，給予經費保障，以提高農民代表參政熱情。

參考文獻：

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[5]羅敏：《創新型預算審查監督視域下人大代表參與預算監督之困境與優化》，載《財政科學》2019年第11期，第6～7頁。

（作者分別系南寧師范大學經濟與管理學院碩士研究生，廣西玉林市興業縣人民政府辦公室科員。本文系國家社科基金項目“桂滇邊境深度貧困地區短期脫貧與長期振興的治理共同體構建研究”〔編號：18BMZ141〕、廣西研究生教育創新計劃項目“民族地區新型城鎮化與鄉村治理現代化”〔編號：YCLT2019010〕的研究成果）