科技規劃評估的國際比較

劉志強 溫穎 王慧晴

摘 要：國家科技規劃作為公共戰略性投資，肩負著帶動國家整體科技競爭力的提升、支撐和引領經濟社會發展的重要使命。從評估主體、內容、方法、程序四個維度對中外科技規劃評估進行比較研究，并基于評估理論角度對比較結果進行分析，探究不同政治文化背景下，中外科技規劃評估的異同。同時明確我國現行科技規劃評估中面臨的困難與挑戰，為完善我國科技規劃評估體系提供理論參考。

關鍵詞：科技規劃評估 國際比較 評估理論

發達國家科技評估經過100多年的發展相對較為成熟，已成為科技管理必不可少的環節，其中美國、日本和歐盟的科技規劃評估較具代表性。針對國家科技規劃實施情況，如何更好地開展評估工作，是當前亟需思考的問題之一。通過比較中外國家科技規劃評估的差異，全面分析我國科技規劃實施進程中取得的成績和存在的不足，是中國科技規劃評估進一步發展的關鍵。本文從評估主體、評估內容、評估方法、評估程序四個角度進行對比分析。

一、評估主體

國外對科技規劃評估非常重視，一般都設置專門的科技部門負責，并將科技規劃評估作為科技管理的重要組成部分。美國、歐盟和日本的科技規劃評估較具代表性，其中，美國《國家納米計劃》的評估主體主要包括美國科學技術委員會，國家納米技術顧問小組，國家研究委員會，政府問責辦公室[1];日本《基本計劃》的評估主體主要為科技政策研究所[2];歐洲《地平線計劃》的評估主體主要為歐盟委員會研究創新總司[3]。

從1994年開始，國家科委提出用“第三只眼睛”對科技規劃進行評估，目的是服務于政府內部管理決策需要，提高政府公共研發活動的效率和質量[4]。國家科技規劃評估是政府直接干預、實現國家目標，使科技的發展成為支持經濟增長、創造就業機會、滿足國民需求、提高國家競爭力的重要手段之一[5]。因此，我國科技規劃評估工作主要為國家或地方科技部科技評估中心負責。同時也會委派部分評估工作給第三方評估機構和一些行業科技評估機構完成。

中外科技規劃評估主體的比較結果顯示，國外的評估主體更加多元化，評估主體的層次劃分也比較清晰，從政府到具體的項目部門，層層評估，確保了評估結果的穩定性、可靠性、全面性。我國的科技規劃評估工作主要由政府主導，設有專門的科技部門管理。但是，科技規劃評估工作主要依賴于政府系統內部的監督評估系統，而作為外部制衡機制的政府系統外的監督評估滯后于需要，沒有發揮應有的影響力[6]。雖然近些年來，開始出現一些第三方評估機構承接部分評估工作，但是由于缺乏相關的法律規范，使得評估結果的可靠性等存在爭議，采納度不高。

基于上述評估主體的比較結果，從委托代理理論進行分析。委托代理理論強調委托人與代理人之間的委托代理關系，我國的科技規劃評估主要屬于系統內部評估，尚未產生明確的委托代理關系。相比之下，國外的科技規劃評估既有系統內部評估，也引入專業的第三方評估，更加信任雙方的委托代理關系。利益相關者理論強調在評估過程中要充分采納不同人群的意見和建議。顯然，國外的科技規劃評估主體更加多元化，一定程度上能夠從不同的人群中聽取意見和建議，我國的評估主體則顯得單一，沒有將利益相關者的觀點吸收進來。因此我國科技規劃評估可以在未來發展中以委托代理理論和利益相關者理論為基礎，吸取國外科技規劃評估經驗，更好地應用在我國的科技規劃評估中。

二、評估內容

國外科技規劃評估在評估內容上較為明確，側重于效果和影響評估，本文以美國、日本和歐盟的科技規劃評估為例。美國的科技規劃評估內容主要包括：對技術或科技規劃當前和未來的影響進行評估;分析各類影響的因果關系;對于正在實施的科技規劃思考是否有更好的替代方案;預測并比較不同方案的影響;提醒國會應注意哪些問題并收集相應數據。日本的科技規劃評估內容主要是對規劃目標的實現情況進行考核。具體從規劃評估、項目評估兩個層面開展，對科技規劃的目標實現情況、主要實施成效等進行評估分析[2]。歐盟的科技規劃評估內容主要包括：對以往的框架規劃進行持續監測、咨詢和評估，為后續規劃的不斷優化和動態調整提供建議，還對未來規劃的影響進行評估。針對規劃實施的效果、效率和影響等方面開展以證據為基礎的評測與研判[7]。

在我國歷次科技規劃評估中，大部分規劃評估主要圍繞規劃的“目標一管理一效果與影響”開展，對科技規劃的目標定位、規劃意義、預期目標完成情況、規劃實施期間的管理模式、公開透明性、科技前沿高技術領域的突破成果和貢獻進行評估。通過評估總結發現規劃實施過程的有關問題和經驗。

對比中外科技規劃評估內容發現，中外科技規劃評估涵蓋的內容基本相同，不同點在于中外雙方側重點不同。國外評估工作比較重視前期評估，側重于科技規劃對當前和未來影響和預測的分析。我國比較重視中期評估和后期評估，側重于規劃的完成情況和效果。另外，我國對科技規劃前沿高技術領域的突破成果和貢獻進行評估，有利于我國高技術領域的創新和提升。

基于上述評估內容的比較結果，國外比較重視前期評估，從項目可行性研究理論分析，在評估前期進行精確的系統分析，有助于防范風險，規避在未來評估過程中可能發生的問題，確保評估工作順利完成。我國更為重視中后期評估，基于反饋控制理論，在評估中期階段進行評估反饋，以控制科技規劃是否繼續開展工作，或者有哪些地方需要修改。在評估的后期，是反映科技規劃成果的關鍵時期，進行及時的反饋評估，能夠對科技規劃整體結果有較為真實、全面的了解。綜上所述，結合項目可行性研究理論和反饋控制理論的分析可知國內和國外科技規劃評估各有優點，雙方可以相互參考，進一步完善本國的評估工作。

三、評估方法

目前，國際比較通用的科技規劃評估方法主要有案卷分析、數據統計分析、問卷調查、座談會、實地調研和數學經濟分析等。美國科技規劃評估方法主要有：基礎理論的概念建模與分析、調查分析、案例研究、計量經濟學和統計分析、社會計量和社會網絡分析、文獻計量法、同行評議法、定量與定性分析相結合等。日本科技規劃評估方法主要有：總體評估法、經濟評估法、運籌評估法以及綜合使用這些方法的復合評估法。歐盟科技規劃評估方法主要有：定性分析法、同行評議法、定量評估與定性評估相結合等。對比之下，美國科技規劃評估更注重數理建模方法的開發與應用;日本科技規劃評估強調經典評估方法的綜合運用;歐盟科技規劃評估一般采用較為經典和應用相對成熟的評估方法。以上三國科技規劃評估方法的側重略有不同，美國與日本和歐盟兩國的差別較大，原因可能是美國現有體制下，第三方科技規劃評估主體除相關的研究院外，還包括技術委員會，技術顧問小組等部門，強調相關統計和建模等技術在第三方評估過程中的應用。

近年來我國政府政策和規劃評估的一個重要趨勢是參與式評估[8]，其關鍵在于讓政府規劃涉及的各方利益相關者都參與評估工作。在我國已經開展的多次科技規劃評估中就通過座談會、個人訪談、實地調研等評估方法將參與式評估方式引入。與此同時，在我國已經開展的科技規劃評估中，主要以定性定量相結合的分析方法為主要手段，結合案卷研究法、數據分析法、綜合指標評價法、面評估與典型分析相結合、專家評估等方法開展評估工作。

對比中外科技規劃評估方法的使用情況發現，相較于國外評估方法的使用情況，我國在方法種類上已經比較完善，但是結合我國實際情況新方法的創新還有待探索。在方法的使用偏向上，計量經濟學的方法應用較少。由于我國科技評估起步較晚，評估方法從國外引進較多，評估方法如何更好地適應我國科技規劃評估實際情況，做到高效評估還存在差距。

基于上述中外科技規劃評估方法的比較結果，從360度績效評估理論進行分析。360度績效評估理論認為在評估過程中可以從內外、正反、上下等多個角度搜集信息，以期給出更加公正和符合實際的評估標準和結果。但是，該理論在應用過程中存在可操作性不強的問題，需要從評估方法角度進行創新。可以結合新公共管理理論、社會治理理論、合作治理理論、協同治理理論和公共治理理論等著手，結合我國社會治理的基本情況以及我國科技規劃評估在評估主體、評估內容、評估程序等方面存在的問題，研究適合我國的科技規劃評估方法。

四、評估程序

（一）美國、日本和歐盟

美國科技規劃評估以召開座談會的形式為主，日本科技規劃評估工作的前期準備普遍分散在評估過程的各個階段，歐盟科技規劃評估在內容的選擇上，注重規劃實施效果的橫向對比。但是總體來看，國外科技規劃評估程序一般包括5個主要步驟，分別是明確評估目的、選擇評估方法、數據信息收集、分析和解釋結果、完成評估報告。具體程序和內容如下。一是明確評估目的。評估機構通過與委托方溝通明確獲取信息的對象，確定可用資源，評估時限和預期成果等內容。二是選擇評估方法。評估者根據評估需要，選擇評估方法或開發專用的模型，并與委托者商量確定評估工作實施方案。三是進行數據信息的收集，并利用評估方案確定的方法進行評估分析。四是分析和解釋結果，形成初步意見，并與有關方面進行溝通、確認。五是完成評估報告，并進行提交，部分公開報告還可以正式出版。

（二）我國的做法

我國已經開展的科技規劃評估主要分5個階段，分別是：評估準備與設計，信息采集與分析，評估分析，綜合評估，交互、完善、形成與提交評估報告[2]。具體如下：

1.在評估準備與設計階段，需要評估機構與委托方共同研究確定評估目的、評估內容、評估成果展現形式、評估進度等基本要求，簽訂評估任務委托協議書，并由評估機構給出科技規劃評估的具體實施方案。

2.在信息采集與分析階段，也是評估工作的關鍵環節，評估機構需要對項目文檔、政策文件、數據等資料進行深入分析和解讀。同時采取問卷調查、座談會、重點案例研究、旁聽有關會議等方式進行實地調研，以得到更加真實可靠的評估信息，并進行有效分析。

3.在專題分析階段，圍繞評估內容進行系統的評估和分析，形成基本評估結果和基本結論。

4.在綜合評估階段，評估機構需要根據基本結果和基本結論，進行綜合評估，進一步形成總體評估結果，并在此基礎上，盡可能提出相關修整建議。

5.在最后提交評估報告階段，首先評估機構要與委托者進行最后的溝通交涉，征求其對初步評估結論和報告初稿的意見，評估機構根據情況，做最后的補充調研與分析，修改并完善報告，形成并提交正式評估報告。

中外科技規劃評估程序都為五個階段，但是每個階段評估內容的側重點存在差異。第一階段主要是前期準備。我國要求在第一階段給出評估具體實施方案，這一點早于國外科技規劃評估。評估的第二階段是我國科技規劃評估的關鍵環節，主要的核心工作（通過實施方案選定的評估方法對評估內容進行實際的評估工作）都在這一階段完成。而國外的第二階段依舊是進一步完成前期準備工作，具體地給出實施方案。評估的第三階段，我國開始進入專題評估。國外的第三階段則進入評估的關鍵環節，即具體的實施階段。評估的第四階段，我國主要是將評估結果進行匯總合并，給出綜合性的評估結論。國外的第四階段則是對第三階段評估工作的結果進行總結匯總，給出初步評估結論。評估的第五階段，中外評估的工作內容基本相同，對評估結果進行最后的矯正和完善，并提交報告。

基于上述中外科技規劃評估程序的比較結果，從系統綜合評估理論進行分析。對于整個科技規劃評估程序，可將其看作一個系統，程序中的每個階段看做系統的一部分。在分階段對比之后，也要從系統整體進行評估。分階段來看，國外科技規劃評估前期分兩階段，準備工作更充分和扎實，為后續評估工作的順利高效進行奠定基礎。相比而言，我國的評估后期分兩階段進行，對結果匯總階段的工作更為謹慎。從系統分析理論來看，國內外科技規劃評估程序都具有一般性的特點。

五、結語

通過中外國家科技規劃評估的橫向比較，可以明確我國距離形成一套高效的科技規劃評估模式還有一段差距。通過對比，可將我國目前的科技規劃評估定位為回顧性的綜合性評估，主要是對政府部門組織實施的科技規劃項目的完成質量進行評價[9]，缺乏更加系統性的程序評估。相比于科技評估起步較早且發展較成熟的國外發達國家，我國明顯在相關法律法規的制定和約束上有所欠缺，并且我國的科技規劃評估結果主要為政府工作服務，多為內部使用，相較于國外的科技規劃評估，還存在透明度低的問題。因此加快相關法律法規的制定，給予科技規劃評估法律保護，是推進科技規劃評估工作的重要保障。

參考文獻：

[1]鄔浩.美國國家納米技術計劃的評估研究[D].北京：中國科學院科技政策與管理科學研究所，2012.

[2]陳光，陶鵬，張小秋.日本《科學技術基本計劃》評估分析及其對我國的啟示[J].中國科技資源導刊，2015（01）.

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[6]張儀芳.國家重大科技計劃和專項監督評估實踐的探討[J].科技管理研究，2015（08）.

[7]程如煙.歐盟對“地平線歐洲”計劃影響的事前評估[J].科技中國，2019（12）.

[8]國家科技評估中心.中國高技術研究發展（863）計劃評估報告[Z].2007.

[9]周文泳，胡璟璟，杜明.發達國家的科技計劃評估模式與經驗借鑒[J].鄭州航空工業管理學院學報，2011（06）.

〔本文系中國科協創新戰略研究院科研項目“第三方評估理論與實踐研究”（項目編號：No.2019ys1-1-1-15）階段性成果〕

〔劉志強、溫穎（通訊作者）、王慧晴，北京建筑大學〕