新形勢(shì)下縣域功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探索實(shí)踐

王進(jìn) 宋寧寧

摘 要：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，黨的十九大提出要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，深刻踐行五大發(fā)展理念，實(shí)施主體功能區(qū)制度。以縣域全域作為限制開發(fā)區(qū)主體功能的江蘇興化市為例，在江蘇全省大的主體功能框架下，圍繞當(dāng)前存在的產(chǎn)業(yè)布局分散、土地利用效率不高等突出問(wèn)題，在縣域單元中率先提出從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)按照綠色發(fā)展、集約發(fā)展的理念，加快推動(dòng)功能板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建形成了市域“1+3”功能板塊和“兩園三區(qū)”的制造業(yè)布局框架，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)制度創(chuàng)新，將有限的資源集中到重點(diǎn)板塊上去，探索形成了一條以功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特征的發(fā)展道路，為江蘇省乃至全國(guó)樹立樣板和提供示范，形成平原河網(wǎng)地區(qū)踐行新發(fā)展理念和“兩山”理論創(chuàng)新實(shí)踐的“興化方案”。

關(guān)鍵詞：縣域功能區(qū) 功能區(qū)經(jīng)濟(jì) 縣域經(jīng)濟(jì) 興化市

功能區(qū)經(jīng)濟(jì)源于主體功能區(qū)的發(fā)展概念，核心是在明確的主體功能下確定區(qū)域空間開發(fā)的經(jīng)濟(jì)模式。主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋瑢⑻囟▍^(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元，目的是科學(xué)合理開發(fā)利用空間資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效治理[1]。空間開發(fā)功能區(qū)劃是從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展以及綜合效益最大化的角度出發(fā)，分析特定空間單元的資源環(huán)境基礎(chǔ)、開發(fā)潛力、利用成本及其對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載力，探討其區(qū)位及經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、增長(zhǎng)動(dòng)力、發(fā)展收益和開發(fā)需求，劃定區(qū)域內(nèi)各類功能區(qū)的“紅線”，確定特定空間的開發(fā)強(qiáng)度和方向[2]。2010年12月，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，按開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大區(qū)域，按主體功能劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等3類地區(qū)（圖1）[3-4]。在國(guó)家規(guī)劃的指引下，2014年，江蘇編制發(fā)布了《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，在區(qū)域空間上對(duì)全省主體功能區(qū)進(jìn)行了明確和劃分。

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確要求，強(qiáng)化空間治理、優(yōu)化國(guó)土空間格局是治理體系中的重要組成部分，對(duì)于資源要素的空間有效配置具有重要的指導(dǎo)作用。相關(guān)研究表明，主體功能區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明的大戰(zhàn)略，在市縣層面的精準(zhǔn)落地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的空間協(xié)調(diào)[5]。新形勢(shì)下按照主體功能區(qū)的總體要求，加快推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)從行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向功能區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是城市空間治理能力的提升過(guò)程，可以根據(jù)發(fā)展實(shí)際和稟賦條件，因地制宜地探索出經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展的新路徑、新模式，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展、集中發(fā)展和集約發(fā)展，為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐。

一、新形勢(shì)下興化功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要性

興化是隸屬于江蘇泰州的縣級(jí)市，地處江蘇省里下河核心腹地，是江蘇省“1+3”功能區(qū) “1+3”功能區(qū)為江蘇省2017年提出的空間發(fā)展思路。“1”，指的是揚(yáng)子江城市群，包括沿江八市在內(nèi)，作為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要發(fā)動(dòng)機(jī)。“3”里面，一是江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括淮安、宿遷2個(gè)設(shè)區(qū)市和里下河地區(qū)的5個(gè)縣（市），重在展現(xiàn)生態(tài)價(jià)值、生態(tài)優(yōu)勢(shì)和生態(tài)競(jìng)爭(zhēng)力;二是由沿海三市組成的沿海經(jīng)濟(jì)帶，是江蘇省最大的潛在增長(zhǎng)極;三是把徐州建設(shè)成為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心城市，拓展江蘇發(fā)展的縱深。中江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市。全市下轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道，一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和一個(gè)省級(jí)高新區(qū)。截至2019年底，共計(jì)擁有人口156萬(wàn)，常住人口城鎮(zhèn)化率為56%，實(shí)現(xiàn)GDP940億元，連續(xù)多年上榜全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。水是興化最大的特色，也是最為突出的優(yōu)勢(shì)，全市共有水域面積87萬(wàn)畝，占國(guó)土總面積的26.2%，有20個(gè)湖泊湖蕩、1萬(wàn)多條河流，湖泊湖蕩數(shù)占江蘇里下河地區(qū)的一半以上（圖2）。

2014年版《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》中興化全域被劃定為限制開發(fā)區(qū)域，主體功能為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品等。立足全省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，近年來(lái)，興化充分發(fā)揮生態(tài)資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好等優(yōu)勢(shì)特征，在推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)方面取得顯著成績(jī)，在高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)背景下，特別是圍繞踐行綠色發(fā)展理念和推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，作為平原河網(wǎng)地區(qū)的興化有必要，也有能力在主體功能總體導(dǎo)向下，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，進(jìn)一步優(yōu)化市域生產(chǎn)力布局，形成更加明晰的“功能區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展路徑，打造推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的“興化方案”。

（一）限制開發(fā)區(qū)的主體功能決定了興化必須堅(jiān)定不移地走以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主題的功能區(qū)經(jīng)濟(jì)新路徑

從區(qū)域發(fā)展定位上看，按照江蘇省“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略要求，興化位于里下河腹部地區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢(shì)突出，是江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，是江蘇永續(xù)發(fā)展“綠心地帶”的核心、江蘇的大花園。限制開發(fā)區(qū)的主體功能定位決定了興化的土地開發(fā)強(qiáng)度要低于全省重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域（開發(fā)強(qiáng)度控制為13.5%，明顯低于全省的平均水平），從土地資源供給的角度看，未來(lái)省級(jí)層面很難給予興化太多的建設(shè)用地增量。此外，從功能定位上看，作為江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要組成部分，興化位于里下河腹部地區(qū)，生態(tài)優(yōu)勢(shì)突出，生態(tài)功能、農(nóng)業(yè)功能是興化的主體功能。一直以來(lái)，興化也是切實(shí)按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)的要求積極發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)。在當(dāng)前資源環(huán)境瓶頸的倒逼壓力下，在當(dāng)前探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新實(shí)踐支撐下，興化必須在以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為主題的功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑上繼續(xù)闖關(guān)、繼續(xù)探路。

（二）現(xiàn)實(shí)中已有創(chuàng)新實(shí)踐引領(lǐng)著興化要加快塑造全國(guó)平原河網(wǎng)地區(qū)“兩山”理論創(chuàng)新實(shí)踐的新樣板

當(dāng)前，在高質(zhì)量發(fā)展的總要求下，傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴正在被打破，浙江安吉余村、開化縣就按照習(xí)近平總書記的要求，深入踐行“兩山理論”，積極探索生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的創(chuàng)新實(shí)踐，建立起了“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的思想和制度通道，取得積極成效，成為了浙江生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外的一張靚麗名片。時(shí)隔15年，2020年總書記再次到余村考察，提到“時(shí)間如梭，當(dāng)年的情形歷歷在目，這次來(lái)看完全不一樣了、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在余村變成了現(xiàn)實(shí)。余村現(xiàn)在取得的成績(jī)證明，綠色發(fā)展的路子是正確的，路子選對(duì)了就要堅(jiān)持走下去。”[6]生態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵是把生態(tài)環(huán)境作為一種資源和資產(chǎn)，以生態(tài)平衡為重點(diǎn)的自然資產(chǎn)價(jià)值保存和增長(zhǎng)的同時(shí)，能夠?qū)⒆匀簧鷳B(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源價(jià)值化，促進(jìn)自然財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同步增長(zhǎng)[7]。與浙江的“七分山兩分水一分田”不同，興化屬于典型的平原河網(wǎng)密集地區(qū)，在現(xiàn)有以生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的創(chuàng)新實(shí)踐帶動(dòng)下，興化完全有可能走出一條將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自然財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富的同步增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和居民收入三者有機(jī)協(xié)調(diào)的新路子，將興化打造成為全省踐行“兩山理論”的重要實(shí)踐地，推動(dòng)興化從發(fā)展模式的“跟隨者”變?yōu)椤耙I(lǐng)者”。

（三）市域適宜性布局特征決定了興化必須以功能區(qū)經(jīng)濟(jì)視角重新塑造全域功能經(jīng)濟(jì)版圖的新模式

從地域空間上看，興化空間適宜布局特征明顯（圖2）。西北部地區(qū)水網(wǎng)密集，湖蕩濕地居多，是興化重要的生態(tài)空間，適宜布局發(fā)展生態(tài)漁業(yè)養(yǎng)殖、生態(tài)農(nóng)業(yè)以及生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型。東北部地區(qū)以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和螃蟹等特種水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，安豐、永豐、合陳等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以螃蟹養(yǎng)殖和銷售、物流配送為主，適宜連片布局高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。城區(qū)（開發(fā)區(qū)）具備集中布局商務(wù)、商貿(mào)、旅游等相關(guān)城市產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，以及具備鏈條式布局發(fā)展食品加工類產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。東南部地區(qū)對(duì)外交通便捷，機(jī)械制造、金屬新材料沿國(guó)省道、高速布局，是未來(lái)興化重要的產(chǎn)業(yè)集中集聚集群發(fā)展區(qū)域。空間布局較為明晰的適宜性決定了興化必須走功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

（四）以資源制約為特征的發(fā)展不充分決定了興化必須探索集中集聚集約的經(jīng)濟(jì)布局新方案

由于歷史原因，當(dāng)前興化市域共擁有1個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)和1個(gè)省級(jí)高新區(qū)（籌），10個(gè)市級(jí)（含泰州認(rèn)定）的工業(yè)園，以及12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)（圖3）。有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)僅有十幾家企業(yè)，畝均稅收在2-3萬(wàn)左右，土地利用效率相對(duì)較低。從企業(yè)結(jié)構(gòu)上看，全市規(guī)上企業(yè)以43.67%的企業(yè)數(shù)量、67.04%的企業(yè)用地，貢獻(xiàn)了92.89%的銷售收入、90.43%的稅收收入。一些規(guī)模小、不具備競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集中分布在不具備發(fā)展工業(yè)、甚至是那些河網(wǎng)密集、生態(tài)較為敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面很大程度上浪費(fèi)了資源、增加了設(shè)施配套成本，不利于形成規(guī)模效應(yīng);另一方面也與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的主體功能不相匹配，形成不了太多產(chǎn)出的同時(shí)還存在很大的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。未來(lái)在有限的土地資源背景下，必須按照“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的要求，按照功能區(qū)發(fā)展的原則，進(jìn)一步提高市域產(chǎn)業(yè)空間治理能力，集中集聚發(fā)展，將有限的資源向重要的產(chǎn)業(yè)空間集聚，一些生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再零散布局發(fā)展工業(yè)，重點(diǎn)支持其保護(hù)生態(tài)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，走“兩山”理論創(chuàng)新實(shí)踐的道路（表2）。

二、縣域全域“功能區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的探索與思考

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，強(qiáng)調(diào)留下更多的生態(tài)資產(chǎn)。習(xí)近平總書記站在人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局和戰(zhàn)略的高度提出的“兩山理論”，本質(zhì)上就是一種綠色發(fā)展觀，核心就是要努力做到在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)發(fā)展好經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自然財(cái)富和經(jīng)濟(jì)財(cái)富“雙贏”。作為全省限制開發(fā)區(qū)功能覆蓋全縣域的縣級(jí)城市，在新形勢(shì)下，興化必須按照高質(zhì)量發(fā)展的總體要求，聚焦主體功能，針對(duì)當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中依然存在的空間功能不明晰、產(chǎn)業(yè)空間不集中、資源利用不集約等問(wèn)題，按照綠色發(fā)展、集約發(fā)展的理念，加快推動(dòng)板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，推動(dòng)從原來(lái)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)向功能區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

（一）將生態(tài)優(yōu)先理念貫穿區(qū)域發(fā)展始終、保護(hù)好興化生態(tài)基底作為未來(lái)創(chuàng)造生態(tài)財(cái)富的重要基石

優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境是推動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，當(dāng)前興化在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)方面還有很大的提升空間。從地形上看，興化是江蘇里下河腹地的“鍋底洼”，多條河流匯集于此，也是水污染的匯集地，未來(lái)需要持續(xù)優(yōu)化生態(tài)布局，強(qiáng)化分級(jí)管控，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，構(gòu)建生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的“大生態(tài)”格局。一是統(tǒng)籌推進(jìn)退漁還湖、生態(tài)涵養(yǎng)、林業(yè)綠化等水林田湖蕩生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合治理工程，深入實(shí)施好“五水共治”，打好治氣、治水、治土三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，徹底把興化的生態(tài)底色擦亮。二是在治水過(guò)程中除了治理工業(yè)點(diǎn)源污染外，更要關(guān)注農(nóng)業(yè)面源的治理，全面推廣農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，減少農(nóng)藥和化肥使用量，提倡水產(chǎn)生態(tài)養(yǎng)殖，實(shí)施測(cè)土配方施肥工程，建立連片綠色農(nóng)業(yè)污染控制區(qū)和循環(huán)水養(yǎng)殖集中區(qū)，從源頭上控制減少種植和養(yǎng)殖業(yè)面源污染。三是建立健全“河長(zhǎng)制”，對(duì)區(qū)域內(nèi)部重要河流進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管和治理，與上下游地區(qū)建立協(xié)作機(jī)制，打撈河道水生植物，拆除河道捕魚設(shè)施，取締沿河畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所，徹底提升河道水環(huán)境質(zhì)量。

（二）將踐行綠色發(fā)展理念作為生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主攻方向，作為未來(lái)興化創(chuàng)新發(fā)展的著力點(diǎn)

保護(hù)好的環(huán)境、修復(fù)后的“綠水青山”，如何變?yōu)椤敖鹕姐y山”，這是“兩山”理論創(chuàng)新實(shí)踐的關(guān)鍵核心，也是興化打造省級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、形成全省踐行“兩山理論”的重要實(shí)踐地的重要任務(wù)。未來(lái)在生態(tài)保護(hù)的前提下，興化要進(jìn)一步放大生態(tài)優(yōu)勢(shì)效應(yīng)，大力發(fā)展“生態(tài)+”綠色富民產(chǎn)業(yè)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，培育產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)新模式，打造里下河的生態(tài)品牌。一是強(qiáng)化一二三產(chǎn)融合，積極打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。以提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)旅結(jié)合，完善農(nóng)副產(chǎn)品精深加工，構(gòu)建“接二連三”的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，打造長(zhǎng)三角優(yōu)質(zhì)品牌農(nóng)產(chǎn)品供給基地。二是強(qiáng)化全域旅游示范，加快構(gòu)建生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞生態(tài)濕地資源稟賦，深入實(shí)施旅游全域化戰(zhàn)略，構(gòu)建“旅游+”產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)揮旅游業(yè)的牽引、融合和集成功能，做足水的文章，推進(jìn)旅游與文化、科技、休閑、教育體驗(yàn)等融合發(fā)展，積極培育影視動(dòng)漫、運(yùn)動(dòng)休閑、科教科普等新型旅游業(yè)態(tài)，形成更多的特色旅游景區(qū)和旅游產(chǎn)品，打造串聯(lián)全市域的旅游景區(qū)。三是強(qiáng)化生態(tài)+大健康，加快建設(shè)健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。引導(dǎo)發(fā)展健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)生態(tài)與養(yǎng)生、養(yǎng)老、旅游、休閑、健身等健康功能聯(lián)動(dòng)發(fā)展，大力發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、高端養(yǎng)老、康復(fù)護(hù)理、高端體檢、健康評(píng)估等新興業(yè)態(tài)，構(gòu)建完整的健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）將集聚發(fā)展、集約發(fā)展作為未來(lái)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和現(xiàn)實(shí)路徑

集聚集約發(fā)展是當(dāng)前高效利用資源、提高產(chǎn)業(yè)附加值、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑之一，資源要素是支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基石。興化當(dāng)前產(chǎn)業(yè)集中度不高、村莊集中度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較多，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)的沖動(dòng)帶來(lái)了資源的區(qū)域分散、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不高效，另一方面區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的不明晰，導(dǎo)致空間上存在資源粗放使用的突出問(wèn)題。在主體功能導(dǎo)向下，市域范圍內(nèi)按照功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路集中力量、集中資源推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展是當(dāng)前以及未來(lái)一段時(shí)間興化推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。一是要對(duì)現(xiàn)有24個(gè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)）進(jìn)行評(píng)價(jià)甄別梳理，區(qū)分出重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、非重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位在市級(jí)層面給予明確（表3）。將要素資源盡量向重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，企業(yè)數(shù)量少、生態(tài)敏感、產(chǎn)出效率低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）總體上可以保留存量，在可能的情況撤并，生態(tài)功能為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以保留一部分農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，其他制造業(yè)要逐步退出或轉(zhuǎn)移到開發(fā)區(qū)或重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中;二是對(duì)于確定的重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展土地生產(chǎn)效率評(píng)價(jià)，對(duì)一些低效用地、產(chǎn)出質(zhì)量不高的企業(yè)要開展存量調(diào)整，在未來(lái)新增用地指標(biāo)的前提下提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，整體上提高全市未來(lái)產(chǎn)業(yè)的質(zhì)效水平。

（四）將塑造市域“1+3”的功能發(fā)展板塊作為全市重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展版圖的重要承載空間

按照市域不同區(qū)域功能特點(diǎn)，按照“空間集聚、園區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)集群、土地集約、要素集成”的原則，在市域空間上劃分為“1+3”重要功能板塊。“1”是指開發(fā)區(qū)+城區(qū)（含興東鎮(zhèn)、臨城和垛田兩個(gè)街道）。該區(qū)域?qū)儆谌械暮诵陌鍓K，未來(lái)承載服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)制造業(yè)融合發(fā)展的板塊，城市功能相對(duì)完善，同時(shí)也是開發(fā)區(qū)的主戰(zhàn)場(chǎng)，是全市健康食品產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展主陣地。3個(gè)重點(diǎn)主體功能板塊分別指的是西北部生態(tài)漁業(yè)+旅游板塊、東北部高效農(nóng)業(yè)+生態(tài)養(yǎng)殖板塊（含城市副中心功能）、東南部生產(chǎn)制造重點(diǎn)板塊。其中，西北部生態(tài)漁業(yè)+旅游板塊是未來(lái)重要的生態(tài)功能板塊，以發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，是農(nóng)旅融合、文旅融合的重要板塊，未來(lái)重點(diǎn)打造省級(jí)旅游度假區(qū)，是生態(tài)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的功能板塊;東北部高效農(nóng)業(yè)+生態(tài)養(yǎng)殖板塊是全市特種水產(chǎn)養(yǎng)殖、交易和物流一體化的重要板塊，重點(diǎn)發(fā)展大閘蟹的生產(chǎn)、交易、物流等特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)內(nèi)部集聚15萬(wàn)人口的安豐古鎮(zhèn)也是興化在東北部的重要城市副中心，未來(lái)將打造特色小城市，輻射帶動(dòng)?xùn)|北部相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。東南部生產(chǎn)制造重點(diǎn)板塊是以戴南為核心的不銹鋼產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制造業(yè)板塊，未來(lái)將以戴南為核心。輻射帶動(dòng)張郭—茅山以及周莊—城堡、大垛—荻垛等區(qū)域，是生產(chǎn)制造業(yè)集中集群發(fā)展的重要板塊，未來(lái)方向是整合提高生產(chǎn)效率、實(shí)現(xiàn)集中集群發(fā)展。

此外，為提高全市制造業(yè)生產(chǎn)效率，結(jié)合全市工業(yè)園區(qū)（工業(yè)集中區(qū)）的評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)市域現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）進(jìn)行整合形成“兩區(qū)三園”的板塊格局，實(shí)現(xiàn)要素資源向“兩區(qū)三園”集中集聚，打造未來(lái)興化先進(jìn)制造業(yè)“超千億”發(fā)展的主陣地和主戰(zhàn)場(chǎng)。兩區(qū)指的是兩個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)（含高新區(qū)）：開發(fā)區(qū)、高新區(qū)，未來(lái)重點(diǎn)以大型企業(yè)招引為抓手，補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向上下游延伸，做大做強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)。三園指的是2個(gè)“雙子座”園區(qū)（以周莊—陳堡為主體的興化城南工業(yè)園區(qū)、以大垛—荻垛為主體的興化城東工業(yè)園）+安豐東北部綜合園區(qū)。

三、結(jié)論與政策建議

新形勢(shì)下縣域全域推動(dòng)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將有限的要素資源集中到最需要發(fā)展的功能區(qū)域中去，本身就是踐行新發(fā)展理念的一次主動(dòng)探索、主動(dòng)實(shí)踐和主動(dòng)作為，本質(zhì)上是發(fā)展模式的創(chuàng)新，更是思想上的再認(rèn)識(shí)。其目的是在縣域?qū)用嫣顺鲆粭l以功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為特征的發(fā)展道路，為全省乃至全國(guó)樹立樣板和提供示范，形成平原河網(wǎng)地區(qū)踐行新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和“兩山”理論創(chuàng)新實(shí)踐的“興化方案”。為更好地推動(dòng)縣域?qū)用婀δ軈^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決一些非工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展、就業(yè)和增收等問(wèn)題，除了引導(dǎo)布局發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)以外，還需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、加快制度創(chuàng)新，從政策角度處理好生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾和問(wèn)題，切實(shí)讓縣域功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這條道路越走越寬敞，推動(dòng)形成更加綠色健康的發(fā)展，更高質(zhì)量的發(fā)展。

（一）要加大對(duì)縣域功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支持力度

一方面，省級(jí)和泰州市級(jí)層面要加大對(duì)興化這種全域限制開發(fā)區(qū)主體功能區(qū)縣市的支持力度，頂層設(shè)計(jì)，在生態(tài)保護(hù)等方面給予資金補(bǔ)償，并協(xié)助興化積極爭(zhēng)取國(guó)家和省相關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助資金;另一方面，興化市域范圍內(nèi)財(cái)政上要內(nèi)部平衡，市財(cái)政要加大全市生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的投入，重點(diǎn)支持西北部適度開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生工程，保障基本公共服務(wù)供給，確保重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和非重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百姓群眾具有同樣的獲得感和幸福感。

（二）要加快建立起功能區(qū)發(fā)展為導(dǎo)向的考核機(jī)制

一方面，省級(jí)和泰州市級(jí)層面要對(duì)興化這種全域?yàn)橄拗崎_發(fā)區(qū)的縣市進(jìn)行差別化的考核，重點(diǎn)考核興化的農(nóng)業(yè)、旅游、生態(tài)保護(hù)以及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)指標(biāo);另一方面，從興化市域范圍內(nèi)來(lái)看，要引導(dǎo)市委市政府強(qiáng)調(diào)區(qū)域分類考核，非重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再考核工業(yè)GDP，重點(diǎn)考慮生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)旅游發(fā)展等特征指標(biāo);重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和板塊考核工業(yè)總量、龍頭企業(yè)招引培育、畝產(chǎn)指標(biāo)等內(nèi)容，讓全域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位更加精準(zhǔn)，干部和群眾更加有精氣神。

（三）要加快建立起區(qū)域統(tǒng)籌的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一方面，省級(jí)層面要加大對(duì)興化在水環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)補(bǔ)償;另一方面，興化市級(jí)層面要引導(dǎo)設(shè)立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償“資金池”，對(duì)于市域生態(tài)修復(fù)任務(wù)較重、生態(tài)領(lǐng)域投入較多、財(cái)力未達(dá)到平均水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市級(jí)給予基礎(chǔ)性補(bǔ)償;對(duì)非重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)功能鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生態(tài)保護(hù)、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面給予補(bǔ)償，對(duì)于考核優(yōu)秀的非重點(diǎn)園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予激勵(lì)性補(bǔ)償。

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