成渝地區雙城經濟圈生態治理跨界合作研究

楊波 吳世玲 楊洪燕

摘 要：成渝地區雙城經濟圈在生態環境治理中取得了一些成效，但其生態環境污染情況還較為嚴重，生態治理中存在著空氣污染治理的跨界問題、水土流失和污染治理的跨界問題以及垃圾處理的跨界問題，需要川渝兩地各城市攜手合作，加強生態協同治理。通過雙城經濟圈跨界可以合作節約生態治理的成本、形成合理的責任分配機制、提高生態治理效果，真正實現綠色發展。

關鍵詞：成渝地區 雙城經濟圈 生態治理 跨界合作

2020年1月第六次中央財經委員會會議中明確提出“推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極”。成渝地區雙城經濟圈處于長江上游四川盆地，在國家構建“兩橫三縱”空間開發戰略布局的主軸線上，是西部大開發的戰略支點，是“一帶一路”和長江經濟帶的連接點。《成渝城市群發展規劃》明確指出要實現共建共治生態環境，堅持守護長江上游綠色生態屏障，并加速構建水資源安全保障體系，但是其生態環境跨界治理方面的問題還有待進一步解決。

一、成渝地區雙城經濟圈生態治理的現狀

（一）成渝地區雙城經濟圈生態環境污染情況

1.空氣污染情況。隨著成渝地區雙城經濟圈經濟的快速發展，各種能源的消耗量也在不斷增加，許多城市的污染從最開始的傳統單一的煤煙燃燒污染變成了復合型的污染。成渝地區雙城經濟圈處于四川盆地，是我國西南地區經濟最發達的地方，同時也是我國《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》的重點防治區域之一。成渝地區空氣污染主要由燃煤、工業廢氣、汽車尾氣和粉塵造成，加之其地勢較低，排放的空氣污染物不易稀釋和擴散，區域空氣污染相對嚴重。2019年，成渝地區雙城經濟圈受大氣擴散條件不利影響，空氣污染略有加重，不少地區可能還呈現出持續中度污染以及重度污染狀況。

2.水土流失和污染情況。成渝地區雙城經濟圈許多城市橫跨長江及其支流，其中還包括很多大大小小的河流。據悉，作為長江上游水土流失最嚴重省市之一的重慶，年土壤侵蝕量約9000萬噸，不得不說其水土流失治理工作極為艱難。另外，河流污染的問題也較為嚴重。如重慶市大溪河、梁灘河、花溪河等水質不達標的河流，附近重工業污染企業約256家。其中一些非法排污企業為了逃避監管，在長江流域偷排、直排、亂排污水，不僅對居民的身體健康造成危害，還對長江水生態安全構成威脅。

3.垃圾污染情況。2018年成渝地區雙城經濟圈土地面積約為18.5萬平方公里，常住人口約9500萬人。隨著成渝地區雙城經濟圈經濟的發展，人們生活水平不斷提高，垃圾產量也在持續增長。據了解，重慶每日垃圾產量達到8000噸。面對如此多的垃圾，垃圾處理任務非常艱巨，且填埋方式占用了大量土地資源，重慶主城的長生橋垃圾填埋場和黑石子填埋場，都已經出現了超負荷使用狀況，填埋處理方式已經無法應對巨大的垃圾產量。而四川全省192個生活垃圾處理項目本應在2018年建成，到現在為止仍有77個未開始建設。除此之外，一些垃圾場存在滲濾液處理不到位的問題，對周圍水土造成了一定的污染，如：南充市南部縣東壩鎮、巴中市南江縣元壩鎮等垃圾場。

（二）成渝地區雙城經濟圈生態環境治理的初步成效

1.推動了對生態環境的保護。為了保護成渝地區雙城經濟圈的生態環境，2016年四川省生態環境廳、重慶市生態環境局聯合簽訂《川渝地區大氣污染聯合防治協議書》，建立了川渝兩地的大氣污染聯防聯控聯治工作機制和跨區域水污染聯防聯治機制。全面貫徹實施《大氣污染防治法》和《大氣污染防治行動計劃》，推動落實《關于加強兩省合作共筑成渝城市群工作備忘錄》等文件要求。由此看出川渝兩地不僅提高了對生態環境的保護意識，還針對其生態環境污染情況提出了治理方案，加快改善大氣污染和水流污染狀況，推動了對生態環境的保護。

2.污染得到了一定程度的控制。據悉，2018年成都城區空氣質量達標251天，比2017年增加16天，優良天數比率達到70.3%;而重慶主城區空氣質量達標天數有316天，同比增加13天。從2017年開始成渝地區雙城經濟圈空氣質量在逐漸變好，說明成渝地區雙城經濟圈大氣污染防治工作取得了一定的成效。2018年長江干流重慶段總體水質為優，15個監測斷面水質均為Ⅱ類;長江支流總體水質良好，114條河流196個監測斷面中，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為81.1%、12.7%、3.1%和3.1%。聯防聯治機制的建立使得污染得到了一定程度的控制。

二、成渝地區雙城經濟圈生態治理中存在的跨界問題

（一）空氣污染治理的跨界問題

成渝地區雙城經濟圈聯防大氣污染力度不夠。從成渝城市群典型城市近幾年的空氣指標指數分析對比來看，成渝地區雙城經濟圈大氣污染物主要為臭氧和PM2.5，污染源主要是未燃煤、工業廢氣、機動車尾氣、揚塵等。從2017年開始成渝地區空氣質量在逐漸變好，說明成渝地區大氣污染的防護治理工作取得了一定成效，但還是存在基礎不夠牢靠，安排布施不全面，各部門執行未到位等其他問題。雖然成渝地區雙城經濟圈已經開始實施大氣污染聯防聯控聯治，但實際操作起來還是存在各自為政的現象。為督促兩地開展大氣聯控聯防，自國務院印發《大氣污染防治行動計劃》以來，環保部西南環保督察中心先后對重慶、成都、綿陽等18個重點地區開展了系列大氣污染防治督查工作，發現成渝城市群在開展污染聯防的工作中，某些政府部門存在履職不到位、重點項目推進力度不夠等問題。成渝城市群整體尚未形成聯合屏障，大氣污染防治力度未達到國家要求，改善環境空氣質量的成效與群眾期望還存在差距。

（二）水土流失和污染治理的跨界問題

成渝地區雙城經濟圈地處長江上游地區，保護長江及其支流的水土資源和水環境非常重要，但在水土流失和污染治理方面仍存在很多問題。首先是水土流失治理存在跨界合作難的問題。成渝地區雙城經濟圈不少地區屬喀斯特地貌，如四川九寨溝、重慶長江沿岸等地，喀斯特地形區地表崎嶇、土壤貧瘠、巖層保水性能差、水土流失嚴重。水土流失不僅會導致土壤有機物流失嚴重、土地貧瘠，阻礙農業的生產，同時也會對下游水質造成污染。由于缺乏生態治理的跨界補償機制，各地政府協作治理水土流失的積極性不高。其次是聯治水域污染存在推進難的問題。成渝地區雙城經濟圈許多城市位于長江流域和嘉陵江流域，污染物非常容易順著江流進行傳輸，但在眾多的川渝跨界河流中，存在不少未協同治理的污染問題，上下游治污責任互相推諉等問題。例如受到污染的瓊江，源于四川省樂至縣，為培江的一級支流，流經成渝地區雙城經濟圈的四川資陽市、重慶潼南區等，并于重慶市銅梁區安居鎮流入涪江。近年來，由于沿江兩岸工廠的污染物排放及居民生活污水的直接排放增多，瓊江流域出現高錳酸鉀、磷化物等化學污染物質嚴重超標的現象。成渝城市群存在不少類似于瓊江的其它跨界污染河流，河流的污染治理并不能只依靠一方政府來解決，需要上下游城市共同合作完成。

（三）垃圾處理的跨界問題

成渝地區雙城經濟圈存在垃圾處理互相推卸責任的問題。在一些行政區域交界的地方，垃圾處理有時候會成為一個跨界問題。例如在四川成都的雙流區舟渡村，存在垃圾處理不恰當的問題。在舟渡村的一條河岸旁可看見隨處亂倒的各種生活垃圾及建筑廢物，形成了垃圾堆，河水也因遭受污染發出惡臭氣味。夏季氣溫上升時，未合理處理的垃圾造成的危害變得更加嚴重。垃圾坑緊挨著河岸，岸的外邊就是岷江的支流金馬河，一旦河水汛期到來，將會把垃圾沖入河流，造成河水跨區甚至是跨省污染，后果難以想象。舟渡村地理位置特殊，是一個三縣交界的地方，各個地方都相互推卸責任，導致垃圾處理問題長時間沒有得到解決。由此看來，垃圾處理問題不僅僅是某一個地區的問題和責任，它需要每個地區每個城市相互督促相互合作共同協商解決。

三、成渝地區雙城經濟圈生態治理跨界合作的必要性

（一）跨界合作可以節約治理成本

成渝地區雙城經濟圈各城市不應單打獨斗，各自為政，應該聯合起來。盡快建立全面的聯合聯防聯治工作機制，加強各個城市各個區域的合作，實現各個區域的信息共享，達成統一的共建共贏目標。針對大氣污染和跨界河流污染的問題，如果只靠一個地區的治理，其治理成本和時間將會增加，導致其環境污染問題難以得到及時有效的解決。如果是通過多個地區攜手合作，全面參與生態環境跨界治理，可以提高治理效果，節約整治成本。例如河流上游地區缺乏污染治理的手段或者是積極性，導致河流污染蔓延到河流下游，容易增加治污成本。所以為了防止“上游排污，下游受害”情況的出現，下游有關地區應該聯合上游地區，共同協商建立污染治理方案，聯合處理，才能有效預防各地區污染情況的發生，使損害降到最低。

（二）跨界合作可以形成合理責任分配機制

跨界合作能夠形成合理的責任分配機制，加快生態環境治理的進程。例如四川成都的雙流區舟渡村垃圾處理案例，由于舟渡村地理位置特殊，處于一個三縣交界的地方，各個地方都相互推卸責任，導致垃圾處理問題遲遲得不到解決。如果各個地方管理機構能夠進行良好的溝通和交流，針對舟渡村提出一些垃圾處理機制和方案，再將垃圾處理的具體內容合理分配落實到相關基層地方，治理的效率將得到大大提高。針對跨界流域污染問題，設立完善的水質監測系統，得到更加準確的環境監測數據。對跨界水污染事件共同協商、談判、合作，進行共同管理，形成合理的責任分配治理機制，可以有效避免跨界污染源頭難溯、責任難以追加等問題的發生。

（三）跨界合作能夠提高治理效果

跨界合作可以提高生態治理的效果，避免“邊治理，邊污染”現象的發生。例如，2016年，成渝地區雙城經濟圈建立了大氣污染聯防聯治工作機制。通過大氣污染聯合治理，擁有“藍天”已成為常態，川渝兩地的空氣質量得到了有效的改善，主要污染物排量持續減少。并且川渝兩地還建立了跨省河流流域跨區域聯防聯控機制。2018年的水質監測顯示，長江各支流總體水質良好，成渝地區雙城經濟圈的重慶段水質總體為優，集中式飲用水源地水質達標率為100%的有66個城市，保證了長江水環境安全。這些例子充分顯示出跨界合作可以取得良好的生態治理效果。

成渝地區雙城經濟圈在生態治理方面還存在很多跨界問題，需要川渝兩地各城市攜手合作，加強生態協同治理。雙城經濟圈跨界合作可以節約生態治理的成本、形成合理的責任分配機制、提高生態治理效果，真正實現綠色發展。

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〔本文系重慶市社會科學規劃項目“成渝城市群的跨界治理機制研究”（項目編號：2017YBGL152）;重慶市教委人文社科研究項目“成渝城市群網絡型跨界治理機制研究”（項目編號：17SKG062）階段性成果〕

〔楊波（通訊作者），吳世玲，楊洪燕，重慶郵電大學經濟管理學院〕