新形勢下縣域功能區經濟發展的探索實踐

王進 宋寧寧

摘 要：黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，黨的十九大提出要按照高質量發展的要求，深刻踐行五大發展理念，實施主體功能區制度。以縣域全域作為限制開發區主體功能的江蘇興化市為例，在江蘇全省大的主體功能框架下，圍繞當前存在的產業布局分散、土地利用效率不高等突出問題，在縣域單元中率先提出從行政區經濟向功能區經濟發展的轉變，更加強調按照綠色發展、集約發展的理念，加快推動功能板塊經濟發展，構建形成了市域“1+3”功能板塊和“兩園三區”的制造業布局框架，加強頂層設計，通過制度創新，將有限的資源集中到重點板塊上去，探索形成了一條以功能區經濟發展為特征的發展道路，為江蘇省乃至全國樹立樣板和提供示范，形成平原河網地區踐行新發展理念和“兩山”理論創新實踐的“興化方案”。

關鍵詞：縣域功能區 功能區經濟 縣域經濟 興化市

功能區經濟源于主體功能區的發展概念，核心是在明確的主體功能下確定區域空間開發的經濟模式。主體功能區指基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元，目的是科學合理開發利用空間資源，實現國土空間的有效治理[1]。空間開發功能區劃是從促進經濟、人口、資源和環境協調發展以及綜合效益最大化的角度出發，分析特定空間單元的資源環境基礎、開發潛力、利用成本及其對人口和經濟活動的承載力，探討其區位及經濟社會基礎、增長動力、發展收益和開發需求，劃定區域內各類功能區的“紅線”，確定特定空間的開發強度和方向[2]。2010年12月，《全國主體功能區規劃》正式頒布，按開發方式劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大區域，按主體功能劃分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等3類地區（圖1）[3-4]。在國家規劃的指引下，2014年，江蘇編制發布了《江蘇省主體功能區規劃》，在區域空間上對全省主體功能區進行了明確和劃分。

黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化提出了明確要求，強化空間治理、優化國土空間格局是治理體系中的重要組成部分，對于資源要素的空間有效配置具有重要的指導作用。相關研究表明，主體功能區作為經濟發展和生態文明的大戰略，在市縣層面的精準落地促進了經濟和生態的空間協調[5]。新形勢下按照主體功能區的總體要求，加快推動區域經濟從行政區經濟向功能區經濟轉變，本質上是城市空間治理能力的提升過程，可以根據發展實際和稟賦條件，因地制宜地探索出經濟空間發展的新路徑、新模式，實現特色發展、集中發展和集約發展，為推動地區經濟高質量發展提供空間支撐。

一、新形勢下興化功能區經濟發展的必要性

興化是隸屬于江蘇泰州的縣級市，地處江蘇省里下河核心腹地，是江蘇省“1+3”功能區 “1+3”功能區為江蘇省2017年提出的空間發展思路。“1”，指的是揚子江城市群，包括沿江八市在內，作為全省經濟發展的主要發動機。“3”里面，一是江淮生態經濟區，包括淮安、宿遷2個設區市和里下河地區的5個縣（市），重在展現生態價值、生態優勢和生態競爭力;二是由沿海三市組成的沿海經濟帶，是江蘇省最大的潛在增長極;三是把徐州建設成為淮海經濟區的中心城市，拓展江蘇發展的縱深。中江淮生態經濟區的重要節點城市。全市下轄25個鄉鎮、3個街道，一個省級經濟開發區和一個省級高新區。截至2019年底，共計擁有人口156萬，常住人口城鎮化率為56%，實現GDP940億元，連續多年上榜全國百強縣。水是興化最大的特色，也是最為突出的優勢，全市共有水域面積87萬畝，占國土總面積的26.2%，有20個湖泊湖蕩、1萬多條河流，湖泊湖蕩數占江蘇里下河地區的一半以上（圖2）。

2014年版《江蘇省主體功能區規劃》中興化全域被劃定為限制開發區域，主體功能為農產品主產區，提供農產品和生態產品等。立足全省主體功能區戰略，近年來，興化充分發揮生態資源豐富、生態環境優良、生態經濟基礎較好等優勢特征，在推動生態經濟方面取得顯著成績，在高質量發展的新形勢背景下，特別是圍繞踐行綠色發展理念和推進空間治理現代化的現實要求，作為平原河網地區的興化有必要，也有能力在主體功能總體導向下，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，進一步優化市域生產力布局，形成更加明晰的“功能區經濟”發展路徑，打造推動縣域經濟創新發展的“興化方案”。

（一）限制開發區的主體功能決定了興化必須堅定不移地走以生態優先、綠色發展為主題的功能區經濟新路徑

從區域發展定位上看，按照江蘇省“1+3”功能區戰略要求，興化位于里下河腹部地區，生態優勢突出，是江淮生態經濟區的重要組成部分，是江蘇永續發展“綠心地帶”的核心、江蘇的大花園。限制開發區的主體功能定位決定了興化的土地開發強度要低于全省重點開發區域和優化開發區域（開發強度控制為13.5%，明顯低于全省的平均水平），從土地資源供給的角度看，未來省級層面很難給予興化太多的建設用地增量。此外，從功能定位上看，作為江淮生態經濟區的重要組成部分，興化位于里下河腹部地區，生態優勢突出，生態功能、農業功能是興化的主體功能。一直以來，興化也是切實按照生態經濟示范區的要求積極發展生態經濟。在當前資源環境瓶頸的倒逼壓力下，在當前探索生態經濟發展的創新實踐支撐下，興化必須在以生態優先、綠色發展為主題的功能區經濟發展路徑上繼續闖關、繼續探路。

（二）現實中已有創新實踐引領著興化要加快塑造全國平原河網地區“兩山”理論創新實踐的新樣板

當前，在高質量發展的總要求下，傳統發展路徑依賴正在被打破，浙江安吉余村、開化縣就按照習近平總書記的要求，深入踐行“兩山理論”，積極探索生態資源轉化為經濟發展資源的創新實踐，建立起了“綠水青山”向“金山銀山”轉化的思想和制度通道，取得積極成效，成為了浙江生態經濟發展對外的一張靚麗名片。時隔15年，2020年總書記再次到余村考察，提到“時間如梭，當年的情形歷歷在目，這次來看完全不一樣了、美麗鄉村建設在余村變成了現實。余村現在取得的成績證明，綠色發展的路子是正確的，路子選對了就要堅持走下去。”[6]生態經濟的發展關鍵是把生態環境作為一種資源和資產，以生態平衡為重點的自然資產價值保存和增長的同時，能夠將自然生態資源轉化為經濟發展資源，實現生態資源價值化，促進自然財富和經濟財富的同步增長[7]。與浙江的“七分山兩分水一分田”不同，興化屬于典型的平原河網密集地區，在現有以生態經濟發展為主的創新實踐帶動下，興化完全有可能走出一條將生態優勢轉換為經濟優勢，實現自然財富和經濟財富的同步增長，經濟發展、生態保護和居民收入三者有機協調的新路子，將興化打造成為全省踐行“兩山理論”的重要實踐地，推動興化從發展模式的“跟隨者”變為“引領者”。

（三）市域適宜性布局特征決定了興化必須以功能區經濟視角重新塑造全域功能經濟版圖的新模式

從地域空間上看，興化空間適宜布局特征明顯（圖2）。西北部地區水網密集，湖蕩濕地居多，是興化重要的生態空間，適宜布局發展生態漁業養殖、生態農業以及生態旅游業等產業類型。東北部地區以高標準農田和螃蟹等特種水產養殖為主，安豐、永豐、合陳等部分鄉鎮以螃蟹養殖和銷售、物流配送為主，適宜連片布局高效農業、生態農業。城區（開發區）具備集中布局商務、商貿、旅游等相關城市產業的基礎，以及具備鏈條式布局發展食品加工類產業的基礎。東南部地區對外交通便捷，機械制造、金屬新材料沿國省道、高速布局，是未來興化重要的產業集中集聚集群發展區域。空間布局較為明晰的適宜性決定了興化必須走功能區經濟發展的道路。

（四）以資源制約為特征的發展不充分決定了興化必須探索集中集聚集約的經濟布局新方案

由于歷史原因，當前興化市域共擁有1個省級開發區和1個省級高新區（籌），10個市級（含泰州認定）的工業園，以及12個鄉鎮工業集中區（圖3）。有不少鄉鎮工業集中區僅有十幾家企業，畝均稅收在2-3萬左右，土地利用效率相對較低。從企業結構上看，全市規上企業以43.67%的企業數量、67.04%的企業用地，貢獻了92.89%的銷售收入、90.43%的稅收收入。一些規模小、不具備競爭力的企業集中分布在不具備發展工業、甚至是那些河網密集、生態較為敏感的鄉鎮，一方面很大程度上浪費了資源、增加了設施配套成本，不利于形成規模效應;另一方面也與當地鄉鎮的主體功能不相匹配，形成不了太多產出的同時還存在很大的環境污染風險。未來在有限的土地資源背景下，必須按照“生態優先、綠色發展”的要求，按照功能區發展的原則，進一步提高市域產業空間治理能力，集中集聚發展，將有限的資源向重要的產業空間集聚，一些生態功能鄉鎮、農業發展鄉鎮不再零散布局發展工業，重點支持其保護生態、發展生態經濟，走“兩山”理論創新實踐的道路（表2）。

二、縣域全域“功能區經濟”發展的探索與思考

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，把可持續發展提升到綠色發展高度，強調留下更多的生態資產。習近平總書記站在人類經濟社會可持續發展的全局和戰略的高度提出的“兩山理論”，本質上就是一種綠色發展觀，核心就是要努力做到在發展經濟的同時保護好生態環境，在保護生態環境的同時發展好經濟，實現自然財富和經濟財富“雙贏”。作為全省限制開發區功能覆蓋全縣域的縣級城市，在新形勢下，興化必須按照高質量發展的總體要求，聚焦主體功能，針對當前發展過程中依然存在的空間功能不明晰、產業空間不集中、資源利用不集約等問題，按照綠色發展、集約發展的理念，加快推動板塊經濟發展，加強頂層設計，強化制度創新，推動從原來的行政區經濟向功能區經濟轉變。

（一）將生態優先理念貫穿區域發展始終、保護好興化生態基底作為未來創造生態財富的重要基石

優越的生態環境是推動生態經濟的基礎，當前興化在生態修復和環境保護方面還有很大的提升空間。從地形上看，興化是江蘇里下河腹地的“鍋底洼”，多條河流匯集于此，也是水污染的匯集地，未來需要持續優化生態布局，強化分級管控，加大生態環境保護力度，構建生態優先、綠色發展的“大生態”格局。一是統籌推進退漁還湖、生態涵養、林業綠化等水林田湖蕩生態保護修復與綜合治理工程，深入實施好“五水共治”，打好治氣、治水、治土三大攻堅戰，徹底把興化的生態底色擦亮。二是在治水過程中除了治理工業點源污染外，更要關注農業面源的治理，全面推廣農業清潔生產，減少農藥和化肥使用量，提倡水產生態養殖，實施測土配方施肥工程，建立連片綠色農業污染控制區和循環水養殖集中區，從源頭上控制減少種植和養殖業面源污染。三是建立健全“河長制”，對區域內部重要河流進行常態化監管和治理，與上下游地區建立協作機制，打撈河道水生植物，拆除河道捕魚設施，取締沿河畜禽養殖場所，徹底提升河道水環境質量。

（二）將踐行綠色發展理念作為生態經濟發展的主攻方向，作為未來興化創新發展的著力點

保護好的環境、修復后的“綠水青山”，如何變為“金山銀山”，這是“兩山”理論創新實踐的關鍵核心，也是興化打造省級生態經濟示范區、形成全省踐行“兩山理論”的重要實踐地的重要任務。未來在生態保護的前提下，興化要進一步放大生態優勢效應，大力發展“生態+”綠色富民產業，積極推動產業科技創新，培育產業新業態新技術新模式，打造里下河的生態品牌。一是強化一二三產融合，積極打造現代農業產業鏈。以提高農產品品質為導向，調整優化農業產業結構和生產方式，推進農旅結合，完善農副產品精深加工，構建“接二連三”的農業全產業鏈，積極發展無公害農產品、綠色食品和有機農產品，打造長三角優質品牌農產品供給基地。二是強化全域旅游示范，加快構建生態旅游產業鏈。圍繞生態濕地資源稟賦，深入實施旅游全域化戰略，構建“旅游+”產業鏈，發揮旅游業的牽引、融合和集成功能，做足水的文章，推進旅游與文化、科技、休閑、教育體驗等融合發展，積極培育影視動漫、運動休閑、科教科普等新型旅游業態，形成更多的特色旅游景區和旅游產品，打造串聯全市域的旅游景區。三是強化生態+大健康，加快建設健康服務業產業鏈。引導發展健康服務產業，推動生態與養生、養老、旅游、休閑、健身等健康功能聯動發展，大力發展生態養生、高端養老、康復護理、高端體檢、健康評估等新興業態，構建完整的健康服務產業鏈。

（三）將集聚發展、集約發展作為未來推動高質量發展的重要抓手和現實路徑

集聚集約發展是當前高效利用資源、提高產業附加值、實現產業轉型發展的重要途徑之一，資源要素是支撐經濟社會發展的重要基石。興化當前產業集中度不高、村莊集中度不高，鄉鎮數量較多，一方面鄉鎮發展工業的沖動帶來了資源的區域分散、產業發展的不高效，另一方面區域鄉鎮功能的不明晰，導致空間上存在資源粗放使用的突出問題。在主體功能導向下，市域范圍內按照功能區經濟發展思路集中力量、集中資源推動產業集聚、集約發展是當前以及未來一段時間興化推進高質量發展的現實路徑。一是要對現有24個開發區（園區、工業集中區）進行評價甄別梳理，區分出重點園區鄉鎮、非重點園區鄉鎮以及生態功能鄉鎮，對各個鄉鎮功能定位在市級層面給予明確（表3）。將要素資源盡量向重點園區鄉鎮傾斜，企業數量少、生態敏感、產出效率低的鄉鎮（園區）總體上可以保留存量，在可能的情況撤并，生態功能為主的鄉鎮可以保留一部分農產品加工產業，其他制造業要逐步退出或轉移到開發區或重點園區鄉鎮中;二是對于確定的重點園區鄉鎮開展土地生產效率評價，對一些低效用地、產出質量不高的企業要開展存量調整，在未來新增用地指標的前提下提高產業準入門檻，整體上提高全市未來產業的質效水平。

（四）將塑造市域“1+3”的功能發展板塊作為全市重塑經濟發展版圖的重要承載空間

按照市域不同區域功能特點，按照“空間集聚、園區集中、產業集群、土地集約、要素集成”的原則，在市域空間上劃分為“1+3”重要功能板塊。“1”是指開發區+城區（含興東鎮、臨城和垛田兩個街道）。該區域屬于全市的核心板塊，未來承載服務業和生產制造業融合發展的板塊，城市功能相對完善，同時也是開發區的主戰場，是全市健康食品產業集群發展主陣地。3個重點主體功能板塊分別指的是西北部生態漁業+旅游板塊、東北部高效農業+生態養殖板塊（含城市副中心功能）、東南部生產制造重點板塊。其中，西北部生態漁業+旅游板塊是未來重要的生態功能板塊，以發展生態漁業、生態旅游和生態農業為重點，是農旅融合、文旅融合的重要板塊，未來重點打造省級旅游度假區，是生態經濟重點發展的功能板塊;東北部高效農業+生態養殖板塊是全市特種水產養殖、交易和物流一體化的重要板塊，重點發展大閘蟹的生產、交易、物流等特色產業，同時內部集聚15萬人口的安豐古鎮也是興化在東北部的重要城市副中心，未來將打造特色小城市，輻射帶動東北部相關鄉鎮。東南部生產制造重點板塊是以戴南為核心的不銹鋼產業集群發展的制造業板塊，未來將以戴南為核心。輻射帶動張郭—茅山以及周莊—城堡、大垛—荻垛等區域，是生產制造業集中集群發展的重要板塊，未來方向是整合提高生產效率、實現集中集群發展。

此外，為提高全市制造業生產效率，結合全市工業園區（工業集中區）的評價結果，對市域現有工業園區（集中區）進行整合形成“兩區三園”的板塊格局，實現要素資源向“兩區三園”集中集聚，打造未來興化先進制造業“超千億”發展的主陣地和主戰場。兩區指的是兩個省級開發區（含高新區）：開發區、高新區，未來重點以大型企業招引為抓手，補鏈、強鏈，推動產業鏈向上下游延伸，做大做強全產業鏈優勢。三園指的是2個“雙子座”園區（以周莊—陳堡為主體的興化城南工業園區、以大垛—荻垛為主體的興化城東工業園）+安豐東北部綜合園區。

三、結論與政策建議

新形勢下縣域全域推動功能區經濟發展，將有限的要素資源集中到最需要發展的功能區域中去，本身就是踐行新發展理念的一次主動探索、主動實踐和主動作為，本質上是發展模式的創新，更是思想上的再認識。其目的是在縣域層面趟出一條以功能區經濟發展為特征的發展道路，為全省乃至全國樹立樣板和提供示范，形成平原河網地區踐行新發展理念、推動高質量發展和“兩山”理論創新實踐的“興化方案”。為更好地推動縣域層面功能區經濟發展，解決一些非工業鄉鎮、生態功能為主的鄉鎮未來發展、就業和增收等問題，除了引導布局發展生態經濟以外，還需要加強頂層設計、加快制度創新，從政策角度處理好生產力和生產關系的矛盾和問題，切實讓縣域功能區經濟發展這條道路越走越寬敞，推動形成更加綠色健康的發展，更高質量的發展。

（一）要加大對縣域功能區經濟發展的財政支持力度

一方面，省級和泰州市級層面要加大對興化這種全域限制開發區主體功能區縣市的支持力度，頂層設計，在生態保護等方面給予資金補償，并協助興化積極爭取國家和省相關專項補助資金;另一方面，興化市域范圍內財政上要內部平衡，市財政要加大全市生態功能區建設的投入，重點支持西北部適度開發區域、生態功能區域的基礎設施、生態環境和民生工程，保障基本公共服務供給，確保重點園區鄉鎮和非重點園區鄉鎮、生態功能鄉鎮的百姓群眾具有同樣的獲得感和幸福感。

（二）要加快建立起功能區發展為導向的考核機制

一方面，省級和泰州市級層面要對興化這種全域為限制開發區的縣市進行差別化的考核，重點考核興化的農業、旅游、生態保護以及綠色產業發展等相關指標;另一方面，從興化市域范圍內來看，要引導市委市政府強調區域分類考核，非重點園區鄉鎮、生態功能鄉鎮不再考核工業GDP，重點考慮生態修復、環境保護、農業發展和生態旅游發展等特征指標;重點園區鄉鎮和板塊考核工業總量、龍頭企業招引培育、畝產指標等內容，讓全域內的鄉鎮發展定位更加精準，干部和群眾更加有精氣神。

（三）要加快建立起區域統籌的生態補償機制

一方面，省級層面要加大對興化在水環境保護、生態修復等方面的生態補償;另一方面，興化市級層面要引導設立區域生態補償“資金池”，對于市域生態修復任務較重、生態領域投入較多、財力未達到平均水平的鄉鎮市級給予基礎性補償;對非重點園區鄉鎮、生態功能鄉鎮在生態保護、生態旅游、生態農業發展等方面給予補償，對于考核優秀的非重點園區鄉鎮給予激勵性補償。

參考文獻：

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[4]黃征學，潘彪.主體功能區規劃實施進展、問題及建議[J].中國國土資源經濟，2020（4）.

[5]陳雯.生態經濟：自然和經濟雙贏的新發展模式[J]..長江流域資源與環境，2018，27（1）.

[6]http：//www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-04/02/c_1125806515.htm.習近平浙江考察，這6個細節釋放出什么信號？

[7]DALY E. HERMAN. Beyond growth：the economics of sustainable development[M].Beacon Press 1997.

〔王進（通訊作者）、宋寧寧，江蘇省戰略與發展研究中心〕