軟法思維視角下樞紐型統戰社會組織建設研究

◇ 文/華南農業大學人文與法學學院 肖 華 李瑋舜

在中共十九大上，習近平提出“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”［1］。同時，還指出要通過“共建共享共治”，提高社會治理社會化、法治化、科學化水平。由此可見，法治是新時代社會治理的核心和保障。統一戰線作為黨的三大法寶之一，在任何時期都發揮著獨特的作用。隨著社會治理法治化的深入發展，統戰工作法治化建設、社會化建設也必然進入新的歷史階段。然而，一方面，由于處于社會轉型期，社會新問題層出不窮，新舊問題錯綜復雜，社會問題往往走在法律（尤其是硬法）前面，這一背景下更需要運用軟法思維和手段處理社會問題；另一方面，由于統一戰線所面向的對象不斷多元化，各類統戰社會組織蓬勃發展，統戰內外形勢愈加復雜多變，僅靠統戰部門開展統戰工作尤其是推進法治化建設明顯力不從心，更迫切需要樞紐型統戰組織引領、整合統戰資源，搭建大統戰工作格局，深入推進統戰工作法治化建設。因此，“軟法”、“社會治理”、“統戰工作”成為新時期研究的熱點難點。限于篇幅，本文重點分析軟法思維對構建樞紐型統戰社會組織研究。

一、軟法及其基本特征

“軟法”作為舶來品，最早出現于國外關于國際法的研究領域中。近30年來，隨著法治全球化的推進，“軟法”在政治學、社會學、環境學和公共管理等領域中嵌入使用，成為研究的新理念新內容。在實踐中，在社會治理、勞資關系處理等問題上，軟法也逐步得到了運用。盡管目前關于“軟法”沒有統一明確的解釋，但早在1993年，《歐洲法律雜志》主編弗朗西斯·施耐德（Francis Snyder）對軟法所下的定義，得到了普遍認可和運用。他指出“軟法是雖不具有法律拘束力（legally binding）但具有實際效力（legal effects）的行為規則。”［2］在國內，我國著名法學家羅豪才在諸多研究中，也提出軟法概念：“軟法是一個概括性的詞語，被用于指稱許多法現象，這些法現象有一個共同特征，就是作為一種事實上存在的可以有效約束人們行動的行為規則，而這些行為規則的實施總體上不直接依賴于國家強制力的保障。”［3］

通過以上定義，以及和傳統的硬法對比，不難發現，軟法具有以下顯著的基本特征：第一，制定主體的多元性。軟法的制定單位比硬法要廣泛，除了是國家機關，還可以是法律法規授權的公共組織，甚至是其他社會團體，具體到統戰領域，如人民政協、律師團體、新階層組織等。第二，軟法表現形式的多樣性。硬法只有成文法規，而軟法則表現出多種形式，可以是較為成熟的成文章程、規則（如黨規、黨內章程等），還可以是一些組織的工作指南、重要會議備忘錄，甚至還可以是不成文的慣例，例如，一些少數民族地區的約定，留學歸國人員聯誼會章程等。第三，軟法內容的不完整性。軟法更多是激勵性和自律性規定，缺乏一般法律條款的“后果及罰則”。第四，實施方式和效力的非強制性。因內容的不完整性，相對應的，絕大部分軟法更多是依靠組織成員的自己維護，或社會輿論壓力維系，不具有硬法的國家強制性作為保障，出現問題更多依靠協商。因此，軟法思維主要是指在法治建設中，運用軟法的功能特征，對某個領域如統戰工作的各類成文和不成文的規則、慣例進行規范化、程序化和制度化，確保統戰工作有法可依，有序開展。

二、樞紐型統戰社會組織的范疇

社會組織相對于政府部門而言的，是指非政府、非盈利的自治組織，包括社團、協會、中介以及其他社會自治組織。國外一些學者把社會組織（社團）稱為社會中的“第三部門”、“第三力量”。黨的十八大以來，我國社會組織目前處于“黃金時期”。在各式各樣的社會組織中，社會組織的發展歷程、工作基礎、能級水平、運作機制、資源統籌等各有差異，因此，既需要存異，更需要求同，樞紐型組織就在這種背景下應運而生。縱觀國內的學術觀點，樞紐型社會組織通常是指對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務和管理工作中，在政治領域發揮橋梁紐帶作用，在業務工作中處于龍頭領航地位，在管理上經黨委和政府授權承擔業務主管職能的聯合性社會組織。隨著提供各種專業化服務和代表不同群體利益訴求的社會組織的不斷涌現，一旦其數量和規模發展到相當程度時，如何加強各種社會組織之間的有效互動與合作，以取得資源的最優最大整合和效果，就成為了政府與社會需要處理的核心問題。

樞紐型社會組織一般具有較為成熟的組織章程和發展進程，因而在社會組織體系中居于較為核心的位置，其主干是一大批人民團體，如北京市認定總工會、團委、婦聯、科協、殘聯、僑聯、文聯、社科聯、市紅十字會、法學會為第一批市級樞紐型社會組織。近年來，全國各地特別是大城市積極進行樞紐型社區社會組織試點工作，扶持培育樞紐型社會組織發展，探索社會組織參與社會管理與公共服務的模式。縱觀國內樞紐型社會組織的形態特點，可以分為三類：一是政治性人民團體，諸如工會、婦委會、殘聯等，這類樞紐社會組織多是按人群特征來劃分；二是行業性協會或聯合會，代表性的有經濟類組織或社會類組織所形成的較有一定影響力的行業協會，這類組織具有行業特征或互益性；三是綜合性社會組織聯合會或社區組織服務中心，具有較強的社會服務性。三類樞紐型社會組織的共性體現為對多個單一組織的支持管理或服務，與單一的操作型社會組織相區別，具有高度的綜合式管理特征。

根據社會組織及樞紐型社會組織的概念，統戰部門所要構建的樞紐型社會組織，是將各類帶有統戰性質的社會組織以及開展統戰工作的社會組織整合起來的社會團體，如政治性人民團體、一些商會聯合會、律師協會、新媒體從業人員聯誼會。統戰部門構建的樞紐型組織，不僅符合一般樞紐型組織的特征，同時，也因為其服務對象、服務內容、工作方式以及內在機制的差異，帶有統戰工作的特征。例如，城市社區統戰工作對象主要是社區內的統戰群體，主要包括：生活在社區中的民主黨派人士、無黨派人士、少數民族人士、宗教界人士、非公有制人士、工商聯、港澳臺同胞、僑胞、出國和歸國留學人員、自由職業者、新媒體代表性人士等，因此，這些群體構建各類統戰社團，必須要有一個樞紐型組織進行整合和引導，才能更好實現功能的最大化。如做大做強工商聯（商會）組織、僑聯、民族聯、歸國留學人員聯合會、律師協會、新媒體工作者聯合會。

三、軟法思維與樞紐型統戰組織的理念契合

在統一戰線的工作范疇下，軟法思維和樞紐型統戰建設理念都將是引領統戰工作創新發展的重要理念，兩者在全面依法治國和社會治理的視域下，有著共同的價值取向和高度的契合性。

（一）軟法理念為樞紐型統戰組織提供價值指引

軟法作為一種不以國家強制力為約束和保障的規范性文件，制定主體、制定過程和表現形式等多元化充分展示出軟法思維的平等和諧、柔性規范等理念價值。例如，以制定方式為例，眾多利益主體圍繞軟法內容進行多方平等協商對話，最終在多次協商。說服中求同存異，達成一致，形成共同意志并彼此遵守。這一過程中，主體間是平等的，溝通方式是公開和互動的，軟法內容是朝著維系和諧的目標而制定的，這一過程中的和諧、平等、柔性、靈活等理念，和統戰工作所追求的大團結、大和諧是高度一致的。因此，軟法思維為樞紐型統戰組織引領各類統戰社會組織發展不僅提供了法治指引，同時還深化了和諧理念、統戰理念，對于促進樞紐型統戰組織以軟法建設和遵守為載體，加強與統戰部門、統戰社會組織的聯系提供了科學化的工作方向。

（二）樞紐型統戰組織發展是統戰法治化、社會化的重要載體與表現

站在全面依法治國新的歷史方位上，統戰工作面臨新的發展使命，法治化、社會化是其轉型發展的方向和必然趨勢。其中，“統一戰線軟法治理是統一戰線主客體依據共同認同的方針、政策、制度、章程等軟法淵源交往、交流以及相互影響、相互作用的過程。”［4］這個過程需要協調更多統戰群體、組織的利益，需要運用軟法思維和條文進行更多的利益協商、信息溝通和多方對話，需要更多注重統戰工作與社會其他工作領域的互動和發展，換而言之，要改變以往統戰工作相對自我封閉、“神秘化”、依法不嚴等問題，以及改善統戰部門“單打獨斗”的“獨木橋”局面，就需要在統戰部門引領和支持下，發展一批具有代表性、樞紐性、影響力的統戰社會組織，以軟法思維來凝聚統戰成員和社會組織共識，以軟法和硬法等條文（慣例）等規范各自行為，協調各方利益，整合資源，實現最大同心圓，并為統戰工作法治化、社會化提供自身力量。由此可見，樞紐型統戰組織在社會階層多元化、統戰領域擴大化、依法治國深入化的統戰新背景下，發揮了積極的作用，其是統戰法治化、社會化的必然結果，重要載體和積極表現。

（三）軟法思維和樞紐型統戰思維共同服務于社會治理新體系中

“共建共享共治”的社會治理新體系是新時代黨治國理政的重要目標任務，是貫徹“四個全面”的落腳點，是在社會發展領域落實“以人民為中心的發展觀”的重要體現，而軟法思維和樞紐型統戰思維從理論層面豐富了社會治理新體系。一方面，法治社會，社會治理離不開法治，但僅僅依靠成文法律（也就是硬法）發揮作用是遠遠不夠的，也是不客觀的。特別是社會轉型期和深化改革階段，硬法落后于社會形勢是客觀存在的，而軟法以其制定主體、產生程序、表現形式的多樣化和彈性則較好地適應不斷變化的社會形勢。因此，軟法思維的出現和運用，將為構建社會治理新體系提供一種新的科學理念和價值。另一方面，樞紐型統戰思維，強調的是在統戰對象不斷多元化，統戰工作領域擴大化，統戰社會組織不斷發展的現實背景下，發揮樞紐型統戰組織的優勢，搭建起黨的統戰部門與統戰社會組織、統戰群體的多方緊密、平等化聯系，為做好統戰領域的社會治理提供和諧的氛圍和良性的工作秩序。因此，樞紐型統戰思維和軟法思維，共同指向和作用于新時代社會治理新體系的構建工作中，為新時代統一戰線參與和服務到“共建共享共治”的社會治理提供了理念指導和實踐抓手。

四、軟法思維下樞紐型統戰社會組織的現實意義

市場經濟的縱深發展和社會的轉型加劇，不僅影響黨的執政方式、政府治理方式，也深刻改變了統戰成員聚集、交流、溝通以及統戰組織政治參與的方式。同時，全面依法治國對黨和國家各方面事業都提出了新的更高的要求。新時代，統戰部門作為黨的職能機構、維護和推進統一戰線發展的重要支柱、黨聯系統戰成員的橋梁和紐帶，應當在全面依法治國和社會治理創新中，構建樞紐型統戰社會組織，發揮樞紐聯系、同心發展的作用。

（一）黨執政歷史方位的變化，需要構建樞紐型統戰社會組織

改革開放前，高度的“組織化社會的社會建構體系”吞噬了社會發育的空間。隨著經濟體制和社會管理體制的轉軌與進步，黨的歷史方位也發生了深刻變化，從革命黨的管理方式向執政黨方式轉變。這種變化，推動了政府向社會釋放空間，激發社會活力。統戰工作聯系面和工作范疇廣，應該積極參與社會建設和社會治理改革，在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的共建共享共治的社會治理新格局中，統戰部門要以法律尤其是軟法為依托，通過構建樞紐型組織，依法依規引領各民主黨派、工商聯和無黨派人士等所組建的社會組織，更好發揮“樞紐型”社會組織的凝聚、引導和協同其他社會組織的作用，不斷鞏固和擴大黨執政的統戰基礎。

（二）黨和政府轉移職能的變革，需要樞紐型統戰組織更有效地承接統戰公共事務

改革開放前，由于法制不健全，政府扮演的是“全能政府”的角色，包攬社會的一切公共事務的決策權。對此，鄧小平同志曾說過，“管了很多不該管、管不好、管不了的事。”為了適應社會主義市場經濟體制，改革開放后，在黨的領導下，政府開始向社會讓渡空間。這種讓渡空間，就是政府公共權力的治理邊界在一些領域進行適當縮減，讓社會組織等社會自治力量擁有更多的社會參與空間。統戰部門作為黨的重要機構之一，一直都是協助黨和政府管轄統一戰線的事務。新時代，隨著全面依法治國的加快推進，法治型政府建設成效顯著，因此，在政府加快轉移職能的過程中，統戰部門要一方面依據成文法，另一方面運用軟法思維，積極培育樞紐型統戰組織，并引領各類統戰性社團積極承接政府關于統戰工作的事務，填補新時期統戰工作公共服務領域的交叉點和空白點。

（三）統戰群體結構的變化，需要統戰部門對統戰社會組織進行“再組織化”

伴隨社會的轉型發展，統戰工作的工作對象、工作環境、外部條件、組織形式都發生了深刻的變化，特別是改革開放以來，包括統戰組織在內的各類社會組織迅猛增長，統戰社團和統戰成員的生存與發展已從單位化過渡到單位化、原子化和自組織化多元并存的狀況，呈現出再組織化的態勢。統戰社會組織不僅深刻影響著統戰工作的發展，也對統戰部門組織統戰成員、引導社團、服務統戰工作、維護統戰工作權益的職能提出了新的要求。因此，在全面依法治國的時代要求下，如何運用軟法的規則、思維等功能特征，通過構建樞紐型社會組織，整合和“再組織化”的統戰群體（包括統戰性社團和統戰成員群體），重構并進一步密切黨和統戰群體的關系，成為統戰部門適應時代變遷，推動工作升級，探索自身轉型發展的重要課題。

五、以軟法思維推進樞紐型統戰組織建設的思路與對策

軟法所具有的功能愈加重視，而軟法思維在處理各類社會矛盾和協調各社會階層利益中的作用也是十分明顯，因此，利用軟法思維完善樞紐型統戰社會組織建設的思路和途徑，對于開創統戰工作新格局，對于統一戰線履行全面依法治國的時代使命都有著重要的意義。

（一）加強軟法體系建設，為統戰工作法治化建設提供保障

縱觀我國現行成文法體系，盡管憲法和一些專門的法律法規如《中華人民共和國民族區域自治法》、《宗教事務條例》等對我國統一戰線一些領域有所規定，但內容不夠翔實，而且覆蓋面不夠，導致“硬法不夠廣，軟法不夠硬”現象的頻發。尤其是統一戰線軟法在橫向空間上卻存在問題，相互聯接不足，整體性不強，系統化或體系化程度不高。因此，要以全面依法治國戰略為契機，以深入貫徹落實《中國共產黨統一戰線工作條例 (試行)》這部統戰領域的“基本法”為基礎，加快形成軟法領域的“統戰法系”，為統戰工作法治化建設提供法制保障。在總體原則和思路上，統一戰線軟法的立改廢需要將實踐性、系統性、操作性結合起來。重點是對新時代統一戰線的地位、作用、工作范疇、主要目標任務、工作機制、工作程序、隊伍建設、經費保障等方面作出細致便于操作的相關規定。首先，在立法機制上，軟法雖然不像硬法有明確的規定，但也要健全自身的立法機制，使統戰領域的軟法從規劃、立項、制訂、審議、通過、實施、評估、解釋、修改、清理、廢止都能有明確的人和組織來落實，且整個過程相對明朗規范。其次，在立法內容上，要仿效硬法，做到統戰軟法的結構規范，內容完整，尤其是從正面激勵和反面懲處兩方面構建權威基礎。最后，在宣傳落實上，要將統戰軟法宣傳教育作為統戰工作的重要內容，確保軟法深入人心。

（二）以軟法思維引導樞紐型統戰組織發展

統戰領域的軟法思維既具有統戰大團結大聯合的工作理念，也具有軟法的求同存異、柔性協調、互相約束等思維特征，因此，統戰軟法思維對于統戰工作實現凝聚人心、共識等具有重要價值導向。對于樞紐型統戰組織而言，其存在是形勢發展的需要，其發展必須要有法可依，同時也要符合統戰工作的要求。因此，統戰理念和軟法思維能充分引領樞紐型統戰社會組織的長效發展，主要體現為：一方面，樞紐型統戰組織作為新生事物，其運作必然涉及到與統戰部門、統戰社會群體和統戰社會組織產生關系，甚至發生利益沖突，如何定位各自邊界問題，需要法律作為依托，然而，硬法不可能對此迅速作出回應，國家各級人大委員會專門為樞紐型統戰組織立法也不現實。軟法所具有的開放性、參與性和靈活性能夠減少協商的障礙，降低社會成本，提升制度的整體正當性。［5］這時候，更多依靠各類章程、慣例、會議紀要和黨內政策性文件等軟法來規范各方關系，尤其是通過軟法準確定位樞紐型統戰組織在大統戰工作格局中的角色、作用和使命。另一方面，軟法思維強調的是多方參與、共同協調以制定特定領域的軟法，因此，在宗教領域、少數民族管理領域、社會新階層領域等統戰領域，面對各類特殊情況，樞紐型統戰組織要有效引領和整合社會組織，團結統戰成員，必須要運用軟法思維，做好凝聚人心、化解矛盾、促進和諧、達成規范等工作，這是樞紐型統戰組織的最重要目標，也是軟法思維對其最大的引領價值。

（三）通過樞紐型統戰組織建設，推進統戰工作法治化建設

樞紐型統戰組織的出現，是統戰部門適應社會組織蓬勃發展，參與社會治理的必然結果，因此，如何規范引導和扶持其發展，推進統戰工作法治化建設，增進統戰工作在社會治理和國家治國理政中的作用，是新時代統戰工作的重要目標任務。多元化和參與性是公共治理的最重要的主題。［6］統戰軟法與樞紐型統戰組織建設的精神內涵具有高度的契合性。在全面深化改革和全面依法治國新時代，社會治理呈現出的規范依據的多元化、治理主體的多樣化、治理方式的多樣化等特征，昭示著樞紐型統戰組織將大有作為。一方面，樞紐型統戰組織要加強自身內部建設，以完善的內部治理、隊伍建設等，樹立服務和引領品牌，盡可能做到對特定統戰領域組織和成員的全覆蓋，提升自身在特定統戰領域的社會組織和群體中的影響力、凝聚力，這是其立命之本，也是發展之基。另一方面，樞紐型統戰組織要運用法治思維，積極引領所面對和服務的統戰社會組織和成員，深入參與到全面依法治國和社會治理的各項工作中來，展現統一戰線面廣、人心齊、力量全、影響力大等特點，傳播正能量，發揮立法、普法等作用。例如，樞紐型統戰組織中的負責人很多都是人大代表、政協委員，在立法上具有重要的作用，在社會治理上也有參政議政的職能，因此，可以為包括統戰領域在內的各領域立法提供決策參考，也可以以自身的樞紐型統戰組織為著力點，探索制定和完善一批統戰軟法，在社會軟法治理中起到示范表率作用。