總結推廣好經驗好做法 加快提升全國營商環境水平

劉曉萍

摘 要：優化營商環境是促進高質量發展的必由之路，是應對國際環境大變局的必然要求，是提升企業競爭力的重要舉措。長期以來，我國營商環境在政務服務、市場環境、市場主體保護、監管執法和法治保障方面存在短板。近年來，圍繞優化營商環境這一主題，國內很多地區通過優化政務服務水平提升企業和群眾辦事效率，加強市場主體保護維護企業家合法權益，優化市場環境激發市場主體活力，規范和創新監管執法有效提升執法效能，完善相關法規加強營商環境法治保障等一系列簡政放權、創新監管、高效服務等途徑積累了一定經驗，應當在認真總結梳理的基礎上加以復制推廣。

關鍵詞：營商環境 市場環境 政務服務 市場監管

黨中央國務院高度重視為各類市場主體創造良好的營商環境。習近平總書記強調，要增強微觀主體活力，發揮企業和企業家主觀能動性，建立公平開放透明的市場規則和法治化營商環境。李克強總理要求，堅持市場化、法治化、國際化原則，深化“放管服”改革、優化營商環境。近年來，黨中央國務院圍繞深化“放管服”改革、優化營商環境作出了一系列重大決策部署，全國各地區開展了一系列營商環境實踐探索，形成了一系列有益做法和成熟經驗。加快總結推廣各地行之有效的做法，優化提升市場化法治化國際化營商環境，對于應對復雜嚴峻的國內外環境變化、推動經濟高質量發展具有重要意義。

一、充分認識加快提升營商環境的重要性

營商環境是生產力，是投資的風向標，是地區的核心競爭力，“十四五”時期深入推進營商環境優化對于保持經濟社會持續健康發展具有重大意義。

（一）優化營商環境是促進高質量發展的必由之路

營商環境指伴隨市場主體從開辦、運營到注銷整個過程中各種外部條件的總和，通常包括政務環境、市場環境、法治環境、人文環境以及國際經貿環境等，是一個系統性的環境。營商環境是滋養企業發展、創新創業的豐厚土壤，直接影響國家或地區經濟發展的質量和速度。良好的營商環境有利于吸引資金、人才、技術等各種發展要素的聚集，有利于激發各類市場主體的活力。我國經濟發展已由高速增長轉向高質量發展階段，“十四五”時期將進入開啟全面建設社會主義現代化國家的新時期，與全面小康社會相比，現代化建設的要求更高、內涵更加豐富，既需要在全面小康社會基礎上取得質的提升，也需要更加注重國際對標和接軌，在加快完善社會主義市場經濟體制支撐現代化經濟體系建設上取得新突破。優化營商環境，對于構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，以及推動經濟發展質量變革、效率變革和動力變革具有重大戰略意義。“十四五”時期也是適應我國社會主要矛盾歷史性變化新要求的關鍵時期，必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提高發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。優化營商環境，對于更好滿足人民群眾需求、推動人的全面發展和社會全面進步具有重要戰略意義。

（二）優化營商環境是應對國際環境大變局的必然要求

“十四五”時期是世界百年未有之大變局深度演化的關鍵時期，世界經濟變數增多，新科技革命利弊交織，大國博弈更趨激烈，全球經濟治理格局將發生深刻變化。世界經濟呈現全球化與逆全球化、工業化與再工業化并存的階段性特征，保護主義和單邊主義抬頭，各個經濟體之間貿易壁壘增多，貿易投資等傳統動能呈現弱化態勢，經濟全球化的挫折挑戰明顯增多，全球貿易規則體系面臨重構。各主要經濟體圍繞WTO貿易規則改革開展復雜博弈，美西方提出發展中國家地位等議題，將對我國發展模式和發展中國家地位形成較強挑戰;主要經濟體積極推進各大型自由貿易協定，區域性、排他性、保護性明顯，發達經濟體積極主導推進“零關稅、零壁壘、零補貼”的高標準貿易規則，新興經濟體“出口導向型”經濟發展模式制約增強，我國對發達經濟體出口面臨的被替代和被擠出壓力加大。面對外部環境復雜變化，特別是中美關系這一最大不確定因素，一方面必須堅持對美“競合”博弈，以合作制約競爭，以斗爭推動合作，努力規避中美迎頭相撞、軍事攤牌的“修昔底德陷阱”;另一方面必須集中力量辦好自己的事，堅持以開放促改革促發展，不斷優化國內營商環境，以新一輪對外開放反制保護主義，維護經濟全球化與自由貿易，分化美傳統盟友，鞏固我戰略伙伴，不斷擴大“朋友圈”。優化國內營商環境，在借鑒和對接國際先進規則的同時，制定和推廣中國規則和標準，以市場化和法治化手段維護我發展權益和開放成果，有利于打造高水平對外開放的新高地，有利于加快形成強大國內市場，對于引導和推動經濟全球化進程，防止中國經濟與美西方經濟脫鉤、有效應對百年未有之大變局的嚴峻復雜外部環境具有重要戰略意義。

（三）優化營商環境是提升企業競爭的重要舉措

營商環境是以企業遵循政策法規所需的時間和成本來衡量的。近年來，維系我國經濟高速增長的人力、土地、資源等成本優勢已逐步喪失，經濟增長持續放緩，企業對各種負擔的消化能力減弱、對經營困難的敏感性不斷增強，高成本已成為我國經濟發展當中的重要問題，尤其是稅費負擔、制度性交易成本觸動了企業敏感神經。經營負擔過重擠壓了企業盈利空間，降低了企業擴大再生產和增加研發投入的積極性與能力，不利于提振全社會振興實體經濟的信心，成為制約我國改善營商環境的關鍵因素。優化提升營商環境就是加快推進市場化、便利化、法治化建設，通過市場化改革，消除各類不合理限制和壁壘，全面提高市場準入開放度，全面提高市場競爭開放度以及優化創新創業環境;通過便利化改革，實現審批最少、流程最優、效率最高、服務最好，方便商業經營、貿易自由、投資便利，為各類市場主體提供更為自由和廣闊的發展空間;通過法治化改革，嚴格保護知識產權和完善社會信用體系，讓市場主體投資安心、創業舒心、辦事順心，這不僅有利于完善社會主義市場經濟體制，更有利于大幅度降低企業制度性交易成本。

二、客觀正視我國營商環境的短板弱項

盡管近年來我國營商環境提到大幅提升，但距離更好滿足市場主體的發展需求，距離成為國際一流營商環境高地，都還有很多短板弱項，突出反映在政務服務、市場環境、市場主體保護、監管執法與法治保障等方面，《優化營商環境條例》也是針對問題導向作出的規定。

（一）政務服務方面短板

一是政務服務效率亟待提高。目前政務服務各類平臺繁多繁雜，“一窗辦理、一網通辦”有待真正落地，審批時間和環節仍需進一步壓減;部門間審批文件未實現信息共享，協同配合性有待提高，企業需要與多個政府部門溝通，重復提交驗收材料，等待受理時間偏長，辦事體驗較差;不同主管部門出臺各自的產業政策，這些政策發布渠道和實施路徑不同，增加了企業享受政策優惠的成本，難以提高企業政策獲得感。二是政商關系有待進一步改善。根據北京市工商聯的問卷調研，企業反映政府不作為、慢作為現象依然突出，制定涉企政策時咨詢企業家意見不充分，政企互動頻率低;民營企業被拖欠賬款情況普遍存在，大型國企和區級政府部門是拖欠主體;企業與政府部門溝通平臺不暢通。三是數字政府建設需進一步提升。城市政務服務移動化水平和線上政務服務水平不高，政府出臺的重大政策和項目信息的推送宣傳不能充分傳遞給企業;大數據的應用場景有限，大部分城市對大數據資源的利用仍局限于線上政務服務等初級場景，尚未對大數據的價值進行深入挖掘。

（二）市場環境方面短板

突出表現在中小企業融資難融資貴。一是貸款難仍然是困擾企業的主要問題，銀行融資擔保總量遠遠滿足不了中小企業需求。從企業資產負債表來看，規模越大的企業，銀行融資占其全部融資額的比重越大，規模越小的企業，銀行融資占其全部融資額的比重則越小，表明小微企業比大中型企業獲得貸款難度更大。二是銀行考核機制存弊端，民企信貸融資屢受歧視，銀行缺乏服務民營企業，尤其是中小微民營企業的信貸管理和風險控制機制，導致信貸資源習慣性向國有企業和大企業傾斜。三是由于政府全方位信用平臺體系建設不完善，多方聯動的信息共享機制尚未建立，行業協會與金融機構共同參與信用評估的機制缺失，加劇了小微企業融資難融資貴問題。

（三）市場主體保護方面短板

一是不同市場主體難以獲得同等的市場準入條件。很多地方即便出臺了平等保護各類市場主體的原則性準入規定，但由于缺乏切實可行的實施細則，在招標、采購、項目審批等方面仍存在國企特別是央企優先現象，在部分政策明確規定民企可以進入的領域仍然存在“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”等隱性壁壘。二是知識產權保護力度不足。根據國家知識產權局知識產權發展研究中心2018年調查結果，19%的私營企業曾經遭遇過專利侵權行為，其中約有三成企業未能有效提出權利主張，知識產權維權難題給民企創新發展造成重大阻礙，特別是技術轉讓、市場準入許可和知識產權商業化等阻礙較多，知識產權侵權現象仍然嚴重，對知識產權法律條文的解讀較為零散等。

（四）監管執法方面短板

一是執法水平有待提高。首先是執法力度有待加強，在北京市調研中有17.2%的企業認為判決執行效率低或執行困難的問題普遍存在。其次是執法靈活性有待提升，部分企業反應其投保的商業保險已涵蓋安全生產責任保險規定的全部險種，但部分執法人員只對“安全生產責任保險”這一特定名稱的險種進行審核查驗，認為企業投保的險種名稱不對就不符合規定，給企業造成較大困擾。二是包容審慎監管理念有待進一步落實。首先是監管部門對由于多元化經營導致違規行為的企業的包容性不足，“能卡就卡、逢檢必罰”的基層執法檢査怪狀仍普遍存在。其次是對于市場上出現的新產業、新業態和新模式的監管過于嚴苛。

（五）法治保障方面短板

公平競爭審查制度有待進一步完善。公平審查制度是營商環境建設的重要法治保障，但工作中仍然存在審查不規范、質量不高的問題。如北京市場監管總局在其公布的《公平競爭審查制度2018年總體落實情況》中指出，一些部門將公平競爭審查直接納入合法性審查，未能體現公平競爭審查的實質;工作中存在程序空轉、形式化問題，一些文件經過審查仍然含有排除限制競爭的內容;濫用例外規定，對明顯不符合使用條件的政策措施隨意適用等。

三、總結推廣國內先進地區的經驗和做法

近年來國內很多地區在優化營商環境，推進簡政放權、創新監管、高效服務等方面進行了有益探索、積累了有益經驗，應當在認真總結梳理基礎上加以復制推廣，推動全國營商環境邁上一個新臺階。

（一）著力優化政務服務水平，提升企業和群眾辦事效率

1.總結推廣上海、深圳、衢州、廈門、義烏等經驗，推進在線政務服務平臺建設，提升政務服務效率。上海市推行全市通辦、全網通辦、只跑一次、一次辦的“一網通辦”，通過建設上海政務“一網通辦”總門戶，實現從“找部門”到“找政府”;發布政務服務指南，建設市民主頁和企業專屬網頁，主動研判企業和市民潛在服務需求，提供個性化、精準化服務;借助上海市大數據中心，對接49個部門的業務應用系統，356項個人事項實現在220個社區事務受理中心線下全市通辦，以及內資有限公司的設立、個人醫保等跨省市通辦;推出企業服務云，建立企業全生命周期服務體系等。深圳市通過信息化手段簡化行政審批，推出150多項“秒批”、500項“不見面審批”、300項“全城通辦”政務服務事項;以“i深圳”建設為核心，推進政務服務“指尖辦”，建設全市統一的移動政務服務平臺。衢州市改革升級辦事流程，實現不動產登記一小時完成收件、交易及納稅全過程，二手房轉移登記及水電氣過戶實行“網上辦”“不見面審批”。廈門市通過搭建平臺提升納稅便利度，推出“掌上辦稅廳”微信小程序，簡化納稅流程、優化系統，形成“網上辦稅為主，掌上辦稅、自助辦稅為輔，實體辦稅兜底”的服務新格局”。義烏市依托政府“義網通辦”政務平臺，開發《房產稅、城鎮土地使用稅申報》端口，實現房產稅和城鎮土地使用稅兩個稅種在同一界面、同一申報表進行納稅申報，減少納稅次數。

2.總結推廣杭州、上海、銀川、深圳等經驗，著力減少審批環節，加快工程項目落地。杭州市聚焦建筑許可證，出臺一個試點方案、九項配套制度的“1+9”等配套政策體系，運用投資項目在線監管平臺3.0版，縮減工程建設項目審批時長至71個工作日;推行建設用地帶建設規劃、耗能、畝產稅收等標準進行出讓，企業取得地塊后通過“一窗受理”即可開工。上海市線上建立以工程建設項目聯審平臺為核心的一體化辦事系統，線下設立社會投資建設項目審批審查中心，建立基于風險的工程質量監督檢查體系，通過政府采購方式減免低風險小型社會投資項目的地質勘查、監理、供排水接入服務等費用，質量控制達滿分。銀川市推行建設項目全鏈條閉環審批，將建設項目全生命周期分為立項審查—施工許可—勘察驗收三個階段，將相關部門的多個事項入駐投資項目服務大廳集中辦理，重塑投資項目審批流程，分階段設置綜合窗口，統一受理、一鍵啟動、并聯審批。深圳市推行工程建設項目審批“深圳90”改革，建立健全項目前期策劃生成機制，取消施工圖審查制度，創新政府投資工程監管模式，構建工程建設全生命周期管理信息平臺，縮減項目審批總時長至41個工作日。

3.總結推廣北京、上海等經驗，大力推進跨境貿易便利化改革。北京市大幅壓縮企業通關時間，建立進口“提前申報”容錯機制，實行“提前申報”和“通關+物流并聯作業”模式;創新監管方式，推行進口商品“先放行后改單”“先放行后繳稅”“先驗放后檢測”;創新“岸邊直提”新興疏港模式，實現提箱時車船無縫銜接;把出口退稅申報、企業注冊備案等6類業務整合到國際貿易“單一窗口”，實現一站式出口退稅。上海市大幅縮減進出口貨物全流程耗時和邊界費用，建立“通關+物流”國際貿易“單一窗口”，推行通關放行、港口作業、物流運輸各環節的大并聯改革，公布海運口岸進出口作業流程和水運口岸集裝箱貨物進出口通關物流作業流程圖，建設跨境貿易大數據平臺和“港行縱橫”信息集成;縮減單證合規時間，在盡可能取消相關單證基礎上，推進集裝箱設備交接單、提貨單、裝箱單等電子化流轉，全面實施出口原產地證書網上申報、自主打印，全面實行港口收費清單公示制度。

（二）著力加強市場主體保護，維護企業家合法權益

天津、武漢、深圳、杭州等把平等把保護市場主體經營自主權、財產權和其他合法權益放在優化營商環境的重要位置。天津市出臺營造企業家創業發展良好環境的規定，依法保護企業家財產權和經營權，完善企業家激勵機制，著力為企業家打造創業“高地”，吸引更多優秀企業家匯聚天津;在市政府辦公廳設立企業家服務處，在市民專線服務中心設立企業服務專線，并整合76條政府熱線，實行企業訴求“一號響應”的服務企業家機制。武漢市開展企業歷史遺留問題全面清理，著力解決“新官不理舊賬”的問題;出臺在商事審判中依法加強對中小投資者保護的意見，破解股東訴訟難問題;建立審判事務信息全流程，主動推送與動態反饋機制，推進信息公開和庭審直播，加強對市場主體合法權益的保護。深圳市加強知識產權保護，出臺實施全國首部涵蓋知識產權全類別的地方性法規《深圳經濟特區知識產權保護條例》。杭州市成立知識產權法庭，建立知識產權聯盟，構建知識產權在線矛盾化解機制，成為全國首批中小企業知識產權戰略推進試點城市。

（三）著力優化市場環境，激發市場主體活力

1.總結推廣北京、杭州、銀川等經驗，著力減少企業開辦時間，落實“一窗辦理、一網通辦”。北京市開辦企業通過完善“e窗通”網上辦理平臺功能，實現“全程網上辦”，推廣應用電子營業執照等改革，將申請營業執照、公司公章、申領發票、社保登記4個環節精簡為1個環節，辦理時間由8天減至1天，實現“一窗辦理，一次填報，一個環節、一天辦結”，企業網上申請審核通過后到服務窗口一次性領取開辦企業所需材料;同時，登記財產實行“一窗受理、內部流轉、即時辦結、同窗出證”的辦理模式，將登記、稅務分別辦理整合為統一辦理，將辦理環節由3個精簡為1個、辦理時間由9天減至1天，最快45分鐘辦結。杭州全市域范圍實行開辦企業“一件事”“一日辦結”，將開辦企業、設計登記、公章刻制、申領發票、員工參保登記各環節整合為“一件事”，通過線下“常態化開辦企業專窗”，實行“一窗進出、一套材料、一次采集、一日辦結”;線上“開辦企業全程網上辦平臺”，實行“一網提交、數據共享、信息互享、領跑審批”;同時，縮減申請材料，取消公章刻制、申領發票申請材料，推行“政府買單送章”，贈送一套三枚“法定名稱章、法定代表人民章、財務專用章”，減免開辦企業費用。銀川市通過整合開辦企業環節，實現“一門、一窗、一網、一次、一日”辦結，通過集中開辦企業審批權限實行一枚印章管審批，利用大數據、互聯網縮減申請材料，打破區域行業限制推出“1+N”（一個營業執照和多個準營證件）多證聯辦審批模式，實行準入、準營“一件事情、一次辦好”，實現一天內辦完企業開辦事項。

2.總結推廣深圳、合肥等經驗，著力解決中小企業融資難融資貴問題。深圳市多措并舉破解中小企業融資難題，一是設立金融擔保基金和風險補償資金池，建立中小企業政銀企合作貼息和擔保信貸風險分擔機制，試點政策性小額貸款保證保險，落實無還本續貸獎勵、過橋貼息和企業發債融資等措施，為民營企業提供及時救助;二是發展股權投資和創業投資，成立天使投資母基金、政府投資引導基金，按照政府引導、市場運作的原則投向市政府重點支持的優質行業領軍企業;三是不斷豐富債券融資工具，首創集合發債、試點發行短期融資券、集合票據、私募債等，搭建再擔保平臺為中小微企業銀行貸款擔保和集合發債擔保提供再擔保，降低擔保機構的服務門檻;四是推廣創業創新金融服務平臺，為企業提供一站式綜合金融服務，提高小微企業金融服務的精準度;五是實施中小微企業政府采購優惠政策，規定政府對民營企業采購的最低比例，開展訂單融資改革。合肥市搭建信用信息共享機制，引入企業征信機構，運用金融信用信息基礎庫，形成“信e貸”等有效征信產品和服務模式;通過財政出資設立資金池，設立財政金融產品，緩解企業“過橋難”的“續貸過橋資金”、純信用信貸支持的“稅融通”產品、“科技創新貸”、“農保貸”、“文化創意貸”等;引進具有小微金融服務優勢的股份制商業銀行，推動民營銀行落戶生根。

3.總結推廣上海、杭州等經驗，建立健全人才服務政策。上海市多措并舉創新人才服務政策，一是為頂尖人才建立個性化評價機制，打破唯“學歷、資歷、職稱”的人才引進制度瓶頸，結合產業實際需求，引入市場化人才認定方式;二是為外籍人才提供便利化政策與服務，試點外國人來華工作許可制度、外籍人才簽證制度等一批改革政策;三是為青年人才提供科研資金和生活保障，實施“超級博士后”激勵計劃，吸引更多有潛力的青年人才在上海創業。杭州市致力培育創新創業“新四軍”，實施人才生態37條政策，鼓勵各類高層次人才在杭州創業創新，形成了以高校系、阿里系、海歸系、浙商系為代表的一大批高素質創新創業團隊。

（四）著力規范和創新監管執法，有效提升執法效能

1.總結推廣上海、深圳、衢州等經驗，探索推行包容審慎監管、分類監管。上海市實行市場輕微違法違規經營行為免罰清單制度，明確34項輕微違法行為免于行政處罰，推動市場監管、消防等多個行政執法領域實施包容審慎監管;推行分類監管，如將內河港口經營許可證改為告知承諾書，根據信用和風險評估結果實施分類監管，在縮減執法總次數的同時提升客運、危險貨物企業檢查次數。深圳市推行信用監管，利用大數據、人工智能等最新科技，構建“1部法律+1項聯合懲戒方案+1項清單+1個網站+N個備忘錄”，覆蓋企業服務、市場監管、城市管理等多個領域。衢州市推行精準監管，在一窗受理云平臺中嵌入行政審批、行政監管等五大領域，實現公共信用信息評價、聯合獎懲、紅黑名單等信用協同應用，推行信用容缺受理和審批替代型信用承諾。

2.總結推廣廣州、重慶等經驗，建立健全破產案件資金管理系統和案件辦理體系。廣州市建立破產案件資金管理系統，涵蓋“案件資金管理”、“交易授權”、“查詢中心”、“客戶服務”四大模塊，搭建“協會專戶”、“網拍專用賬戶”、“管理人賬戶”的賬戶立體管理體系，并實行“一案一賬戶”的資金管理制度，對破產案件資金收支一條線的實時查詢和動態監督;同時針對部分“僵尸企業”沒有資金或資金不足不能啟動破產程序問題，將之納入財政預算保障，由省市國資委墊付資金、破產管理人籌措資金。重慶市實行“司法裁判、政策機制、服務保障”三位一體的破產案件辦理體系，在每個環節制定相應指導性文件或專題會議紀要，建立破產專項基金制度，規范“僵尸企業”破產程序和市場出清行為。

（五）著力完善相關法規，加強營商環境法治保障

天津、杭州、北京等高度重視營商環境的法制保障。天津市及時出臺政府投資管理條例和優化營商環境條例，以立法形式改變政府投資項目多頭管理、財政資金碎片化使用的格局，統籌安排使用財政資金的政府投資項目，進一步規范政府投資行為，更好發揮政府投資引導帶動作用，激發社會投資活力;將“天津8條”“一制三化”審批制度改革等行之有效的做法納入營商環境條例，以法規形式固定下來，為后續深化改革提供法制保障。杭州成立全國首家互聯網法院，推動起訴、立案、舉證、開庭、裁判、執行全流程在線化，為營造公平競爭秩序和穩定可預期的發展環境提供法制保障。北京市持續總結提煉營商環境改革經驗，及時修訂《北京市城鄉規劃條例》等政策法規，組建包含司法部門、律師事務所的優化營商環境法制保障小組，把營商環境改革貫徹到立法、司法的各個環節。

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（劉曉萍，國家發展改革委經濟體制與管理研究所）