關于優化營商環境促進民營經濟高質量發展的思考
——以呼和浩特市為例

◇ 文/呼和浩特市委統戰部 剛布和

營商環境是一個城市、一個國家重要的發展基礎，直接關乎市場主體的茁壯成長、關乎各類人才的創新創業、關乎人民群眾的切身利益、關乎投資者的信心預期、關乎發展全局。優化營商環境就是解放生產力、提升競爭力，是一個地區有效開展交流與合作、參與區域競爭的重要依托，也是一個地區經濟軟實力的重要體現。為了深入了解目前營商環境方面存在的問題，2019年5月-6月，我們開展了優化營商環境、加快民營經濟發展、促進民營經濟高質量發展專題調研，通過走訪企業、座談研討、問卷調查等形式，查找問題，剖析根源，聽取各方意見建議，形成該調研報告。

一、營商環境現狀—以呼和浩特市為例

截至2018年底，呼和浩特市私營企業78514戶、個體工商戶179776戶，從業人員90.2萬人，注冊資本（金）8967.97億元；全市非公經濟提供稅收265.9億元，占比60.58%，同比增長10.15%；非公經濟完成地區生產總值1721億元，占比59.3%，增速為4.8%；固定資產投資195億元，占比32.4%。民營經濟貢獻了全市近40%的固定資產投資、60%的稅收和地區生產總值、70%以上的科技創新成果、80%以上的城鎮勞動就業、90%以上的新增企業數量。伊利、蒙草等14戶民營企業進入自治區百強企業行列。

（一）領導高度重視優化營商環境。2018年以來，呼和浩特市委、市政府相繼出臺了《呼和浩特市優化營商環境工作實施方案》、《呼和浩特市深入貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會重要講話精神大力支持民營經濟發展壯大的實施意見》和《呼和浩特市促進民營經濟高質量發展的若干措施》等文件，明確了行動目標，夯實了各方責任，提出了具體措施，得到了社會各界，特別是廣大非公有制經濟人士的廣泛關注和積極評價。在調研過程中了解到，呼和浩特全市各旗縣區都嚴格按照市委市政府關于發展壯大民營經濟工作的安排和部署，及時召開會議研究貫徹落實工作，分別成立了工作領導小組，制定出臺了貫徹落實行動方案，各相關職能部門也分別對照標準制定了詳細的整改辦法，為持續優化營商環境，加快民營經濟發展提供了強有力的思想保障和堅實的組織保障。

（二）政府職能轉變步伐進一步加快。近年來，呼和浩特市委、市政府持續推進政府職能轉變、行政審批制度改革、政策服務體系建設和綜合服務效能提升，良好的政策政務環境正在形成。市政府先后3次精簡建設項目前置審批要件，4次優化整合審批流程，印發了《關于進一步縮減固定資產投資項目審批、核準、備案時限的通知》和《關于固定資產投資項目節能評估報告審批事項的通知》，將項目建議書的審批時限由法定的7個工作日縮減到5個工作日，將可行性研究報告、初步設計的審批和企業投資項目的核準時限由法定的20個工作日縮減到10個工作日，將節能評估報告審查由法定的20個工作日縮減到5個工作日，將企業投資項目備案時限由法定的5個工作日縮減到3個工作日。從2016年6月起，正式啟用內蒙古自治區投資項目在線審批監管平臺，實現了國家、自治區、呼和浩特市本級及旗縣區4級發改系統的信息共享共用，橫向實現了市級所有單位建設項目立項和報建審批的信息共享共用，達到了網上申報、網上受理、網上辦結、網上監管的“一條龍”服務工作機制要求。截至2019年3月末，通過在線審批監管平臺辦理各類事項累計達2537件。

（三）持續推進干部作風建設。近年來，呼和浩特市委、市政府始終堅持把加強干部作風建設作為促進民營經濟高質量發展、實現追趕超越的主要抓手，不斷強化政府社會服務職能，持續加強干部作風建設，努力提升綜合服務效能，積極營造鼓勵和支持民營經濟發展的社會氛圍，公平競爭的市場秩序，公平正義的法制環境。深入推進政風行風民主評議、群眾滿意度測評等活動，推動政府部門持續改進服務水平。通過開展處理影響營商環境典型案例、“掃黑除惡”等行動，大力推廣陽光審判、陽光檢務、陽光警務，依法高效辦理各類涉企案件，努力做到以公開促公正、以公正促公信。

（四）減稅降費政策全面落實。按照國家、內蒙古自治區有關行政事業性收費項目取消或收費標準降低情況，呼和浩特市稅務部門嚴格落實各項減稅降費政策，在政策輔導、征收管理、收入核算、督查督辦、服務宣傳、社保非稅、排查整治亂收費等7大環節集中發力，堅持“動靜結合、后臺前移、分類服務、簡事快辦”的辦稅方針，堅持和完善首問責任制度、限時辦結制度、延時服務制度、24小時自助辦稅制度，提高納稅服務質量，確保了各項政策措施不折不扣落實到位。市發改委對《呼和浩特市行政事業性收費目錄清單》、《呼和浩特市經營性服務價格目錄清單》及時進行更新，并在市政府網站進行公布。2018年，呼和浩特市行政事業性收費目錄清單管理的項目為37項，較2017年減少11項。依據《呼和浩特市本級行政審批中介服務事項清單》，編制印發了《呼和浩特市本級行政審批中介服務收費目錄清單》。

（五）著力解決融資難融資貴問題。出臺了《呼和浩特市人民政府關于加快現代金融業發展的意見》、《關于鼓勵企業上市（掛牌）的若干意見》，明確企業上市（掛牌）獎勵標準，鼓勵民營企業在資本市場直接融資。積極引導銀行業金融機構增設立普惠事業部、中小微企業專營機構，建立對民營企業“敢貸、愿貸、能貸”的長效機制，加大對民營企業的信貸投放力度。截至2018年12月31日，呼和浩特市小微企業貸款余額1953.88億元。暢通金融機構與民營企業溝通交流渠道。搜集整理企業融資需求，編印了《2019年呼和浩特市企業項目融資需求情況匯編》供各家銀行參考。結合金融扶貧與支持民營經濟發展，召開“產業扶貧項目對接會”，為產業扶貧項目融資牽線搭橋，助力涉農領域民營經濟發展。

進一步增強民營企業直接融資能力，落實《促進企業上市三年行動計劃的通知》和《關于鼓勵企業上市（掛牌）的若干意見》，按計劃推進企業掛牌上市，鼓勵民營企業在資本市場直接融資。兌現23家在新三板掛牌企業補助共計1150萬元，有效提高了企業上市（掛牌）的積極性。健全完善融資擔保體系，提高擔保服務民營和小微企業能力。市政府將呼和浩特市中小企業信用擔保中心整體劃歸內蒙古金融投資集團管理，作為解決中小企業融資的專門擔保機構，由市財政撥款1.57億元，用于其增加注冊資本，增資擴股后擔保中心注冊資本達到2億元；經濟技術開發區成立了注冊資本3億元的擔保公司，專門為科技成長性企業提供融資擔保。扶持伊利集團發展產業鏈金融，設立惠商擔保公司，該公司累計擔保金額已達16.99億元。積極發揮小額貸款公司作用，支持民營經濟發展。截至2019年4月30日，呼和浩特全市小額貸款公司貸款余額32.46億元（3053戶、3547筆），從2007年底小額貸款公司試點以來累計發放各類貸款364.94億元，支持了27657戶小微企業、個體工商戶和農牧民的融資需求，以相對較低門檻的優勢扶持了民營經濟發展。

二、當前營商環境存在的問題—以呼和浩特市為例

以呼和浩特為例，縱向看各地營商環境不斷優化，整體向好；橫向比在政府職能轉變、干部作風建設、民營經濟發展氛圍、企業融資等方面與其他兄弟地區還存在不少差距，有很大提升空間。

（一）政務改革步伐仍需加快。一是對行政審批事項改革動態管理不及時，一些部門的審批事項合并、移交、下放不徹底，交叉管理事項仍然較多；行政審批部門信息不共享，標準不統一，企業辦理業務需要跑多部門、多科室。主要體現在便民服務大廳涉企審批方面，交叉管理、多頭管理，重復審批的情況仍存在，能“一站式”辦理事項較少，大事、要事仍需跑部門辦理，一些地區和領域仍然存在搞變通、打折扣的現象。二是行政執法單位建立執法崗位責任制和規范行政處罰自由裁量權的工作開展不全面，還存在著選擇性、隨意性執法問題，在對企業管理方面“重審批、輕監管”、“重處罰、輕督導”、“標準就高不就低”。據企業反應，大型零售賣場“空氣環境檢測費用”，檢測報告一次費用高達5000元-10000元不等，如果不進行檢測，交罰款也可以通過。三是民營經濟促進體系還不夠完善，造成體制不順、責任不清、合力不足。四是支持創業創新的氛圍仍沒形成，扶持政策太少，人才服務保障政策還不健全等，致使企業轉型升級成本過高，增加了生產成本，制約了企業發展。

（二）政府失信現象仍較突出。部分領導干部契約意識不強。“前任不謀后事，新官不理舊事”，隨著上任領導干部的離任，新任領導對前任干部作出的項目方案、承諾給企業的優惠政策等不能很好接續，“既換湯，又換藥”的情況較為普遍。很多民營企業反映，由于國家對土地的宏觀調控日趨嚴格，土地價格不斷上漲，原來規劃給企業的用地不能落實，致使部分企業項目無法順利實施。其次，土地手續多而繁雜，且耗時費力，導致企業無法順利取得土地使用證，影響企業進行擔保貸款，制約企業發展。土地規劃存在問題，企業土地招拍掛受阻。在政府決策方面，由于缺乏科學健全的決策機制，很多領導干部依然熱衷于“拍腦袋決策”，嚴重影響了決策的科學性，導致政府政策朝令夕改，缺乏穩定性與持續性，致使政府信用漸漸流失。在政策執行過程中，一些部門領導干部對上級的政令“重視在嘴上，措施在紙上，行動在會上”，對自己有利的就用足用活，反之則采取上有政策、下有對策的方式或軟托硬抗，或相互推諉，致使政策落實不力，執行走形，最終導致政府無法兌現對企業的承諾。一些部門職能轉變不到位，沒有明確職能權限，越位、失位、錯位，不作為、亂作為現象嚴重，該管的沒管，不該管的緊抓不放，在同一事情上，既當“裁判員”，又當“運動員”，包攬天下，輕易介入生產性、競爭性微觀經濟領域，嚴重影響政府信譽和形象。比如和盛育林公司在和林縣、賽罕區等旗縣政府的應收賬款達5億元；玉泉區內蒙古鵬博商砼有限公司被和林、清水河等政府部門拖欠工程款近1億元，蒙草生態等企業也不同程度存在政府欠款問題，這些問題導致企業資金周轉困難，嚴重影響了企業生產和經營活動。

（三）干部作風建設仍需加強。一是在思想觀念上，一些干部仍然管理意識較重，沒有形成服務意識。主要體現在項目補助分配、用地指標分配、行政審批速度、行政收費和執法方面等還存在速度不一、標準不同等問題。二是在服務企業上，重視程度不夠，積極性不高。主要體現在對“容缺審批”、“限時辦結”和“并聯審批”主動性不強，配合不積極；在落實政策，執行法規時靈活性不夠，企業辦事“門難進、臉難看、事難辦”等現象仍然存在，用民營企業家總結的話來說就是“領導很著急、干部不著急”，“思想重視有余、行動落實較慢，工作推動較難”。三是落實法規政策上，貫徹落實不到位。體現在簡政放權不徹底，放“小”不放“大”、放“責”不放“權”；在構建新型政商關系上存在選擇性“親”和“清”問題；處罰標準就高不就低等現象較為普遍。調研中有民營企業反映，有些管理部門在處理一些企業輕微不規范問題時采取頂格處罰。

（四）企業融資難問題仍然嚴峻。當前，呼和浩特市金融服務體系建設還不能很好地適應“大眾創業、萬眾創新”形勢發展要求，尤其是面對中小微企業“短、小、頻、急”的融資需求，現有金融體系還不能有效地提供充足的金融產品和金融服務，還不能形成推動中小企業脫困發展的支撐力量。從調研情況來看，呼和浩特市中小企業的資金來源主要靠自有資金、銀行貸款和民間借貸三種方式。但就實際情況而言，受中小微企業自身問題自身資金不足，民間借貸風險大和銀行貸款門檻因素限制，企業融資十分困難。一是銀行貸款門檻高，期限短，續借難，只認硬擔保（固定資產），不認軟擔保（產品技術專利、品牌影響力、市場占有率、活體牲畜等），缺乏針對中小微企業發展需要的金融產品。調研中發現，呼和浩特市大部分農牧業由于行業風險大、回報周期長、抵押物不足等原因，難以從銀行貸款，而開展以活體牲畜為抵押物的金融機構也只有個別股份制商業銀行以及一些農信社，不能夠滿足呼和浩特市作為乳業產業大市的融資需求。據企業反映，銀行以完成任務為理由動員企業貸款，當政策調控時又以答應企業以更多發放貸款為條件讓企業盡快還貸，當企業四處舉債歸還貸款后，銀行以銀根緊縮、條件不符合等借口拒絕向企業放貸，導致企業資金鏈斷裂而破產。二是企業自身存在財務管理不規范，信譽度不高，市場缺乏第三方評估機構和擔保機構，無法對企業進行綜合實力評估，缺乏向銀行等正規金融機構貸款條件。三是民間金融機構或中介機構對民營企業幾倍于銀行利率的加價盤剝，造成企業經營風險加大，經營困難。

三、進一步優化營商環境的意見建議

營商環境是制約經濟活力進而影響經濟實力的基本因素，是政府社會治理能力的重要體現。調研中發現呼和浩特市營商環境存在諸多問題，同時也可以映射出當前營商環境所面臨的現狀，既有長期積累的老問題，也有發展中出現的新問題；既受宏觀環境、體制機制等因素影響，也受思想保守、作風不實、服務意識不強等自身因素制約。針對當前存在的突出問題，提出以下意見及建議：

（一）構建完善協同有力的黨政領導體系。支持民營經濟發展、為民營企業創造良好制度環境，首先要在領導體制層面取得實質性突破，確保民營經濟有人抓、有人管。機構改革后，我市民營經濟管理體制機制有所改善，但民營經濟管理體制機制仍然不順，建議將市非公有制經濟專項推進工作領導小組更名為市促進民營經濟發展領導小組，領導小組組長由市委書記、市長擔任，明確一名副市長主抓全市民營經濟工作，并擔任領導小組副組長。在市工信局加掛市民營經濟發展服務局和市促進民營經濟發展領導小組辦公室牌子，設置相應處室，配備人員力量，承辦具體工作。縣級參照上述做法對應調整，在全市建立起黨委領導、政府負責、協調有力、責權清晰的黨政領導體系。

（二）深化“放管服”改革，切實提高管理水平和服務水平。優化營商環境必須下大功夫、真功夫，必須要進一步解放思想，牢固樹立服務意識，下大力氣深化“放管服”改革，做好簡政放權的“減法”、做強監管的“加法”和優化服務的“乘法”。一要加大簡政放權力度，用有力的“放”和有效的“管”，不斷提高放權的協同性、聯動性，對擬設定的行政審批事項，建立合法性審查制度，防止出現審批事項邊減邊增、先減后增；對確需保留的審批事項，進一步優化流程，切實做到前置條件減少、審批手續簡化、審批時間縮短。在人才、經費、技術、裝備等方面給予基層更多保障，確保基層能夠接得住、管得好，努力提高簡政放權的“含金量”。二要深入推進“互聯網+政務服務”，加快推進行政服務大廳“線下、線上”融合改革，推動服務事項跨地區遠程辦理、跨層級聯動辦理、跨部門協同辦理；加大數據整合力度，打通政府部門內部之間、各旗縣區之間的數據壁壘，實現各部門、各層級、各業務系統數據信息互聯互通、充分共享，最大程度做到“數據多跑路，群眾少跑腿”。對與企業注冊登記、資質認定、商標專利以及與公眾教育醫療、戶籍戶政等密切相關的服務事項，積極推行網上辦理，最大程度提高行政效率，降低制度性交易成本。三要大力推進綜合執法改革，有序整合市場監管、商務、環保等部門職能，組建統一的綜合行政執法部門，實現“一支隊伍管執法”，認真解決多頭執法、重復執法、選擇性執法等不規范執法行為，破解“九龍治水”困局，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。四要加快推進中介機構發展，積極引導政府投資項目以競價方式選擇中介機構，深入整治“紅頂中介”，真正從源頭切斷中介收費和行政職權的利益關聯，打破“中介性質、行政保護、行業壟斷”的部門利益化格局。

（三）要牢固樹立誠信意識，加快誠信政府建設，努力提升對外形象。要不斷強化誠信意識，切實轉變思想觀念，認真履行各項承諾，在社會信用環境建設中充分發揮表率作用和推動作用。特別是要加大企業用地方面遺留問題處置力度，盡快盤活“死地”，切實解決民營企業用地難、用地貴問題。應充分利用新聞媒體的優勢，宣傳社會誠信，樹立正確的道德觀、價值觀和信用觀，在全社會營造一個“誠信光榮、失信可恥”的良好輿論氛圍。要把不該由政府承擔或政府管不了的權力盡快轉移出去，實現政府與企業、社會、市場之間的合理分工；要把應當由政府辦的事情真正抓起來，負起責任，避免管理出現“斷檔”、公共服務出現“真空”的現象，解決好政府管理過程中的“越位”、“錯位”和“缺位”問題，樹立起政府的良好形象。要牢固樹立政府“法無授權不可為，法定職責必須為”，市場主體“法無禁止皆可為”的觀念，特別對行政執法部門，要加強監督，不斷規范，加大整治力度，切實維護企業的合法權益。要進一步實現政務公開，接受社會監督，建設"陽光"政府，不斷完善政府新聞發言人制度、健全重要決策聽證會制度，特別對與公眾利益密切相關的政策，應向社會公開，給廣大公眾更多的知情權和監督權，以增強政策的透明度和公眾的參與度。

（四）要狠抓干部作風建設，凈化營商軟環境，不斷增強服務意識。一方面要強化教育培訓，提高黨員干部思想認知。聚焦當前干部作風方面的突出問題，堅持問題導向，解決突出問題，持續深入開展作風整頓活動，切實解決好營商環境中存在的干部作風問題和能力問題。通過教育引導，積極改變官本位思想，牢固樹立公仆情懷，增強市場意識、法治意識、服務意識，為企業發展做好“娘家人”、當好“店小二”。通過學習培訓，不斷開拓干部視野，提升干部在推動經濟發展、招商引資、服務企業發展等方面的能力和水平，努力打造理論高、業務強、敢作為、能作為的服務型干部隊伍，用黨員干部的“辛苦指數”，換取群眾的“幸福指數”、企業的“發展指數”。另一方面要完善機制體制，加強執紀監督力度。完善營商環境督察機制，建立起營商環境監督機制、考核機制、評價機制，開通營商環境咨詢投訴熱線，結合“放管服”改革事項編制方便企業辦事流程手冊。加大督辦檢查力度，持續開展明查暗訪，對嚴重破壞營商環境、損害企業利益的典型案件，涉及的干部和單位都要點名道姓通報、公開曝光，絕不手軟、絕不護短。要改革政府考核評價機制，讓市場主體來評判，請專業第三方機構來評估，切實提高考核評價的針對性實效性，促進政府提高工作效率和服務質量，不斷提高企業和群眾的獲得感、滿意度。最后，要大興調查研究之風，摸清企業的“難點”“痛點”和“堵點”，注重傾聽和回應企業需求，深入研究，分類施策，切實幫助企業解決實際困難。

（五）要認真學習貫徹習近平總書記講話精神，加強宣傳引導，營造良好社會氛圍。2018年9月，中共中央、國務院出臺了《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》，11月1日和12月18日，習近平總書記分別在民營企業座談會和紀念改革開放40周年大會上發表重要講話，文件和講話中明確提出：著力營造支持企業家發展的法治環境、市場環境、社會氛圍，充分調動廣大企業家的積極性、主動性、創造性，發揮企業家作用，為促進經濟持續健康發展和社會和諧穩定、實現全面建成小康社會奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出更大貢獻。按照總書記要求，我們一方面要不斷加強宣傳力度，以紀念改革開放40周年為依托，大力宣傳我市老一輩民營企業家創業創新、守法誠信、奉獻社會的先進事跡，宣傳企業家敢為人先、追求卓越、敢于擔當的優秀企業家精神，樹立榜樣，營造氛圍，以此不斷完善企業家正向激勵機制，增強企業家創新活力、創業動力；要加強對營商環境宣傳力度，采取曝光問題、電視問政、經驗宣傳等方式，及時反映全市優化營商環境的成果和變化，回應社會關切，為提升我市營商環境營造良好的輿論氛圍。另一方面要繼續營造“親”“清”新型政商關系，不斷創新政企互動機制，既要杜絕“勾肩搭背”，又要防止“背靠背”，要通過提升服務、加強監管，力爭做到“親”不逾規，“清”不疏遠，既“親”如水，又“清”如水，著力營造重商、親商、愛商、尊商、富商、安商的濃厚氛圍。

（六）要加強制度體系建設，推進融資機制創新，著力破解民營企業融資難題。深化金融機構與稅務部門合作，推動“銀稅互動”良性循環發展，將企業的納稅信用、納稅貢獻轉化為有價值的融資成本。協調金融機構靈活掌握政策制度，針對中小微企業特點開發專利抵押、品牌抵押、預期利潤抵押等新的金融產品。整合全市各級各類融資機構，搭建全市性融資綜合服務平臺，建立起覆蓋市、區（旗、縣）兩級的政府性融資擔保體系。完善政府性融資擔保體系，探索組建由政府控股，民間入股的第三方融資擔保體系，建立多元化企業貸款擔保體系，擴大企業貸款擔保規模。建立第三方企業評估機構，加強對中小微企業資產評估，最大限度的提升企業融資門檻，降低企業融資風險。積極支持符合條件的企業通過資本市場上市、發行票據和債券籌集資金，穩步拓展融資渠道。積極鼓勵互聯網企業和金融企業融合發展，創新服務方式，為中小微企業提供更便捷的金融服務。要教育引導企業按照市場經濟要求，建立現代企業管理制度，完善法人治理結構，規范財務管理制度，依法治企，照章納稅，增強企業生產經營的透明度，靠科學規范的管理贏得金融機構的認可和支持。

要對企業進行分類扶持。將民營企業融資需求分門別類對應到銀行、擔保、風險投資、小額貸款公司等不同行業定位的金融機構中。對經營較成熟，有產品，有訂單，且有稅收和就業貢獻的企業，可幫扶直接融資，或予考慮適當貸款貼息，鼓勵企業融資、擴大再生產。對初創期、有發展潛質、有科技含量的企業不要僅盯銀行貸款，可通過引進、鼓勵各種專項基金間接助推中小企業融資發展。發揮各級融資擔保公司的作用，可采用政府引導、參股、市場化運作、公司化運營的方式，放大金融政策的杠桿效應。結合各地區發展規劃和重點項目建設情況，嘗試進行集群式的中小企業融資推介與扶持。如將園區內的企業，進行打包推介，使企業抱團取暖，銀行集中放貸，降低融資風險，提高融資成功率。

（七）要進一步加強引導和扶持，為企業搭建創業創新平臺，促進民營經濟轉型升級。一是要不斷加強全市人力資源市場管理，完善人力資源信息網絡建設，有效利用各類信息平臺，服務人力資源供求雙方，實現信息高效對接；二是要加大宣傳力度，并不定期的召開人才交流招聘活動，更直觀的為用人單位和求職者搭建平臺，了解就業需求。三是盡可能的組織召開就業講座，使求職者更多的了解社會現狀及就業壓力，避免眼高手低、好高騖遠的現象；四是要加強企業人力資源管理，通過對企業負責人及人力資源經理的培訓，讓其從根本加強人力資源管理，更有效的管理人才、培養人才、留住人才，從而服務企業。五是要引導企業樹立創新意識，從根本改變傳統觀念，不單單是技術上創新，更要思想上創新，管理上創新，使企業持續保持活力，在競爭中成長。六是要支持民營企業進行結構調整，實現產業轉型升級。要遵循市場規律，抓住時機，按照市場需要調整企業產品結構、市場結構，鼓勵民營企業向專、新、特、精方向發展，提高市場競爭力和抗風險能力。