新安江流域水源地生態補償的綜合效益評價

彭玉婷

摘要：新安江流域水環境生態補償是全國首個跨省流域橫向生態補償試點，科學合理地評價政策實施效益是生態補償機制優化和管理的重要環節。構建多層次綜合效益評價指標體系，選取2011—2018年水源地黃山市生態、經濟和社會發展數據，采用熵權法定量評價水源地生態補償綜合效益，并運用耦合協調度模型分析各效益的動態演進過程。研究表明，隨著生態補償政策的推進，水源地綜合效益不斷提升，但增長速度變緩;生態效益提升最為顯著，社會效益次之，經濟效益平均水平最低;三大效益是相互作用、相互影響的有機耦合系統。應注重采取多元化補償方式，挖掘綠色發展動能，增強全社會環保意識，激發內生動力，凝聚社會合力，實現在高保護中高質量發展。

關鍵詞：生態補償;新安江流域;綜合效益;指標體系;熵權法;耦合協調度

中圖分類號：F062.2? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）05-0075-008

解決生態危機要正確處理人、自然、社會之間的關系，推動發展轉型。[1]水生態補償機制作為調節水資源保護者（破壞者）和受益者（損害者）之間利益關系的一種制度安排，是一種卡爾多-希克斯改進，可以達到整個流域生態環境質量改善的目的[2-4]。建立生態補償機制尤其是區際生態補償機制有利于促進欠發達水源地打破“生態脆弱—環境惡化—貧困”的惡性循環，實現建立在環境因子上的區域非均衡增長和協調發展的時空和諧[5-6]。從中央到地方政府都對生態保護補償機制高度重視，并出臺了一系列政策文件，如《關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）、《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928號）、《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》的通知（發改西部〔2018〕1960號）、《生態綜合補償試點方案》（發改振興〔2019〕1793號）等。

在實踐層面，在中央政府的推動下，新安江流域生態補償作為全國首個跨省流域橫向生態補償試點，自2012年正式啟動，經過近三輪的試點，新安江上游總體水質持續為優，形成了生態文明體制改革的“新安江模式”。安徽省正在謀劃建設新安江-千島湖生態補償試驗區。如何科學合理地評價流域生態補償政策是否達到了目標所預期的實施效果，特別是跨界流域生態補償對水源地的影響，是目前學界和決策部門關注的焦點。生態補償政策實施效益評價是生態補償管理中的一個重要環節。[7]構建流域生態補償綜合評價指標體系，科學、系統、全面地分析生態補償政策給水源地帶來的綜合效益，及生態、經濟和社會效益的相互影響，具有重要的理論價值，對流域生態補償政策的優化和長效機制的構建，及全流域高質量發展具有重要的現實意義。

一、文獻綜述

流域生態補償政策框架已在國外很多流域建立，較典型的有美國Catskills流域、哥斯達黎加Virilla流域、厄瓜多爾的帕勞科河流域、歐洲易北河和萊茵河流域等。國外流域生態補償評價研究的重點偏向對個案、項目的案例研究，及對某一方面影響的評價。Miranda等（2003）以哥斯達黎加Virilla流域為案例，運用可持續生計框架，分析生態補償方案在財政、人力、社會、物質和環境資本等方面的社會影響。[8]Pagiola等（2005）探討了環境服務付費對上游水源區貧困的主要影響方式，認為當政策設計合理且當地條件允許的情況下，生態補償政策有助于減少貧困。[9]Kosoy等（2007）通過對三個流域環境服務付費案例的比較分析，發現補償機制可能存在以最具成本效益的方式實現不同的環境目標和社會目標之間的權衡，由此限制了環境改善和農村發展的多目標功能。[10]Locatelli（2008）等運用多準則模糊評價模型考察了哥斯達黎加北部地區的國家支付計劃環境服務，結果表明生態補償有積極的造林、制度和文化影響，但對當地經濟發展的影響是消極的。[11]Asbjornsen等（2015）構建水資源、環境、社會經濟、項目績效和治理體系五個方面的指標體系，評估了流域生態補償對人與自然耦合系統可持續性的影響。[12]

生態補償政策評估也是近年國內學界關注的熱點，在定性研究方面，主要采用對比分析法、問卷調查法等對流域生態補償政策實施前后進行比較分析。[13-14]在定量研究方面，主要分為三類：一是評估生態補償政策實施的績效，包括政策設計、執行和實施效率等，多采用成本收益法、數據包絡法。[15-16]二是部分文獻運用雙重差分法等計量模型考察生態補償政策對單一指標的影響，單一指標的選取具有一定代表性，但同時存在局限性。如景守武等（2018）運用雙重差分法，得出新安江流域生態補償試點顯著降低了上游黃山市和下游杭州市的工業水污染強度的結論。[17]張暉等（2019）運用DID模型估計了新安江流域生態補償試點使黃山市人均GDP降低了2.93%。[18]三是部分文獻通過構建流域生態補償評價指標體系，對生態補償效益進行評價，多采用層次分析法、變異系數法、熵權法、主成分分析法、模糊評價法等。[19-23]但目前學界對生態補償政策的評估方法和技術手段仍處于探索階段。[24]現有的指標體系不夠系統全面，由于評價的側重點和對象不同，流域生態補償效益的綜合評價尚未形成一個統一、標準的指標體系。且在評價過程中，對各種效益系統之間相互作用、協調發展的探討偏少。

本研究結合新安江流域生態補償政策的實施重點，從生態、經濟、社會三個角度，試圖構建一個較為全面、合理的綜合效益評價指標體系，彌補已有研究在單方面分析和評價指標體系較為簡單的不足，定量評價生態補償政策對水源地黃山市產生的綜合效益，并運用耦合協調度模型，對三大效益協調發展關系的動態演進過程進行實證探究，以期為流域生態補償長效機制的構建和在高保護中高質量發展提供科學依據和現實參考。

二、研究區域和研究方法

（一）研究區域：新安江水源地黃山市

新安江發源于黃山市休寧縣，為錢塘江正源，是安徽省內僅次于長江、淮河的第三大水系，是浙江省千島湖上游最大的入湖河流。新安江干流長度約359公里，其中安徽省境內242.3公里，大小支流600多條。流域總面積約11452.5平方公里，其中安徽省境內面積6736.8平方公里，占流域總面積的58.8%;黃山市境內5856.1平方公里，占流域總面積的51.1%。2011年，時任中央政治局常委、國家副主席習近平在全國政協《關于千島湖水資源保護情況的調研報告》上作出重要批示，指出浙江和安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路。在中央政府的推動下，安徽、浙江兩省于2012年正式啟動新安江流域跨省生態補償工作，成為全國首個跨省流域上下游橫向生態補償試點。上游水源地包括黃山市屯溪區、徽州區、歙縣全境，黃山區、休寧縣、黟縣、祁門縣的部分地區;以及宣城市績溪縣的部分地區。

本文考察新安江流域水源地黃山市的生態補償綜合效益，選取2011—2018年黃山市生態、經濟和社會發展數據。從時間跨度看，自2012年啟動以來，新安江流域生態補償已完成每輪為期3年的兩輪試點，第三輪從2018年開始，今年即將收官。截至2020年8月，中央和皖浙兩省累計撥付試點資金41.6億元，水源地黃山市在此基礎上，多渠道籌集資金，完成生態補償項目投資177.6億元。隨著試點政策的推行，水源地各方面的效益已逐步顯現。從空間范圍看，新安江在黃山市境內的面積占流域總面積的51.1%，占省內流域面積的86.9%，獲得生態補償試點資金占總資金的90%。同時，考慮到政策影響在一定區域內存在外溢效應，以及由于數據的可獲得性、統計口徑等因素，本文以黃山市整體為研究區域，使用全市口徑數據。

根據《安徽省新安江流域生態環境補償資金管理（暫行）辦法》，補償資金專項用于新安江流域水環境保護和水污染治理。2011—2019年新安江流域生態補償試點資金的建設內容主要為以下五方面：（1）農村面源污染治理，傳統農業向要素驅動型農業轉型過程中出現了生態環境惡化和農業資源趨緊的“陣痛”。[25]針對產生的污染，主要有農村保潔、河面打撈、水草、土壤和村莊等環境整治、網箱退養、全市增殖放流、規模養殖場污染整治、農藥集中配送、生態美超市等項目。（2）截污工程，主要是城區垃圾處理、污水處理設施及配套管網建設、沿江排污整治、農村污水治理、農村生活垃圾PPP項目等。（3）工業點源污染治理，主要包括企業關停并轉、工業園區污水處理設施及配套管網建設、生態保護及產業發展基金等。（4）生態修復工程，主要有上游水環境綜合治理、河道綜合治理等項目。（5）能力建設，主要包括水質監測體系建設、水環境管理系統建設、規劃編制、科普宣傳等。但每輪政策的建設內容的側重點不同。黃山市在新安江流域生態補償政策試點過程中，采取了一些創新做法，如農村污水和生活垃圾治理PPP項目、農藥集中配送體系、生態美超市建設、發展生態產業、制定村規民約等。

本研究數據來源于安徽省統計局、黃山市統計局等政府部門發布的數據資料，包括安徽統計年鑒（2011—2019年）、黃山統計年鑒（2011—2019年）、統計公報（2011—2019）等，以及《新安江流域上下游橫向生態補償試點績效評估報告（2012—2017年）》中的相關數據等。[26]個別缺失數據采用線性插值法進行填補。

（二）指標體系

1.目標和原則

生態補償政策是多目標的，評估生態補償效率有必要同時度量與各個目標相對應的生態環境及經濟社會指標的“額外增益”數量。[24]綜合國家出臺的一系列生態保護補償機制的指導性文件，如《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《關于健全生態保護補償機制的意見》等，流域生態補償政策實施的目標任務包括提升優質生態產品的供給能力，改善流域生態環境質量;轉變生態保護地區的發展方式，增強綠色發展能力;調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進形成綠色生產和生活方式。生態補償脫貧作為脫貧“五個一批工程”中的一項，也承擔著助力脫貧攻堅任務。可見，水源地生態補償政策的目標是涵蓋多方面多角度的，本研究依據科學性、合理性、完備性、針對性和可操作性等原則選取指標，構建多維度、多層次復合型指標體系。

2.指標的選取

在參考已有研究的流域生態補償政策評價指標體系，借鑒劉桂環（2015）[27]、李秋萍（2015）等學者相關研究成果的基礎上，結合新安江流域生態補償政策的實施重點，本研究構建涵蓋生態、經濟和社會的多層次綜合評價指標體系。其中，生態效益主要是考察生態補償政策對水源地生態環境各方面帶來的影響，包括水環境質量狀況、污染治理水平、污染排放情況等內容。經濟效益主要考察的是生態補償政策給水源地經濟發展帶來的影響，包括經濟發展水平、經濟結構調整、資源利用效率和生態補償資金投入等方面。社會效益是重點考察生態補償政策實施對水源地社會發展的促進作用，包括企業、公眾環保理念、就業方式變化、生活水平和質量等方面。環境規制可以倒逼企業進行綠色創新，踐行環保行為，提升環保理念和綠色形象。[28]

評價指標體系由1個目標層、3個系統層和23個指標層構成，包括14個正向指標（即指標值越大越好）和9個負向指標（即指標值越小越好）（如表1所示），其中，生態效益包括10個指標，經濟效益包括7個指標，社會效益包括6個指標。新安江的水污染主要來源于工業、生活和農業面源污染，黃山市采取了針對性治理措施，故在生態效益考察上，盡可能地包括相應指標的設置。社會效益涉及一些主觀因素，如環保理念的提升，無法直接衡量，將人均生活用水量表征社會公眾環保意識變化，工業用水重復利用率表征企業環保理念的情況。

3.權重的確定

所有原始指標數據需先進行標準化處理，以消除各指標因量綱和數量級的不同造成的影響。本研究采用極值標準化的處理方法，按公式（1）將14個正向指標值和9個負向指標值分別依次進行線性變換，各指標值xij標準化后得到x′ij，標準化后的x′ij轉換成無量綱標準化數據，取值范圍在[0，1]之間。

其中，i=1，…m，為評價年數;j=1，…n，為指標個數;max{xj}和min{xj}分別表示指標j中的m個年份的最大值和最小值，本研究中m=8，n=23。

由于各評價指標對綜合效益的影響程度不同，須確定指標體系的權重。目前常用的指標權重的確定方法主要分為主觀權重法和客觀權重法，如層次分析法、變異系數法、熵值法，以及兩種及以上方法的加權，本文采用客觀權重法的熵值賦權法來計算各指標的權重，在一定程度上避免主觀賦值方法的缺陷 。[29]

用熵權法計算權重的步驟如下：

第一，第j個指標下第i年份指標值的比重：

yij=x′ij /∑mi=1x′ij（2）

第二，第j個指標的信息熵：

ej=-k∑mi=1（yijlnyij）（3）

第三，信息熵冗余度：

dj=1-ej（4）

第四，權重：

wj=dj/∑mi=1dj（5）

（三）評價模型

1.綜合效益評價模型

根據公式（2）—（5）計算的權重，得到如下綜合效益評價模型，Fi表示第i年的綜合效益得分。

Fi=∑nj=1wjx′ij? ?i=1，…m（6）

按照公式（6）計算可得各年的綜合效益得分Fi，按照公式（7）、（8）、（9）分別計算各年的生態效益ai、經濟效益bi和社會效益ci三大效益得分。

ai=∑naj=1（wj /∑naj=1wj）x′ij （7）

bi=∑na+nbj=na+1（wj /∑na+nbj=na+1wj）x′ij （8）

ci=∑nj=na+nb+1（wj /∑nj=na+nb+1wj）x′ij （9）

其中，na為生態效益指標數，nb為經濟效益指標數，nc為社會效益指標數，na+nb+nc=n。

2.耦合協調度模型

在計算綜合效益和三大效益得分的基礎上，運用耦合協調度模型來判斷生態補償政策的生態、經濟和社會三種效益之間的相互作用程度和協調發展水平。耦合度指兩個或兩個以上系統之間的相互作用和影響，實現協調發展的動態關聯關系，可以反映系統之間的相互依賴、相互制約程度。它反映的是系統間相互作用程度的強弱，但不分利弊。耦合協調度則指耦合相互作用關系中良性耦合程度的大小，它可體現出協調狀況的好壞。[30]耦合協調度模型共涉及3個函數的計算，分別是耦合度C、協調指數T、耦合協調度D。采用改進的耦合度公式（10）來計算生態效益、經濟效益和社會效益的耦合度，判斷三個效益相互作用、相互影響的程度。[31]協調指數T是三大效益的綜合發展值，公式（11）中的權重用綜合評價體系得出的權重，則協調指數T即為三者的綜合效益，等于F值。

三、實證結果分析

（一）權重及指標貢獻率

按熵值賦權法計算的權重如表1所示。不同指標的權重大小，反映8年來指標變化幅度的高低。指標差距越明顯，變化的程度越大，其權重越大，該指標對效益水平的影響就越大。總的來看，生態效益的權重最高、經濟效益次之、社會效益的權重最低，分別為0.428、0.313、0.258。生態效益是新安江流域生態保護補償政策的最主要目標和重點，經濟效益和社會效益處于相對次要地位。在生態效益中，秸稈綜合利用率和每公頃耕地化肥施用量的權重最大，這在一定程度反映出水源地實施有機化肥、農藥集中配送體系等生態治理措施可以較好地促進流域生態效益的提升。在經濟效益中，單位GDP能耗、服務業增加值權重大，此方面的政策措施如發展生態旅游、提升資源利用效率有助于提升經濟效益。在社會效益中，工業用水重復利用率權重最大，實際上黃山市的工業用水重復利用率遠低于全省平均水平，有較大的提升空間。城鎮和農村居民可支配收入的增加，也對社會效益提升有重要影響。

計算2011—2018年23個指標對綜合效益變化的貢獻率（即指標值變動與其權重的乘積除以綜合效益變動）[32]，如圖1所示。絕大多數指標的變動推動了綜合效益的提升，但GDP增長率和人均生活用水量兩個指標的變動對綜合效益的提升起負面作用。其中，單位GDP能耗對綜合效益的提升貢獻率最大（8.36%），其次是服務業增加值比重（8.18%）。GDP增長率是正向指標，其負面影響最大，原因在于此期間GDP增長率明顯下降。由于試點以來黃山市為改善新安江水質，關停、搬遷了數百家工業企業，第二產業比重從2012年開始下降明顯，2013年下降速度最快，降低了7.6%，使得單位GDP能耗顯著下降、服務業比重顯著上升，但服務業比重上升不足以彌補工業比重下降帶來的機會成本。人均生活用水量是負向指標產生了負面影響，由于2013—2017年人均生活用水量在不斷增加，2018年開始下降，公眾環保意識和綠色生活理念有待進一步提升。

（二）綜合效益及三大效益得分

縱向分析，流域生態補償政策的綜合效益逐年提升。其中，生態和經濟效益均不斷提升，社會效益從2011—2012年提升明顯，在經歷了2013年略微降低的過程后，穩步提升（如表2、圖2所示）。2013年的下降是由于工業用水重復利用率和農村居民家庭恩格爾系數兩個指標值下降造成的。生態和社會效益在第一輪試點時期增長最快，經濟效益增長最快的是在第二輪試點時期。從效益值看，2018年綜合效益和三大效益分別比2011年提升了4.5倍、18.7倍、2.8倍、7.2倍。從效益平均增速看，2012—2018年綜合效益和三大效益的平均增長速度達到28.8%、68.4%、21.4%、19.6%。由于前期水環境質量水平低，有較大的提升空間，效益增速明顯，后期綜合效益和各效益的增長速度逐步放緩。

橫向分析，2011—2012年，新安江水環境生態補償試點政策尚未正式實施，社會系統發展情況優于經濟系統和生態系統。這是由于黃山市人居環境、社會事業發展基礎好，黃山市在歷年全省城市居民幸福指數排名中始終位于前三位。此時，生態效益增長最快，但仍處于生態保護滯后的狀態。2014年試點政策完成第一輪，生態效益上升顯著。2015—2017年，第二輪中生態效益不斷提升，環境得到有效保護，經濟效益逐步提升。隨著補償政策不斷推進，生態環境得到保護的同時，黃山市大力發展生態農業、生態旅游，促進經濟結構調整和轉型，逐步關注經濟效益。兩輪試點結束后，社會效益上升較快，居民收入水平提升，企業、社會公眾的環保意識不斷增強，自覺的行動形成了良性循環。從2011—2018年各效益的提升倍數、平均值和平均增速看，經濟效益提升水平最低，經濟、社會效益平均增速慢于生態效益。生態效益是政策實施的重要目標，水源地在生態補償政策實施中，做出了較大的經濟犧牲。

（三）耦合協調度

三大系統的耦合度C值高，說明生態、經濟和社會效益的相互作用、相互影響非常顯著，是一個有機耦合的整體系統。本文參考廖重斌（1999）[33]的耦合協調度等級劃分標準，最終得出各項的耦合協調度及等級。如圖2、3所示，2011—2012年，社會、經濟優先發展，試點啟動后，生態效益明顯提升，但生態仍制約著經濟社會發展，整體系統從輕度失調到勉強協調。2013年，社會、生態效益優先發展，經濟效益落后。三大效益處于初級協調狀態，經濟效益是制約政策效益的主要方面。2014年，生態、社會效益優先，經濟發展滯后，處于中級協調狀態，顯示在前期生態補償政策對生態質量的提升效益顯著，對經濟發展提升不明顯。2015—2016年，生態和經濟效益發展優先，社會效益發展滯后，三大系統從中級協調到良好協調。2017—2018年，從良好協調到優質協調階段。總體來看，三大效益歷經輕度失調到勉強協調，初級、中級協調再到優質協調的動態耦合協調過程。

四、結論與政策建議

本文基于2011—2018年新安江流域水源地黃山市數據，構建水源地生態補償綜合效益評價指標體系，運用熵值賦權的綜合評價模型和耦合協調度模型，定量評價水源地生態補償的綜合效益，以及生態、經濟和社會效益的動態耦合協調演進過程，主要得到以下結論：（1）生態補償政策給水源地帶來了生態、經濟和社會效益，隨著流域生態補償政策的推進，水源地綜合效益不斷提升。新安江流域上下游橫向生態補償試點是習近平生態文明思想在安徽的積極探索和有效實踐。（2）生態效益、經濟效益和社會效益基本呈現逐年增長態勢，但各效益的增長速度在放緩。（3）生態補償政策對水源地生態、經濟和社會等各方面的影響程度不盡相同。生態效益在綜合效益中占首要地位，是生態補償政策實施的重點。從各效益的平均增速看，經濟、社會效益低于生態效益;從各效益的平均值看，經濟效益的平均水平最低。在生態補償政策實施中，水源地做出了較大的經濟犧牲。（4）生態、經濟和社會效益之間的相互影響程度大，是相互作用、有機統一的耦合系統。必須兼顧三種效益，三者處于良好耦合協調的狀態，才能達到較好的生態補償綜合效果。

未來新安江流域生態補償政策進一步調整和優化方向：（1）綜合并充分考慮水源地生態保護成本、發展機會成本及水資源生態服務價值，提高生態補償資金標準，對水源地生態保護給予更多補償。隨著水環境質量提升，生態效益的增長速度放緩，邊際效益的治理成本增加，資金供需缺口較大。一味地依靠水源地犧牲經濟、生態修復成本遠大于收益的模式，不利于長效機制的構建，及全流域的和諧與可持續發展。應積極采取市場化、多元化補償方式，充分合理保障生態保護者的利益，如加強技術、人才、數據等要素資源交流合作，產業園區共建共享等。構建流域生態環境協同治理體系、高質量協同發展機制，實現生態保護地區和受益地區的良性互動。（2）經過近三輪試點，流域水環境質量保持穩定后，應更加關注流域綠色發展能力。以習近平總書記“堅定走可持續發展之路，在保護好生態前提下，積極發展多種經營，把生態效益更好轉化為經濟效益、社會效益”的生態文明理念為指引，積極探索水源地生態產品價值實現機制，推進生態產業化和產業生態化。有效發揮民間資本、技術和服務的作用，提升生態循環農業的經濟和社會效益。[34]充分挖掘水源地綠色發展新動能，形成生態治理與經濟發展的良性循環。（3）增強企業、公眾的綠色環保理念，大力推進資源高效利用、循環低碳技術應用和綠色生活消費方式，提高上游生態保護的積極性、自覺性。著力提高社會參與度，推動生態環保由政府主導向政府、市場和社會協同治理轉型。激發內生動力，凝聚社會合力，促進綠水青山向金山銀山的轉化，實現高生態保護和高質量發展的統一。

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（責任編輯 吳曉妹）