“后疫情時代”公共衛生檢察公益訴訟的展開

袁博

摘 要：公共衛生領域引入檢察公益訴訟極為必要。在野生動物保護、生態資源環境保護、食品藥品安全、公共衛生領域形成“一體化”的監督譜系，與行政監管部門形成合力。為強化效果，還應在民事檢察公益訴訟中引入懲罰性賠償機制。將檢察機關保護、獎勵舉報人機制轉置于公益訴訟制度中，將舉報信息接入行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，實現提前保護與同步監督。

關鍵詞：公共衛生 檢察公益訴訟 懲罰性賠償 吹哨人

一、公共衛生領域開展檢察公益訴訟的必要性

公共衛生事關公共安全和國家安全，是“最底線”的公共利益。當前，全國疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，“新冠”疫情防控形勢逐漸“轉危為安”，“后疫情時代”到臨，并呈現以下特征：一是疫情防控工作開始由“被動應對”向“主動防御”轉變;二是疫情防控措施由臨時性、強制性向長期性、穩定性轉變;三是由“兵來將擋、水來土掩”的探索向構建“四梁八柱”的階段轉變。2020年6月2日，習近平總書記在京主持召開專家學者座談會，傳達了一種“居安思危”的公共衛生安全治理理念，并專門強調“進一步從法律上完善重大新發突發傳染病防控措施”，同時還強調“建立人員通、信息通、資源通和監督監管相互制約的機制”。與之對應的是，人民檢察院具備法律監督者和公共利益守護者的雙重角色定位，職能貫穿立法、執法、司法、守法各環節，在中國特色法治體系中，人民檢察院的法律監督職能是“中國之治”的特殊職責[1]，也是獨特優勢。在“后疫情時代”居安思危，通過公益訴訟制度實現檢察機關介入公共衛生事件的時間前移與空間延展，防患未然，促進公共衛生法治有序發展。

從本質上講，檢察機關介入公共衛生領域是既有職能的一種必然延伸。一方面，野生動物、生態資源和環境保護的失守，常常是公共衛生突發事件的前導。[2]另一方面，生態環境和資源的惡化，進一步導致食品、藥品安全風險加劇，也會誘發公共衛生安全突發事件，這三個領域實際上存在著一定的順承關系，并“多因一果”地表現出來。不僅如此，這個“果”又會反作用于生態環境與食品、藥品安全，形成惡性疊加的循環。2003年“非典”、2020年“新冠”疫情爆發與野生動物保護、生態環境和資源、食品藥品安全監管不到位均存在不同程度的關聯，前續行政監管失之于寬，連鎖導致了后續公共衛生事件的集中爆發。然而，當前國家行政治理體系中，生態資源與環境、野生動物保護、公共衛生的治理是相對獨立且封閉的，“‘條塊分割的管理體制在全局性危機事件的應對中顧此失彼”[3]，需要一股能夠縱貫起始的監督力量，來打破行政監管“條塊分明”“各管一段”的局限，及時防止監管失察。相應地，檢察公益訴訟能夠對傳統的“直線職能制結構”進行突破，是對不同領域、前后環節之間的行政監管部門進行“一體化”的監督與促進。檢察機關在公共衛生安全領域啟動公益訴訟制度不是可有可無，而是不可或缺。

二、行政公益訴訟在公共衛生領域的延伸

監管失察，常常是重大公共衛生事件中倒下的“第一張多米諾骨牌”，表明行政公益訴訟“防患于未然”的必要性。檢察機關在公共衛生相關領域啟動行政公益訴訟的意義不僅在于通過訴前檢察建議督促相關行政機關積極履職，還在于通過訴訟程序促進其徹底履職。在實體方面，納入檢察機關行政公益訴訟視野的公共衛生監管活動應覆蓋以下方面：

（一）在源頭上加強野生動物保護

物種多樣性是疫情防范的一道“天然隔離帶”。2020年1月27日，最高人民檢察院發布《關于認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》，要求各級檢察機關積極穩妥探索拓展野生動物保護領域的公益訴訟。其中，以食用目的違法經營危害性最強，不僅會對公共衛生安全產生直接的影響，而且“量大面廣”，應作為當前監督監管的重點。野生動物保護法第49條明確規定了縣級以上人民政府野生動物保護主管部門以及市場監督管理部門在非法生產、經營相關食品以及以食用為目的買賣方面的法定監管職責。此外，該法第四章法律責任部分，對縣級以上人民政府野生動物保護主管部門及相關部門的監管職責進行了專門規定，包括非法買賣野生動物及其制品，非法捕獵、人工繁育，非法經營、運輸、進出口，以及非法引進、放歸野外等行為的監管責任。

（二）在疫情信息報送方面確保及時、準確

瞞報、謊報、延報疫情會導致最佳處置時機被錯過。《中華人民共和國傳染病防治法》規定了縣級以上衛生行政主管部門對醫療、疾病預防控制以及采供血等機構的監管職責，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情。以2013年廣西巴馬麻疹公共衛生事件為代表，衛生行政主管部門違法特征表現為篡改確診數字、篡改確診病例。[4]而在此次“新冠”疫情爆發前期，“網絡直報”權限變相提高，也在一定程度上貽誤了疫情防控的最佳時機。特別需要注意的是，動物疫情通報需要被同等程度重視。動物疫情公共衛生事件具有因果復雜性、迅速傳播性、影響長期性的特點，諸如埃博拉、中東呼吸綜合征（MERS）等惡性傳染病均與動物疫病存在深度關聯。動物疫情誘發的風險絕不亞于人際傳染病，且病死禽畜隨意處置，一旦流向餐桌、水源等開放的傳播環境，或將引起更為嚴重的后果。《中華人民共和國動物防疫法》不僅對相關部門在檢疫、防疫、滅疫方面的責任進行了規定，同樣也規定了任何單位和個人不得瞞報、謊報、遲報、漏報的法律責任。檢察行政公益訴訟應當覆蓋相關行政機關的信息報送職責，以確保疫情信息報送得到一種異體監督的保障。

（三）督促醫療廢物依法處置

醫療廢物往往是二次災害的根源。《國務院醫療廢物管理條例》規定了縣級以上各級人民政府衛生行政主管部門、環境保護行政主管部門及其他有關部門的監管職責，著重針對無資質，違法排放、堆放、處置，以及未依法設置貯存設備設施、未設置警示標志、未采取安全設置等違法違規行為。更重要的是，在這一領域引入檢察機關公益訴訟監督，將更加有助于破除倒賣醫療垃圾牟取暴利的“黑色產業鏈”，形成刑事、民事、行政、公益訴訟檢察監督全覆蓋。

（四）監督醫療服務主體合法、守法

醫療服務主體是抗疫戰役中處于一線的“堡壘”。基本醫療衛生與健康促進法第8章、第9章規定了衛生健康主管部門對衛生醫療機構以及人員依法盡責情況的監管職責，以及泄露醫療信息、資質資格違規、科室外包營利、違反醫學倫理、未盡告知義務等方面的法律責任。毋庸置疑的是，醫療服務主體是公共衛生事業正常運行的前提基礎，主體資格違法、行為違法勢必會令疫情加速惡化。

（五）在生物安全方面嚴防病原外泄

病原微生物實驗室是人類與疫病直接角力的“后方戰場”。國務院2018年3月19日發布的《病原微生物實驗室生物安全管理條例》第5章、第6章規定了衛生主管部門、獸醫主管部門、環境保護主管部門在試驗批準、采樣、操作以及嚴防病原微生物泄露等方面的監管職責以及法律責任。不同于前述內容的是，病原微生物安全事件一旦發生，導致的風險卻是最直接的，時間緊迫性也是最強的，刻不容緩。

（六）在藥品安全方面強化監管責任

藥品是抗擊疫情最重要的“武器”。2019年12月1日實施的疫苗管理法第70條規定了“藥品監督管理部門依法對疫苗研制、生產、儲存、運輸以及預防接種中的疫苗質量進行監督檢查。衛生健康主管部門依法對預防接種活動進行監督檢查”。2019年12月1日實施的藥品管理法第11章法律責任中規定了藥品監督管理部門對生產銷售假藥、劣藥以及相關行為的嚴格監管職責。此外，最高人民檢察院、國家市場監督管理總局、國家藥品監督管理局決定自2019年9月至2020年12月聯合開展《全國檢察機關、市場監管部門、藥品監管部門落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動》，也作出了相應的指導性規定。

在程序方面，檢察機關啟動行政公益訴訟的配套程序路徑可表現為：如監管部門出現執法不嚴、怠于執法，導致公共利益受損情形，人民檢察院在訴前發出檢察建議督促執法，促進法律效果和社會效果的統一;如逾期不履行或者糾正，人民檢察院向人民法院提起訴訟。除此之外，還要結合行政執法與刑事司法銜接工作機制進一步嚴密法網，防止以罰代刑、矮化處理。最后，還要就檢察建議落實情況、判決執行情況以及監督案件移送情況與紀委監委建立互通機制，審查是否存在公職人員的違法違紀及“醫療腐敗”，保障法律監督剛性。

三、民事檢察公益訴訟懲罰性賠償的載入

黨的十九屆四中全會決定指出要“拓展公益訴訟案件范圍”，同時還提出了“實行懲罰性賠償制度”。“懲罰性賠償”是超出同質賠償、對等賠償之外的賠償，能夠更有效地補償受害人、懲罰加害人[5]，并遏制未來可能發生的類似違法行為。[6]質言之，在效果上“釜底抽薪”，增加違法成本或令違法無法“變現”。

在藥品消費方面，2019年10月17日，最高人民檢察院提出探索建立食品藥品安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償制度。根據藥品管理法第144條的規定，生產假藥、劣藥或者明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的，受害人或者其近親屬除請求賠償損失外，還可以請求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金。因人民檢察院不是直接的受害人或其近親屬，因此，難以適用該條款獨立啟動民事公益訴訟。解決路徑有二：一是完善立法，將主張劣藥假藥的懲罰性賠償請求權的主體適當擴大，不以受到實際損害為前提;二是將患者理解為特殊的消費者，藥品是特殊的食品，畢竟消費者權益保護法對社會公共利益的保護更廣泛，能夠突破實際“消費目的”的局限，且《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第15條還規定，生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款10倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持。也即表明，關于食品的懲罰性賠償的權利主體不需以產生實際損害為前提。正因如此，實踐中有判例支持了檢察民事公益訴訟所主張的懲罰性賠償，并按照價款10倍的金額主張賠償。[7]

除藥品之外，醫療衛生服務也應理解為“消費”。醫療衛生服務是最底線的社會良心。首先要明確的是，“消費”并非意味著結果效用獲得的必然性，而在于選擇的真實性。同理，醫療服務視作“消費”絕非意指醫療結果的必然性，而是醫療服務選擇的真實性和自愿性，患者也從未期待過“包治包好”。由于專業性所導致的信息不對稱，使得醫療服務對藥品需求選擇的影響具有決定性。實際上，公共醫療衛生服務與藥品消費之間彼此依附，或者通過服務引導藥品消費，或者通過藥品來實現服務，這也是“以藥養醫”現象泛化的重要原因之一。從某種程度上講，醫療服務對患者而言，一旦形成信息壟斷，患者幾乎沒有選擇余地，而且潛在的影響極其嚴重。例如誤導公眾購買無效也無害的“合法藥品”來發國難之財，藥品本身無可厚非，但從后果來看，這種違背醫事倫理的欺瞞，不僅會導致患者財產的損失，更為嚴重的是令其錯過正確治療的機會，甚至是僅有的機會[8]，進而導致社會公眾對醫療服務的不信任。但一般認為醫療服務屬于公共服務并具有公益屬性而不屬于“消費”，司法實踐拒絕適用消費者權益保護法中關于“欺詐”的懲罰性賠償。1997年美國消費權利法案賦予了消費者在健康領域的廣泛權利，覆蓋隱私保護權、方案與提供者選擇權、緊急照護權、決策參與權、信息披露權、無歧視原則、醫療數據保護權、申訴權等。[9]道理顯而易見，消費者在交換過程中因信息不充分和需求的推動，原本就處于弱勢一方，而在醫療服務方面則更甚，消費者不僅弱勢而且更加“被動”。為此，基本醫療衛生與健康促進法第102條第3款將“醫療衛生服務未盡告知義務”納入行政處罰，也就意味著無論是否欺詐，僅未盡告知義務就應受處罰，而監管的缺失就對接行政公益訴訟。相應地，醫療衛生服務如果存在欺詐消費者情形，理應納入懲罰性賠償制度之中，以此更有效地杜絕醫療機構欺詐、“醫托”以及強迫交易等亂象。

在生態環境方面，《最高人民法院關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》于2018年11月7日發布，明確要探索懲罰性賠償制度在環境污染和生態破壞糾紛案件中的適用。在檢察公益訴訟方面也有所實踐，綜合多重因素后按照虛擬治理成本的倍數計算懲罰性賠償[10]。民法典第1232條規定了侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。懲罰性賠償在公益訴訟中的適用也應延伸至野生動物保護領域，宜在修改野生動物保護法第4章法律責任時，增加民事責任以嚴密法網，增設懲罰性賠償以彌補公共利益損失[11]，更可在根源上消除違法者存在的僥幸逃避監管而投機獲利的心理。實際上，野生動物保護本身就對應生態保護，適用民法典前述規定即可;而以食用為目的的生產經營則可視為違反食品安全規定，可對應前述《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第15條的規定適用懲罰性賠償。

四、公益“吹哨人”保護機制的探索

“吹哨”（whistleblowing）在我國也可翻譯為舉報、檢舉、告發或者揭弊。國內外部分法律規定或者學理觀點所指的“吹哨”既包括內部告發，也包括外部舉報。[12]一方面，檢察公益訴訟需要“吹哨人”供給案件線索。檢察機關保護“吹哨人”，最根本的動力在于對舉報信息的迫切需求。畢竟，倘若檢察機關僅僅依靠以定期或不定期抽查的方式開展公益訴訟，則與行政內部執法檢查無異，既不現實也不科學，更容易流于形式。2016年4月8日，最高人民檢察院曾聯合公安部、財政部制定發布《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》，規定了專門場所、專門人員以及具體保密程序等“八條保密措施”，并嚴厲打擊侵犯舉報人財產權、勞動權、名譽權等“十種報復行為”。而當時之所以加強對職務犯罪舉報人的保護與獎勵，不僅是因為舉報人需要保護，更關鍵的是職務犯罪具有極強的隱蔽性和專業性，外界難以感知，這一特點與公益訴訟是相同的。監察體制改革后，大部分職務犯罪偵查職能從檢察機關剝離，但保護、獎勵舉報人的制度應在公益訴訟領域得到更好繼承和發揚。

另一方面，檢察機關能夠為“吹哨人”提供更全面的保護。除上述措施之外，檢察機關還要發揮行政執法與刑事司法銜接機制中的“地緣優勢”：一是信息通。要拓展行政執法與刑事司法銜接平臺功能，實現舉報告發信息的實時共享，同步跟進，消除盲點，由起點到終點全過程留痕，確保舉報人第一時間就受到檢察機關的保護。如此，不僅能消除舉報人的顧慮，也能調動社會公眾的主人翁意識，更能夠為檢察公益訴訟前移時間節點，由“事后監督”轉向“同步監督”，防范監管部門不受理、不處理，有利于消除執法“黑數”。2019年9月12日，《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》提出建立“吹哨人”制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。并專門提出“加強監管執法與司法的銜接，建立監管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制，完善案件移送標準和程序。”其中，案情通報機制應理解為對舉報人所舉報案件實現自始而終的全程信息互通，人民檢察院就應當以“吹哨人”的保護者姿態呈現，要保證能夠在第一時間對舉報人的情況予以掌握，否則不僅舉報事項“石沉大海”，且針對舉報人遭受報復或不公正對待的情形檢察機關也無從知曉。二是全面保護。不僅要在財產權、勞動權、執業資格、人格權方面予以保護，更要在人身自由方面加以保護。檢察機關最大的優勢就是能夠對行政權，甚至偵查權、司法權進行監督，防范對舉報人進行不當干預，這也是其他任何機關都無法比擬的優勢，分別通過糾正違法通知書和檢察建議予以監督糾正，同時通報紀委監委。

注釋：

[1]參見徐日丹：《中國之治：法律監督新布局助力國家治理現代化》，《檢察日報》2020年1月12日。

[2]參見湯維建：《探索野生動物保護公益訴訟》，《檢察日報》2020年2月17日。

[3]參見薛瀾、劉冰：《盤點“非典”十年：公共治理體系變革》，《學習時報》2013年6月17日。

[4]肖颯：《瞞報緩報疫情，小心構成傳染病防治失職罪》，《檢察日報》2020年2月25日。

[5]參見張新寶、李倩：《懲罰性賠償的立法選擇》，《清華法學》2009年第4期。

[6]參見張保紅：《論懲罰性賠償制度與我國侵權法的融合》，《法律科學》2015年第2期。

[7]詹文渝、吳軍、胡婷婷：《強化食藥領域檢察公益訴訟保障舌尖上的安全》，《檢察日報》2019年8月9日。

[8]邱仁宗：《從魏則西事件看醫改認知和政策誤區》，《昆明理工大學學報》（社會科學版）2016年第4期。

[9]Smith， K. Consumer Protection in Health Care. Policy， Politics， & Nursing Practice， 2000， 1（2）：128-132.

[10]參見江必新：《中國環境公益訴訟的實踐發展及制度完善》，《法律適用》2019年第1期。

[11]同前注[2]。

[12]參見周曉明：《環境公益告發研究》，《現代法學》2014年第2期。