打好河湖管理保護的攻堅戰、持久戰

為深入學習貫徹習近平生態文明思想，落實省委關于全面推行河長制湖長制的工作安排，去年下半年我帶領省人大農業與農村委員會和省人大城鄉建設與環境資源保護委員會相關同志，就我省加強河湖管理保護、全面推行河長制湖長制情況，到部分市、縣開展了調研。從調研情況看，河長制湖長制在全省得到有效落實，河湖治理形成新常態，但還有大量基礎性、系統性工作要做，還需增強憂患意識、危機意識，加大力度，持續攻堅。

一、我省河湖清理整治工作基本情況

我省分屬黃、淮、海三大流域，黃河橫貫東西，大運河縱穿南北，河流密集，水系眾多，境內河流9800余條，湖庫6100余個，河湖岸線13.5萬公里。近年來，各級各部門高度重視河湖管理保護工作，堅持把全面推行河長制湖長制、加強河湖清理整治作為深入學習貫徹習近平生態文明思想的重要實踐，作為貫徹落實全省“擔當作為、狠抓落實”工作動員大會精神的重要舉措，聚焦“秀美河湖、生態山東”工作目標，圍繞管好盛水的“盆”和護好“盆”里的水，緊盯“亂占、濫采、亂建、濫排”河湖亂象，扎實開展河湖管理保護攻堅戰。據統計，去年以來，全省共排查清理整治河湖違法問題1.6萬余處，實現河湖排查全覆蓋、重大問題隱患全清零，基本消除了“黑臭河”“養殖河”“種地河”等現象，解決了一大批河湖突出問題，保障了河湖防洪安全和水生態安全，河湖管理保護取得重要階段性成效。綜合調研情況，我省河湖清理整治工作主要呈現出以下特點：

（一）注重強化政治責任。各級黨委政府堅決落實黨中央、國務院全面推行河長制的決策部署，省委書記、省長帶頭示范共同擔任總河長，建立省、市、縣、鄉、村五級河長湖長體系，完善河長會議、督察督辦、部門聯動等配套制度，形成黨政同責、部門聯動、責任明確、分級管理的工作格局，實現河湖從“沒人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統一管”、從“管不住”到“管得好”的重大轉變。據統計，全省明確河長76199人、湖長10877人，各級河長湖長累計巡河巡湖63.7萬人次。

（二）注重依法依規治理。一是河湖法規體系基本形成。目前，涵蓋水資源保護、水域岸線管護、水污染防治等重點領域，以水資源條例、水污染防治條例、湖泊保護條例、南水北調條例、膠東調水條例、水功能區監督管理辦法、入河排污口監督管理辦法等為主體的法規制度體系基本形成，河湖治理法治保障不斷增強。二是河湖標準規劃逐步完善。流域水污染物綜合排放標準、生態河道評價標準、水安全保障總體規劃、省級重要河湖岸線利用管理規劃等地方標準規劃日益完善，促進河湖法規制度落實、規范涉河涉湖主體行為、提升河湖管護質量的引導約束作用不斷增強。三是河湖執法監管力度持續加大。全面開展清河、清違、清障系列專項整治行動，完善督察、通報、約談、掛牌督辦、聯動執法等制度機制，構建五級河長、民間河長、社會監督、“智慧監管”等河湖立體化監管網絡,推行衛星遙感比對、無人機動態監控、日常巡查、第三方暗訪等“天地空”一體化精準監管模式，有效維護了河湖管理保護秩序。臨沂市和江蘇省連云港市建立邊界河流聯合執法機制，共同打擊邊界河道非法采砂、影響水功能區水質等違法行為。

（三）注重分類施策和系統治理有機結合。各級各部門既注重系統把握河湖問題內在聯系，堅持統籌上下游、兼顧左右岸、貫通干支流、銜接城與鄉，綜合運用管理措施和工程措施，推進源頭管控和末端治理，系統解決“水多”“水少”“水臟”“水渾”等新老水問題。同時，又充分考慮河湖問題種類繁多、量大面廣、成因復雜等特點，不搞“一刀切”，理順“四個關系”（事實與認定、合法與違法、直管與省管、嚴格執法與人文關懷），甄別建立“合法清單”和“問題清單”，分類解決侵占水域、非法排污、非法養殖等問題，實現清理整治與保障群眾合法利益有機統一。比如，臨邑縣對沿河違建的4600多平方米鴨棚沒有一拆了之，而是集中安置到魚鴨混養基地，得到養殖戶支持認可。

（四）注重治理保護和開發利用統籌兼顧。堅持以保護促開發、以開發促保護，堅守保護底線、嚴控開發上線，挖掘河湖多種功能、發揮河湖綜合效益。一是河湖防洪減災功能不斷增強。加強病險水庫除險加固、河道防洪治理、水毀工程修復等防洪減災工程建設，完成1200余座病險水庫、1916處河道、205座大中型水閘、648處塘壩等防洪隱患治理任務，完善全省防洪減災工程體系，進一步夯實人民群眾生命財產安全屏障。二是河湖水運資源開發持續深化。據統計，全省內河通航里程達1100余公里，總通過能力超過7000萬噸。2018年，全省內河港口吞吐量累計完成7365.6萬噸，同比增長12.5%，進一步帶動流域經濟社會發展。三是建設美麗河湖發展美麗經濟。探索開展生態河道建設與評價試點，因地制宜推進人工濕地水質凈化工程，保護挖掘河湖文化遺產和景觀資源，增添沿河沿湖地區發展活力。比如,濟寧市建成人工濕地水質凈化工程56處、30.5萬畝，污水凈化能力達80萬噸/天, 有效改善了入湖主要河流水質，促進流域內生物多樣性恢復，又通過發展濕地蘆葦、蓮藕、菱角和濕地觀光，帶動農民增收，推動湖區產業結構調整。

二、我省河湖管理保護面臨的主要問題

從調研情況看，全省河湖管理保護已進入由“集中清違清障”到“常態長效治理”的轉化期，河長制湖長制步入從全面推行到全面見效、從“有名”到“有實”的關鍵期。我省河湖管護范圍廣、基礎弱、難度大，河湖管理保護既是攻堅戰，更是持久戰，越往后鞏固提升治理成效的任務越重，長久實現河湖“水清、岸綠、河暢、景美”的目標仍然面臨不少困難和亟待解決的問題。

一是河長制湖長制落實“最后一公里”有待強化。河長湖長是相應河湖管理保護的直接責任人，打通河長制湖長制“最后一公里”，關鍵在于河長湖長帶頭扛實責任、狠抓落實。調研發現，有的地方落實河長制湖長制存在“上熱下冷”現象，部分基層河長湖長對河湖管護工作重視程度不夠、職責掌握不清，履行職責不到位、解決問題不及時。有的縣鄉對非法排污、偷排偷倒等行為的排查、監督力度不夠，特別是部分村（居）對責任區域巡查監管不力，有的網格管理員、河道管理員形同虛設。

二是河湖污染源管控存在薄弱環節。河湖污染“問題在水里，根子在岸上”。調研發現，我省河湖水環境質量持續向好的基礎還不夠穩固，工業污水和城鄉生活污水直排河湖、農村垃圾圍河圍湖等問題仍然存在。第一，部分企業落實治污主體責任不到位。尤其是規模以下企業環保投入不足，人員技術水平偏低，治污設施簡陋，超標排放、偷排傾倒廢水等環境違法行為時有發生；極個別企業甚至通過暗管、罐車等違法排污，對河湖水質造成嚴重影響。第二，城鎮生活污水收集處理存在薄弱環節。有些地方老舊城區污水管網老化、漏損或錯接混接，城中村或城鄉接合部存在污水管網空白區，造成生活污水溢流或直排，導致河湖水質頻繁波動。比如，有的縣區污水管網建設相對滯后，生活污水收集處置不到位，多處生活污水直排入河，導致臨近河流部分區段水體黑臭。第三，農村污水處理面臨困擾。從一些行政村建成的生活污水處理設施看，處理能力、覆蓋范圍難以滿足需求，運營費用難以保障，運行管理不規范，導致已建成的部分設施無法正常運行。調研中群眾普遍反映，農村集中處理污水難度大，經費、污水流量和處置污水能力都存在現實問題。目前，農村生活污水就近排放、隨意直排問題普遍。第四，農村垃圾圍河圍湖問題依然嚴重。有的村鎮垃圾收集不及時，群眾在溝塘河渠傾倒垃圾行為還比較普遍。比如，東魚河、洙趙新河、泗河部分河段治理面臨的主要問題是垃圾清理難度大，存在邊清邊倒現象。

三是河湖保護修復難度大，系統治理任務重。第一，河湖面貌修復難度大。由于長期存在侵占、圍墾、排污、種植、養殖、盜采等現象，河湖面貌、水體水質及周邊生態環境退化嚴重?？h級以下河道尤其是農村河道老化退化問題突出，部分河段堤防缺損嚴重。第二，河湖生態恢復難度大。我省河流均為季風區雨源型河流，除汛期外大部分河流基本無有效徑流，處于斷流狀態，自凈能力弱，環境容量小，加之工業結構性污染問題突出，COD、氨氮等涉水污染物排放總量居高不下，河湖生態極為脆弱。第三，河湖文化遺產保護開發難度大。河湖文物遺存損毀、民間工藝流失等問題嚴重，保護開發規劃體系、法規保障和部門聯動機制亟待建立，政策支持力度有待加大。比如，大運河山東段世界文化遺產保護利用專項規劃編制工作橫向銜接和縱向對接不緊密，保護利用形式單一，與旅游、文創等產業融合程度較低，有的文化遺產處于“沉睡”狀態。

四是河湖治理長效機制尚未健全。第一，河湖立法工作有待加強。有的地方反映，現行河湖法規對螞蟻搬家式的盜采河砂、內河航運船舶生活污水和污油管理等未作出明確規范，相關管理工作處于“無法可依”狀態，有必要通過立法將實施河長制湖長制的有關經驗、做法、政策、制度加以固化，促進工作落地見效。第二，河湖管護投入保障機制有待完善。近年來，各地持續加大河湖治理資金投入，但資金來源渠道單一、區域投入差異明顯，一些地方在河湖治理資金安排上存在“靠后排隊”現象，一些地方無力投入足夠的管護資金，河道清淤、水污染防治、水生態修復等項目資金缺口大，河湖治理面臨“糧草不足”問題。比如，有的地方反映，農村生活污水治理資金缺口大，省級尚無專項扶持資金，加之融資渠道有限，地方籌措資金壓力較大。有的地方雖然建立了聯合執法隊伍，但由于缺少運行經費，實際發揮作用十分有限。第三，全民共治機制亟待建立。河湖保護普法宣傳力度不夠，河湖管護社會參與度不高。部分群眾河湖保護意識不強，相關法規政策知曉率低，有的群眾認為保護河湖是政府的事,與自己無關，全社會共同關心、支持、參與和監督河湖管理保護的氛圍不夠濃厚。

三、關于加強我省河湖管理保護工作的建議

河湖管理保護是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。管好、用好、護好河湖資源對于緩解我省水資源嚴重短缺瓶頸制約，促進新舊動能轉換，保障經濟社會持續健康發展具有重要意義。各級各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指引，提高政治站位，牢記初心使命，強化責任擔當，扎實推進河湖管理保護工作，為全省高質量發展提供堅實保障。

（一）深入學習貫徹習近平生態文明思想，堅決落實河湖管護政治責任。習近平生態文明思想是指導各級各部門科學解決復雜水問題的根本指南。學懂弄通悟透習近平生態文明思想是搞好河湖治理的首要前提。第一，要深化思想認識。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，強化生態優先、綠色發展意識，正確把握河湖治理和經濟發展的辯證關系，充分認識河湖治理的重要性和緊迫性，增強思想自覺、行動自覺。第二，要掌握正確方法。牢固樹立“山水林田湖草是生命共同體”的理念，深刻認識河湖治理的自然規律、生態規律，堅持系統治理思維，分類施策、綜合施策、聯防聯治，推進全流域綜合治理；強化釘釘子精神，克服畢其功于一役傾向，久久為功，腳踏實地，一項一項抓好落實。第三，要激發內生動力。落實政府責任，以推動河長制湖長制全面見效為契機，扎實推進河長湖長認河認湖、巡河巡湖、護河護湖、治河治湖履職到位。強化企業責任，督促涉水排污企業嚴格遵守水污染防治法律要求，加強內部管理，實施清潔生產，確保依法達標排放。推進全民共治，加強河湖保護宣傳教育，重點加強鄉村基層宣傳力度，提升河湖保護意識，創新群眾參與保護形式，推動從“要我治水”向“我要治水”轉變，營造愛河護河良好氛圍。

（二）牢固樹立法治理念，提升依法治理河湖能力。河湖法治是河湖善治的重要保障。一是堅持依法行政。善于運用法治思維和法治方式推進河湖治理工作，扎實推進水法、水污染防治法、水土保持法等治水管水基本法律和《山東省水資源條例》《山東省水污染防治條例》《山東省湖泊保護條例》等地方法規有效實施，提升河湖治理法治化水平。二是加強立法創新。推進河湖管護領域法規“立改廢”工作，探索推進河長制湖長制地方立法，積極借鑒外省先進經驗，著力從法治層面明確規范河長湖長職責、巡河巡湖、督察督辦、聯合執法、考核表彰、責任追究等工作機制，推進實施河長制湖長制步入法治軌道，為各級河長湖長履職盡責提供法治保障，實現從“有章可循”到“有法可依”轉變。指導市級層面聚焦河湖管護領域重點難點問題開展地方立法，制定出臺特色鮮明、務實管用的高質量地方法規。三是加強法律實施監督。堅持問題導向，加大河湖管護領域法律法規實施情況的監督力度，拓寬法律法規實施的社會監督渠道，廣泛聽取法律法規實施的意見建議，不斷加強和改進立法工作，保證法律法規有效實施。

（三）著力補齊控源截污短板，強化入河入湖污染防治?？卦唇匚凼侵卫砗雍廴镜母局?。加大規模以下工業企業排查力度，嚴格排污許可管理，嚴厲打擊污水直排偷排違法行為。加快補齊城鄉污水收集處理基礎設施短板，以污水處理廠擴容、雨污分流改造、再生水循環利用等為重點，推進老城區、城鄉接合部、新型農村集中社區等重點區域污水處理設施建設，探索小型氧化塘、水底森林等低成本、生態型污水處理模式，解決城鄉污水處理難題。推動解決農村垃圾圍河圍湖問題，壓實縣、鎮、村、農戶責任，加大問題排查、集中清運、教育引導和激勵監督力度，落實農村垃圾“戶投放、村收集、鄉鎮轉運、縣（市）處理”模式，推進農村生活垃圾分類處理、資源化利用，實現垃圾收集、安全處置全覆蓋。

（四）系統推進河湖生態修復，鞏固提升清理整治成果。加強河湖管理保護，重點是解決河湖生態環境透支問題。加強河湖生態調查，開展生態健康評估，科學清淤疏浚，修復河湖空間形態，建設生態清潔型小流域，推進河湖水系連通，促進河湖功能恢復。重點加強農村河湖生態修復，著力解決農村河湖“臟亂差”等突出問題，科學編制農村河湖“一河一檔”“一河一策”，全面劃定農村河湖管理范圍，結合農村人居環境整治三年行動工作安排，統籌推進農村河岸垃圾清理、水面保潔、河道清障和水資源保護、水污染治理、水生態修復等各項工作，促進農村河湖面貌持續好轉。

（五）加強河湖文化保護傳承，提升河湖治理綜合效益。堅持“共抓大保護、不搞大開發”的理念，充分保護挖掘河湖文化遺產和景觀資源，以大運河文化帶建設為重點，摸清河湖文化家底，統籌推進沿河沿湖自然生態環境、歷史文化遺存等物質文化遺產和民風民俗傳統技藝等非物質文化遺產挖掘整理工作，夯實保護傳承基礎。搞好頂層設計，加快編制保護利用專項規劃，加強規劃協調銜接，推動區域創新融合發展，形成保護傳承合力。加強分類管理，把握好存量和增量的關系，既要解決保護不到位問題，推進文化遺產、河道水系、生態環境等系統治理，也要防止建設性破壞問題，注重保護沿河沿湖地區原有風貌，最大限度地保持文化遺產的真實性、完整性和延續性。

（六）深化河湖管護改革創新，完善常態長效治理機制。一是創新河湖管護機制。加快推進河湖確權劃界工作，量化河湖空間管理和事務管理，層層明確管護主體、落實管護責任、充實管護人員，實現河湖管理全覆蓋。積極引入市場機制，鼓勵向社會組織購買河道疏浚、水域保潔、岸線綠化等管護服務。二是健全河湖執法監管機制。加強部門聯動、上下協同、信息共享、定期會商，建立健全河湖聯合執法監管機制，推行執法巡查網格化管理，強化基層執法隊伍能力建設。加快推動“互聯網＋監管”，建設“智慧河湖”，充分發揮大數據、人工智能等信息技術作用，提高河湖執法監管智慧化、精準化水平。三是創新河湖治理投融資機制。建立健全河湖生態補償、長效保護等綜合性獎補措施，探索構建“以政府公共財政投入為主，充分發揮市場融資作用，社會資金廣泛參與”的河湖治理投融資機制，多渠道支持河湖生態補償與保護。