社會主義協商民主視角下多元共治理念探析

◇ 文/湘潭大學馬克思主義學院 王東海

黨的十九屆四中全會提出構建政府負責、社會協同、公眾參與的治理體系，為城鄉群眾提供更加多樣性、普惠性的公共服務。多元共治是對傳統科層制單一制治理模式的揚棄，是對現代協同式開放式治理關系的探索，興起于基層治理的實踐創新，脫胎于協商民主的制度安排，服務于公共生活的發展需要，有利于降低公共治理的社會成本，破解現代性帶來的系統性風險。

一、多元共治的協商范式

（一）多元共治的范式轉換

為了適應社會主義新時代改革開放發展的新要求，我國逐步探索出了一條具有中國特色的多元共治的綜合治理新模式。多元共治作為社會治理的創新模式和實踐經驗，一直受到黨和政府的高度重視。2014年3月李克強總理在《政府工作報告》中首次提出注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。2017年10月習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出共建共治共享的主張，為新時代社會治理格局的體制機制創新指明了方向。多元共治是治理體系和治理能力現代化發展的重要方向，既不是傳統意義上政府自上而下垂直管理社會的威權制統治行為，也不是條塊分割、部門本位、封閉運行的科層制管理模式；而是政府與社會開放互動的協同式治理活動，亦即政府、社會、公民組成治理共同體一道協商解決公共事務的過程，本質上是一種共建共治共享的民主政治新理念。傳統治理模式雖然在一定程度上可以提高政府部門的管控效率，但是由于治理系統各個要素之間缺乏明顯的溝通機制和合作意識，難以形成有效的總體合力和協同效應，不能充分發揮公民社會參與公共治理的主動性、積極性，容易導致比較嚴重的治理碎片化現象。我國多元共治理念植根于天下為公、協和萬邦的優秀傳統文化，來源于社會主義協商民主和治國理政的偉大實踐，并吸收了當今世界先進的治理經驗，是對于自治、法治、德治思想的創造性轉換和創新性發展，體現了由一元化治理到多元化治理、由管理型模式向服務型模式的范式轉變過程。

（二）多元共治的內生依據

多元共治是具有中國特色的新型治理模式，是人民當家作主的重要形式。從其內涵來看，主要包括兩個層面的意思，一是指治理主體、客體的多元化，二是指治理方式的公共化、社會化。二者是一種前后相應的因果聯系。多元共治是新時代經濟社會發展的內生性產物。首先，市場經濟是治理方式發生轉變的根本原因。根據歷史唯物主義基本原理，經濟基礎決定上層建筑，正是因為市場經濟條件下利益主體多元化的發展趨勢，導致了治理方式公共化的范式轉換。因此，我國治理方式的范式轉換是社會主義市場經濟發展的必然要求與產物,是社會治理體制的自我完善與發展。市場經濟在促進現代化發展的同時，也不可避免地帶來了許多現代性問題。特別是隨著經濟一體化的縱深發展，各種全球性問題更是層出不窮，諸如公共安全問題、生物安全問題等等。這些問題都具有突發性、公共性的特點。其次，信息革命對治理方式轉變造成了巨大沖擊。云計算、大數據在全面滲透進人類生活的同時，也深刻改變了社會治理的結構。社會治理形態很快經歷了從中心輻射網絡、層級管控網絡到分布協同網絡的演化。各種電子政務、辦公軟件、社交媒體在極大地提升治理效能的同時，也對公民的個人隱私、國家的信息安全造成了巨大的隱患。5G時代，只有實行多元主體齊抓共管，才能有效解決公共治理過程中問題的不確定性和信息的不對稱性，真正實現從末端治理向源頭治理、從預防為主向服務為主的范式轉變。再次，我國社會主要矛盾的歷史轉化也對公共治理提出了新的要求。人民對美好生活的向往就是黨的奮斗目標，也是推進社會治理創新的現實依據。隨著社會主要矛盾的重大轉化，社會治理工作也必須與時俱進轉換思維方式，徹底摒棄官本位、威權制的慣性思維，牢固樹立以人民為本位、為群眾謀福利的服務理念。為了切實維護國家總體安全和公民合法權益，我國必須加快治理體系和治理能力的現代化建設，促進公共治理的頂層設計與基層創新的融合式發展。只有不斷完善各種議事會、理事會、論證會、聽證會的治理功能，形成公事公辦、民事民治的多層次治理格局，才能織密社會治理的網絡化體系，筑牢公共安全的強大防火墻。

（三）多元共治的發展理念

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷加強社會主義協商民主的理論創新和制度建設，為多元共治的蓬勃發展開辟了新的機遇和境界。2013年11月召開的中共十八屆三中全會把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容。2014年9月習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上指出，我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。2015年初中共中央專門印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，闡述了政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商等協商民主的基本形式，同時也進一步拓寬了多元共治的協商渠道。社會主義協商民主將人民當家作主與依法治國理念有機統一起來，組織人民有序參與公共政治生活，“可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制。”[1]隨著社會主義協商民主建設的穩步推進，我國多元共治模式開始在基層治理中逐步推廣開來，治理體系和治理能力得到不斷發展。首先，在治理方式上，協商民主依據人民群眾的不同需要可以劃分為不同的層級層次。多元共治依據辦理事項的不同性質也分別采取相應的不同方式，實行一事一議、專事專議、重大事項多方協商、復雜事項多層協商的方式，提高協商治理的針對性和實效性。其次，在參與主體上，多元共治的參與主體也不是一成不變的，而是依據不同的公共議題定期進行動態調整，既有直接表達個人訴求的利益相關者，也有進行公共決策論證的專家學者，具有多部門、多黨派、多族群的包容性，能夠最大程度地體現廣泛性與專業性、多樣性與一致性相結合的民主原理，符合與時俱進的共建共治共享的政治理念。再次，在協商路徑上，多元共治的協商方式除了政黨協商、人大協商、政協協商、政府協商這樣一些傳統方式，還拓展了社區協商、社團協商、網絡協商、智庫協商等多種途徑。最后，在服務范圍上，除了調研、決策、聽證諸種類型，也進一步延伸到了公共產品、公共安全、公共福利等公共政策的制定和公共事務的治理方面。公共治理的范式轉換必然涉及主體權力清單和客體利益偏好的辯證關系，所謂良治善治就是從公共權力規則導向公共服務理念的轉變過程。多元共治在社會權利再分配過程中主要聚焦于服務使用者而不是服務提供者，深刻體現了以人民為中心的發展理念。例如，疫情期間我國不同部門多元聯動的宣傳防控措施對于確保公民生命健康、有序推進復工復產就起到了十分關鍵的作用，為世界各國的公共治理提供了可資借鑒的標準范式和成功經驗。

二、多元共治的協同機制

（一）多元共治的治理共識

我國經濟模式由計劃經濟向市場經濟的轉變過程，也是治理方式由領域合一到領域分離的轉換過程。以前是大政府小社會，政府包辦社會，造成政府與社會、公域與私域權責不分。市場經濟的快速發展促進了公共理性的普遍發育，達成了社會治理的重疊共識，私人領域的事情交由個人負責，公共領域的事情劃歸公共部門。對于那些公私邊界不清、存在利益交集、不能直接管好的事情，政府應該簡政放權，采取多方協商、多黨合作、多元共治的方式去解決，以實現治理方式的民主化、科學化、現代化。“公民社會參與公共治理已經成為推動和實現社會民主和善治的重要途徑。”[2]羅爾斯在《政治自由主義》一書中指出，公共理性是一個民主國家共享平等公民身份的基本特征，指向的目標是公共的善，是公共產品的內在價值，在于培養公民社會通過自由平等的協商對話來達成重疊共識的正義感和責任感。我國多元共治要提高多主體多中心的整體治理效能，達到實現和維護公共利益的治理目標，就需要弘揚以公共理性為根基的協商民主精神，建立以求同存異為導向的協同機制，從根本上厘清私人領域與公共領域的利益邊界，理順不同主體對于個人利益的不同訴求，整合公民社會對于公共利益的價值認同。

（二）多元共治的治理系統

治理體系和治理能力的現代化是一項規模宏大的系統工程，是由多層級多層次的治理網絡構成的，各個系統之間以及系統內部都存在著既相互聯系又相互影響的制衡關系。不僅國家治理系統層面的經濟、政治、文化、社會、生態之間要五位一體協調發展，社會治理系統內部的教育、就業、分配、社保、醫衛等各個方面也要協同推進。習近平總書記強調，“零打碎敲調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”[3]。只有注重社會系統的關聯性和耦合性，形成各個要素之間的總體合力，才能避免治理過程中各行其是、相互掣肘、顧此失彼等現象，解決“多頭分管、責任不清、職能交叉等問題。”[4]多元共治作為一個復雜的治理系統，不是群龍無首的九龍治水，而是應該發揮政府、社會、公民綜合治理的聯動機制和協同效應。其中，從宏觀層面來看，政府部門、評估機構主要負責公共政策的指導和監管；從中觀層面來看，社會組織、市場主體主要承擔公共產品的供給和服務的責任；從微觀層面來看，公民、法人主要保障依法享有廣泛參與公共治理的權利和義務。新時代由于社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的對美好生活的需要同不平衡不充分的發展之間的矛盾，各種深層次問題具有復雜性、系統性特點，要求實現社會治理的協同化發展，防止各自為政的碎片化現象。依據哈肯的協同學原理，社會系統的各個組成部分是一種既相互沖突又相互協作的競合關系。多元共治是公共治理系統的協同行動，為了防止偏離治理目標的關節點和臨界值，需要發揮職能性部門的監管督導作用、基層黨組織的核心引領作用、社會自組織的有序參與作用。協商民主的協同機制能夠構建一個和諧的治理系統，調動不同參與主體齊心合力實現公共價值的積極性，共同協商解決多元共治過程中出現的復雜性問題，在實現各種社會力量對比的動態平衡中，匯聚起同心同向同行的強大力量，從而達到求同存異、興利除弊的治理目標。

（三）多元共治的治理機制

協商民主既是中國共產黨治國理政的重要方式,也是多元共治良性循環的有效機制，有利于整合不同主體的價值訴求及協同機理，克服社會自組織的分散性與耗散性，消除公共領域的治理盲區，實現公共治理系統由無序到有序、由低效到高效的根本轉變。因此，多元共治與協商民主在治理效能上是一種同頻共振的諧調關系，民主協商的程度越周全越深入，多元共治的效果越充分越理想。協同機制是多元主體參與公共治理的基本前提，是在共同處理復雜公共事務過程中形成的共享資源信息、協調相互關系、耦合社會行為的基本機制。它有助于通過公共理性消除市場經濟帶來的思想隔閡和利益沖突，在互信合作的基礎上不斷調適個人利益的交匯點，尋求社會價值的共同點，優化公共政策的平衡點，逐步形成以政府為主導、以企業為主力、以公民為主體的協同治理機制，充分發揮價值規律在公共資源配置中的決定性作用，著力破解公共治理過程中出現的不作為、搭便車等老大難問題。從根本上彌補政府部門、公民社會單一主體治理的局限性，以最低成本促進社會資源的最優組合，從而對公共價值的實現產生協同增效的治理功能。公共治理的成功與否關鍵在于多元主體之間能否通過協商民主就公共利益達成高度一致的普遍共識和價值認同。為此，需要在協商之前建立兼容并蓄的參與機制、合作機制；在協商之中建立暢通無阻的溝通機制、協調機制；以及在協商之后建立成果的落實機制、反饋機制。可以說，協商民主貫穿于多元共治的決策、論證、執行的全過程，實質上也是廣開言路、集思廣益的過程，能否構建規范有序的協同機制在很大程度上決定了公共治理的科學性與公信力。在多元主體參與的協同治理網絡中，分權式組織結構和非制度化傳播途徑所帶來的種種溝通困難以及信息不對稱問題是導致治理失靈的主要原因。多元共治如果沒有構建規范有序的協商平臺和參與機制，沒有形成公平合理的議事規則和評估制度，民主協商就容易流于形式，還會造成公共資源的浪費。只有切實加強協商民主制度建設，不斷健全多元共治協同機制，才能有效避免公共治理過程中由于協商缺位而導致的治理失靈問題。

三、多元共治的協調功能

（一）多元共治與公共治理的價值困境

公共治理的終極目標是最大限度地為社會創造更多公共價值，實現公共產品和公共利益的最大化。為此，需要正確處理私人權利與公共權利、個人價值與社會價值的辯證關系，需要公共制度和公共道德的托底保障。西方功利主義政治哲學單純強調個人利益絕對優先的黃金法則，試圖以個人利益最大化來實現社會福利最大化，無異于緣木求魚，因為在資本主義零和博弈的游戲規則下，公共價值只可能屈從于追逐剩余價值的資本邏輯，從而引發了資源能源枯竭、生態環境失衡、社會兩極分化等全球性問題，最終導致大自然的野蠻報復，陷入他人即地獄的二律背反，由此也造成了積重難返的治理危機和價值困境。“正是現代社會危機的呈現,才使人們意識到不僅要實現個人價值,而且要實現公共價值。”[5]多元共治要以革故鼎新的勇氣改變大包大攬的粗放做法，擺脫部門利益的門戶之見，充分發揮社會專業力量作用，有序推進公共治理制度創新；在分工協作的基礎上實現資源共享，在統籌兼顧的前提下確保社會公平；在彼此行為邊界上既職責分明又協同行動，既實行多元化治理又提供一體化服務。這樣才可以拓展協商準入門檻，緩和多元價值沖突，降低社會風險系數，節約公共治理成本，并成為應對現代公共危機的一劑良方。

（二）多元共治與協商民主的價值契合

社會主義協商民主是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的偉大創造，是工具理性與價值理性的有機統一，不僅能夠發揮維系公共生活的治理功能，而且能夠發揮核心價值理念的引領作用。多元共治是協商民主理論在公共事務領域的實際應用，在公共治理方面與協商民主具有高度的價值契合性，不僅彰顯了自由、平等、理性、包容等公共價值理念，而且蘊含著民主、法治、和諧、公正等核心價值理念。社會主義核心價值的思想引領是我國多元共治理念區別于西方公共治理理論的顯著標志，也是社會主義協商民主獨特優勢的集中體現。正如習近平總書記所指出的，培育和弘揚核心價值觀是社會系統得以正常運轉、社會秩序得以有效維護的重要途徑。在某種意義上也可以說，現代治理體系和治理能力的一個重要方面就是加快構建社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，不斷增強公民社會對民族國家的政治認同和價值認同。對于中國這樣一個社會急劇轉型的發展大國來說，我國公共治理不僅面臨市場經濟帶來的利益主體多元化、公共服務社會化的復雜趨勢，而且受到各種社會思潮的多方面沖擊。多元共治的參與主體來自四面八方，如何克服本位主義、分散主義的陳規陋習，樹立人民至上、公平至上的公共價值，亟需發揮社會主義核心價值對多元共治的思想導向作用。社會主義核心價值體系傳承了協和萬邦、和而不同的中華文化，從個人、社會、國家的不同層面對公民行為進行了具體而細微的價值規范，有利于發揮定分止爭的協調功能和構建多元共生的和諧社會。

（三）多元共治與和諧社會的價值引領

多元共治是一種基于協商民主的現代治理方式，在個人利益與公共利益的動態博弈過程中，協商民主起到了綜合平衡的協調作用。首先，協商民主作為實現公共價值的協調機制，在追求公共利益最大化的過程中，傾向于通過商談、對話、協議等多種民主機制來調和不同利益主體之間的矛盾關系，求得最大多數人的最大公約數，充分彰顯了人民民主的根本真諦。其次，協商民主作為聯系社情民意的橋梁紐帶，能夠以一種公平合理的平等方式滿足不同階層、族群之間的合理訴求，以一種春風化雨的平和方式消弭人民內部矛盾，實現以德治國和依法治國的有機統一，從而最大限度地畫出和諧社會的最大同心圓。協商民主在互動參與中有效整合了多元主體的利益關切點，在潛移默化中牢牢構建了黨群干群的責任共同體。多元共治正是通過協商對話的民主方式，承載著實現個人利益與公共利益和諧發展的現代治理價值。因此，多元共治本質上是一種雙向互動、有效協商的公共治理范式，是對于主客二分、二元對立的傳統政治哲學的辯證超越。

毋庸諱言，多元共治作為我國治理現代化發展過程中一種大膽探索，尚有許多不成熟不完善的地方。其中，協商的方式、合作的機制、治理的效能都有待進一步加強和改進。但是，它畢竟是一種有根源有前途的新事物，能夠充分體現人民群眾的首創精神和民主真諦。多元共治的成功實踐取決于協商民主的精神滋養，只要切實加強各級黨組織的作風建設，不斷夯實核心價值觀的思想定力，就一定能夠發揮中國特色治理共同體的龍頭效應和示范作用。