金融支持農業現代化存在問題、原因及改進策略

朱長明

摘 要：金融是現代經濟發展的“血脈”，農業現代化的實現離不開金融的支持。當前，河南農村金融體系不健全、支農資金不足、金融產品單一且創新不足、農業風險保障機制不健全、金融基礎設施薄弱現象依然存在提高金融支持河南農業現代化的能力，應盡快健全農村金融支持體系，創新農村金融產品和服務方式，完善農業保險制度，完善農村金融基礎設施，為實現農業現代化提供條件。

關鍵詞：金融支持 農業現代化 河南省

中央一號文件已連續16年聚焦“三農”問題，2020年一號文件更是提到“建立縣域銀行業金融機構服務‘三農的激勵約束機制，實現普惠性涉農貸款增速總體高于各項貸款平均增速”“切實降低“三農”信貸擔保服務門檻，鼓勵銀行業金融機構加大對鄉村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度”等金融支持農業現代化發展的意見，積極開創農業現代化建設新局面。加強金融對農業現代化發展的支持力度，對推進農業供給側結構性改革，促進農業增效、農民增收，全面建成小康社會，實現農業現代化具有重要的現實意義。

近年來，有關農村金融和農業現代化的文獻資料非常豐富，但將二者結合起來研究的不多。張聰聰（2014）、金鵬（2016）、李婕妤（2017）、李浩（2018）等探討了農村金融與農業現代化的關系，指出農村金融發展可有效解決當前農業發展資金短缺問題，有力推動農業現代化的實現。張鵬（2016），鄭良芳（2016），朱海霞（2017）等提出了以農村金融推動農業現代化發展的政策建議，如完善農村金融體系、創新金融產品等。閻梟元（2013）、汪鄒霞（2016）、申思敏（2019）分析了農業現代化與農村金融的關系，指出農村金融對農業現代化有促進作用，但作用尚未充分彰顯，仍需完善和加強農村金融的建設與支農力度。本文以河南省為例，分析當前金融支持農業現代化存在的問題及其原因，并提出對策。

一、河南金融支持農業現代化存在的問題

（一）農村金融體系不健全

從表面上看，河南已形成了門類比較齊全的各類農村金融機構體系，實際上依然存在著農村金融供給不足、效率不高的問題。在各類涉農金融機構中，農發行作為唯一一家服務于“三農”發展的政策性金融機構，在縣域以下沒有經營網點，而且因國家糧食等流通體制改革，農發行貸款高度集中于糧棉油收儲，其政策性支農作用并沒有完全發揮出來。作為商業性金融機構的農業銀行，雖已成立了三農金融事業部，但因追求利潤最大化，撤并了不少農村網點，只有縣區和較大的中心鎮設有網點，其核心業務轉向農業金融以外的其它領域，對農業的支持主要集中在農田水利基礎設施建設、新型農業經營主體和農業產業化龍頭企業上，對農戶和小型涉農企業的貸款則少之又少。作為合作性金融機構代表的農村信用社，是金融支農的主力軍，當前農業發展所需資金主要由農村信用社提供。因其自身體制和歷史包袱過重等問題，農村信用社現逐步改制為農商行，事實上已變成商業性銀行業金融機構，以利潤最大化為導向，合作金融的本質正在褪色。農行、農商行等銀行類金融機構在農村大多是以吸儲為主，導致農村居民儲蓄存款與農戶貸款之間的差額越來越大。商業金融體系不僅沒有能夠起到應有的支撐農村金融的作用，反而成了農村資金的“抽水機”，加劇了農村資金供求緊張的局面。可見，正規的農村金融機構對“三農”尤其是農戶、農村小微企業的扶持力度有減弱的趨勢。

以民間借貸為主的農村非正規金融機構雖然在一定程度上彌補了正規金融機構支農資金不足的缺陷，但受監管體制的影響，長期游離于法律的邊緣，只能提供較為簡單的金融服務，即單純的資金借貸。這種民間借貸往往伴隨著高利率，由于政府監管不到位，再加上農業生產經營易受自然、市場、政策環境的影響，所以違約時有發生，存在著比較大的風險。民間非法集資、高利貸給農村社會的經濟秩序、金融穩定帶來了負面影響，損害了農民的利益，不利于“三農”的發展。

（二）農村金融產品單一且創新不足

當前，河南農業現代化的步伐正在加快，農村金融需求呈現多層次、多元化、個性化的特點。現代農業生產規模化、組織化、機械化程度日益提高，資金需求量越來越大，需求周期也越來越長。傳統的農村金融產品較為單一，主要以存、貸、轉、匯、兌為主，信貸產品大多是金額小、期限短的有抵押貸款，因其手續繁瑣、條件苛刻難以滿足農戶和小規模農業企業的需求，更不談那些較大規模農業企業的資金需求了。困擾現代農業發展的擔保難、貸款難問題至今沒有得到實質性解決。面對日益增多的金融需求，金融產品供給明顯不足且創新不夠。缺乏有效抵押物、沒有合適的擔保機構仍然是制約農戶和涉農企業獲取銀行貸款的最重要的因素。中長期貸款、保險、基金、證券、期貨、融資租賃等方面近年來也沒有太大的改變。資金供給不足制約了河南現代農業的發展。

（三）農業風險保障機制不健全

河南是農業大省，農業是典型的高風險基礎產業，面臨自然風險和市場風險，農民利益難以保障。自2007年中央財政在河南試點推行政策性農業保險以來，河南農業保險從無到有，實現了快速發展，在分散農業風險、保障農民增收、促進農業農村經濟穩定發展等方面發揮了積極的作用。但河南農業保險仍處于起步階段，基礎較為薄弱，制約農業保險發展的關鍵問題尚未得到根本解決。一是政策性農業保險范圍窄、覆蓋面小。目前，河南省有12個中央財政補貼保險品種和2個地方財政補貼保險品種，主要涉及糧棉油等大宗農作物。河南現有耕地面積800多萬公頃，各地土地資源差異較大，種植、養殖、加工等農業生產門類繁多，雞（肉雞除外）鴨牛（奶牛除外）羊、蔬菜、水果、苗木花卉、水產養殖等重要的農副產品并未納入保險范圍，保險品種的設置遠不能滿足現代農業生產多樣化需求。二是農業保險供給主體少。目前，河南只有中原農險等10家保險公司開辦農業保險業務，且存在經營網點數量少、專職工作人員缺乏、服務不到位、溝通協調不暢等問題，給投保、理賠等帶來諸多不便。三是政策保障水平低。目前河南農業保險尤其是糧食作物保險賠付金額較低，保障水平與農戶理想的預期差距大，若遭遇風險，遠不能彌補農業生產的損失，起不到實際的保障作用。四是財政補貼力度小。河南是經濟欠發達省份，農民收入水平不高，很多市縣財政資金較為緊張，央補、省補險種配套資金不能及時到位。五是農民參保意愿不強。多數農民對保險公司、保險條款、農業保險品種等缺乏足夠的了解，再加上農業保險覆蓋面小、賠付金額標準低、勘查定損機制不暢、理賠到戶周期長等因素，嚴重影響了農民的參保積極性。此外，農業再保險和農業大災風險分散轉移機制也尚未建立。

（四）農村金融基礎設施相對薄弱

一是相關法律法規不完善。我國已制定了《《中華人民共和國物權法》》《擔保法》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規，但尚無針對農村金融的專門法，只有指導意見、暫行規定、通知安排等法律效力較低的規章制度;對新型農村金融機構的準入、設立、經營等只有指導性的規范文件;沒有明確的法律法規規范和約束民間借貸、民間集資等農村非正規金融機構活動，其合法化的問題依然沒有得到解決。二是農村信用體系建設缺失。受傳統思想影響，農戶的信用意識和法律意識較薄弱，失信行為時有發生。農村征信系統建設滯后，農業企業和農戶的信用信息無法有效記載和更新，信用評價指標和評級體系尚未建立，信息不對稱，金融生態環境不佳，導致農村金融服務功能弱化。三是農村支付結算體系建設滯后。農村地區信息網絡基礎設施建設不完善，加之農民文化層次相對較低、金融機構宣傳引導不夠，現代支付結算體系在農村建設相對滯后。留守在農村的老人們習慣于使用存單存折，到柜臺辦理業務，ATM、手機銀行、網上銀行、移動POS終端等在城市最為普通的非現金支付業務對他們來說仍是陌生的。農村金融機構網點少，覆蓋面窄，基層金融服務不足，難以滿足農村支付結算的需求。

二、河南金融支持農業現代化存在問題的原因分析

（一）農業的弱質性導致自我積累不足

河南是農業大省，作為國民經濟基礎產業的農業是一個弱質性的產業，其弱質性主要表現在農業生產經營面臨著較大的自然風險和市場風險，相比其它產業，農業投資的比較收益也低。農業弱質性，加上農業基礎設施建設薄弱和人才缺失，使得農民抵御自然災害和抗擊市場風險的能力差，收入不穩定，自我積累不足，資金匱乏，直接影響還貸能力。農村信用風險大量存在，金融機構出于對資金安全性和收益性的考慮，對農業信貸的積極性并不高。

（二）資本的逐利性導致金融機構對涉農貸款相對保守

眾所周知，市場經濟條件下資本具有天生的逐利性，商業性金融機構尤其是商業銀行經營的目標是利潤最大化。農業是弱質產業，具有風險大、周期長、見效慢、收益低且不穩定的特征，客觀上也決定了商業性金融機構不會主動服務“三農”。涉農貸款不僅管理成本高，而且現代農業生產固定資產投入大，生產周期長，資金周轉慢，會造成對資金低收益的長期占用。資本的逐利性及城市化、商業化的偏好，導致商業銀行對涉農貸款采取相對保守和謹慎的態度，惜貸甚至拒貸，在一定程度上減少了信貸投放的數量，而且很大一部分涉農信貸資金被配置在非生產性農業方面，非農化傾向嚴重。同時，出于自身風險控制的需要，商業銀行甚至人為地提高貸款門檻，增加了農業企業和農戶的貸款難度，致使發展“三農”所需的金融資源供給嚴重不足。

（三）市場風險導致金融機構不愿過多介入

一是來自農業的市場風險，即農產品供求失衡致使價格出現波動而給農業生產經營者或農戶帶來經濟上損失的風險。在全面深入推進農業供給側結構性改革的關鍵時期，農業生產經營不僅要面臨國內市場風險，還要面臨國際市場風險。國際糧商與游資紛紛跟進，使得一些主要農產品的國內市場價格高于國外農產品配額內進口到岸稅后價，國際市場競爭力不足。同時，還要面對農業產業結構轉型所帶來的市場改革風險。近些年來出現的“逗你玩”“蒜你狠”“姜你軍”現象，以及一些地方經常發生的農副產品滯銷等情況，導致部分農產品價格出現暴漲暴跌。農產品市場信息不對稱，跟風現象嚴重，進一步加大了農業的市場風險，導致農民利益受損，金融機構自然也就沒有興趣把更多的資金投向農業生產領域。二是來自農村金融的市場風險。首先，農村金融市場中涉農項目抗風險的能力相對較弱，而且服務成本較高，一旦遭遇自然災害，農業生產經營者可能會受到毀滅性地打擊并失去償還能力，對于這類涉農貸款，容易出現逾期、壞賬等事前難以預估的信貸風險。其次，由于農村征信體系建設的缺失，金融機構無法有效獲取農戶的經營信息、財務信息等，從而無法判斷農戶的還貸能力，存在嚴重的信用風險。最后，由于擔保體系不健全，農業生產經營主體缺乏有效的擔保和抵押物，導致金融機構在涉農貸款業務中無法對貸款的風險做到有效防范。此外，農村金融機構自身風險管控水平不高以及政府監管不到位也是他們不愿過多介入農業生產領域的原因之一。

（四）政府相關配套政策措施還不完善

財政支農的相關配套機制還不完善，金融機構的涉農成本和風險較高，財政支農和金融支農的協同效應還沒有完全發揮出來。財政支農政策中與農村金融相關的財稅政策、貸款貼息、保費補貼、信貸風險補償金、擔保補助以及針對縣域金融機構涉農貸款的增量獎勵等政策支持力度和范圍還不夠大，相關的制度如風險補償制度有待進一步完善。

三、金融支持農業現代化發展的政策建議

（一）健全農村金融支持體系，提供多元化信貸服務

農村金融體系健全與創新應立足于農村發展實際，力求多層次、廣覆蓋、競爭適度、風險可控，正規金融機構與非正規金融機構協調發展，為有不同需求的農業經營主體提供多元化的信貸服務，增加涉農資金的有效供給。一是強化農業發展銀行的政策性職能，在加大對糧食多元市場主體入市收購信貸支持力度的同時，在農田水利基礎設施建設、農業科技創新、農村土地流轉以及中長期“三農”建設等方面加大信貸力度。二是盡快制定“三農”事業部績效考核和激勵辦法，推進商業銀行“三農金融事業部”改革，促使其主動下沉，利用其在縣域機構點多面廣的優勢，進一步優化在農村地區的機構布局，加強對“三農”金融產品的創新和重點領域的信貸投入力度。三是繼續深化農村信用社改革，積極穩妥組建農村商業銀行。改制后的農商行應繼續堅持服務“三農”的市場定位，加大支農支小的信貸投放力度，通過完善法人治理結構、強化約束機制，增強支農服務能力，培育合格的市場主體，更好地發揮其農村金融主力軍作用。四是大力支持新型農村金融機構創新發展。進一步優化村鎮銀行設立模式，鼓勵引導更多民營資本參股并提高其持股比例，擴大縣市覆蓋面，增強村鎮銀行服務“三農”的功能。支持村鎮銀行、小額貸款公司立足縣域服務農業，積極開發切合農村實際需求的金融產品和服務，并不斷健全內部控制和風險管理制度;規范發展農村資金互助組織，嚴格落實監管主體責任。五是規范農村非正規金融組織的發展。政府應盡快出臺政策和法律法規，引導和規范農村非正規金融組織的資金流向，豐富農村金融供給主體，使其成為農村金融體系的重要組成部分。

（二）創新農村金融產品和服務方式

農村金融機構應主動適應現代農業多樣化資金需求，加快推進農村金融產品和服務方式的創新。一是豐富農村金融產品的種類。應根據河南農業農村經濟發展實際，開發適合新型農業經營主體的信貸產品。河南是農業大省，土地、林業資源豐富，糧食種植、畜禽水產養殖等方面規模化、專業化正在快速發展，可建立政府、銀行、龍頭企業、農村合作組織、保險公司和農戶多方參與的融資模式，通過企業擔保、訂單質押、存貨質押等方式，為農業生產提供信貸支持。同時，因地制宜重點開發土地經營權抵押、大型農機具抵押、廠房抵押、農產品活體抵押、林權抵押等金融產品。另外，要進一步擴大小額信用貸款和農戶聯保貸款覆蓋面，根據農業生產周期合理調整貸款期限、規模和利率，簡化貸款審批手續，充分滿足新型農業經營主體大額和中長期貸款需求。二是創新抵押擔保方式，擴大擔保物范圍。繼續推進土地承包經營權、農民住房財產權抵押貸款試點，探索將商標權、專利權、股權、存單、票據、林地承包經營權、大型農機具等納入抵（質）押擔保范圍，緩解農村貸款擔保難的問題。三是加快創新農村金融服務方式。積極推廣農村金融超市“一站式”服務和綠色通道，推廣手機銀行、網上銀行、農民工銀行卡、ATM機、POS機等電子化金融服務，為涉農企業和農戶提供存取款、轉賬、支付等一系列的金融服務，滿足他們多樣化的金融需求。同時開拓代收代付等中間業務，加快開展農村金融咨詢、保險代理、涉農理財等業務。近年來，國有獨資政策性擔保機構河南農信擔保公司“一體兩翼”擔保服務網絡日趨完善，通過鄉級服務站把共同服務于鄉村振興戰略第一線的基層服務中心、村兩委等同志團結在一起，形成了上下聯動的支農服務網絡，打通了擔保支農“最后一公里”，成效顯著。

（三）完善農業保險制度，轉移和分散農業風險

按照2019年中央一號文件的“擴面、增品、提標”要求，完善我國農業保險政策。一是進一步提高農業保險的保障水平、擴大覆蓋面。政府應繼續加大財政支持力度，完善保費補貼政策，并適當提高農業保險尤其是三大糧食作物的保險保障水平。應拓寬農業生產的參保范圍，全面擴大農業保險覆蓋面，轉移和分散農業風險，切實保障農民利益。二是加快開發適合新型農業經營主體的保險產品，支持地方創新特色優勢農產品保險，開發小麥、玉米、稻谷完全成本保險和收入保險。開展農村小額信貸保險、農業基礎設施保險、“菜籃子”工程保險、農機具保險等業務，推廣“保險+信貸”模式，發揮保險風險分散和信貸增信作用，滿足涉農企業和農戶多層次保障需求。三是加快推進農業保險立法和政府監管制度完善。目前，我國在農業保險的法規及政府監管方面還存在空白地帶，政府應加快推進農業保險立法工作，完善農業保險制度和管理辦法，加強監管。政府相關部門和教育培訓機構應加強農業保險專業人才的培訓，提高農業保險機構的專業化和規范化水平，為涉農企業和農戶提供優質高效的保險服務。四是加快建立健全農業保險大災風險分散機制和農業再保險制度，規范管理農業保險大災風險準備金，擴大農業大災保險試點和“保險+期貨”試點范圍，提高農業抗風險能力。2019年河南省農業大災保險試點縣總數達到50個。試點將50畝（含）以上家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體作為重點扶持對象，保障范圍在覆蓋直接物化成本的基礎上進一步覆蓋地租成本，這對于引導農業生產向規模化、集約化發展，進一步增強河南省適度規模經營農戶防范和應對大災風險的能力具有重要意義。五是加大農業保險政策宣傳力度，讓農民更多、更好地了解國家有關農業保險的補貼政策、業務及相關信息，提高政策執行的透明度，激發農民參保的積極性。

（四）完善農村金融基礎設施

一是建立健全農村金融法律法規體系。應加快推進農村金融立法工作，徹底解決束縛農村金融改革發展的體制機制問題，建立農村金融發展的長效機制，使農村金融的改革發展在法律的框架內穩健運行。規范農村金融市場，激勵金融服務向“三農”傾斜，這既是保障農村經濟主體和涉農金融機構合法權益的重要手段，也是新型農村金融機構創新產品和服務的法律依據。二是完善農村信用體系。首先，應在政府主導、人民銀行推動、涉農金融機構等多部門的共同參與下，建立健全涉農企業和農戶尤其是新型農業經營主體的信用信息基礎數據庫，采集真實、有效的信用信息，及時進行記載和更新，并實現信用信息資源共享。同時制定科學合理的信用評價指標和評級體系，鼓勵和支持金融機構利用信用等級評定加大對農村的信貸支持力度。其次，建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒的長效機制。對誠信主體政府應在財稅方面給予政策性鼓勵和優惠，金融機構應在貸款金額、利率和期限等方面給予傾斜優惠，對失信主體要給予相應限制。最后，繼續加大信用知識的普及、宣傳力度。可利用人民銀行、農村金融網點、普惠金融服務中心等機構和人才優勢，結合互聯網、微信、微博等現代化媒體的滲透作用，在農村地區開展金融知識和誠信的宣傳教育，培養農民信用意識。三是加快農村金融支付結算體系建設。首先，加快農村金融服務基礎設施建設。人民銀行以及政府部門要制定相關政策措施，積極引導和支持涉農金融機構下沉服務重心，加大在農村地區的金融服務基礎設施建設力度，適當增加農村金融機構營業網點。增加ATM自助設備、POS機、電話支付終端和金融服務終端等設施在鄉鎮和行政村的布放量，同時不斷升級和拓展助農取款服務點的金融服務功能，讓農民足不出村就能享受到方便快捷的金融服務。其次，擴大支付清算系統在農村地區的網絡覆蓋面。引導農村地區銀行業金融機構進一步完善內部支付清算網絡，支持符合條件的農村金融機構網點接入支付清算系統、結算賬戶管理系統，開展支付清算業務，增加支付服務供給，暢通農村地區的支付清算渠道。積極穩妥擴大人民銀行跨行支付清算系統、農信銀支付清算系統、銀行卡跨行交易清算系統等在農村地區的覆蓋面。最后，持續推廣使用非現金支付工具。人民銀行和政府財政部門應對在農村地區使用非現金支付工具辦理業務給予相應的稅費優惠，調動、提高金融機構和農民使用非現金支付工具的積極性。鼓勵農村金融機構積極發行面向“三農”、具有便農惠農特色的銀行卡，在農村地區積極推廣銀行卡自助轉賬業務，進一步優化農民工銀行卡特色服務。同時，利用手機支付快捷、便利的優勢，創新開發貼近農村、農民的手機支付產品，因地制宜推廣手機支付業務在農村地區的應用。另外，人民銀行和各涉農金融機構要加大對農村地區支付結算知識的宣傳力度，積極引導農民轉變支付結算觀念，提高農民對現代化支付工具的認知度和信任度，營造良好的非現金支付氛圍。

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〔本文系河南省高等學校青年骨干教師培養計劃項目“金融支持農業現代化發展問題研究”（項目編號：2016GGJS-172）;河南省教育廳人文社會科學研究項目“金融支持農業現代化發展問題研究——以河南省為例”（項目編號：2017-ZZJH-444）階段性成果〕

（朱長明，信陽農林學院財經學院）