全球衛(wèi)生治理視域下《國際衛(wèi)生條例》中額外衛(wèi)生措施之適用

郭中元 鄒立剛

摘要：《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定額外衛(wèi)生措施是為了最大限度防止疾病傳播與最小限度干擾國際貿(mào)易和交通，為醫(yī)療衛(wèi)生條件落后的締約國提供額外的保護以及回應國家的主權關切。額外衛(wèi)生措施具有例外性、補充性和較大自主性。為避免適用中引發(fā)的爭議，締約國應在全球衛(wèi)生治理的視域下，以“人類衛(wèi)生健康共同體”為理念，摒棄狹隘的民族主義，杜絕以保障健康為由進行政治經(jīng)濟博弈，以國際合作防疫為出發(fā)點，做到審慎、善意和合理適用。在采取具體措施時，以適度性原則為基準，遵守比例原則、善意原則等一般國際法原則，以及國際貿(mào)易、國際交通等領域的條約法規(guī)則，做到目的正當且與國際公共衛(wèi)生事件的風險防控需要相均衡。

關鍵詞：全球衛(wèi)生治理;國際衛(wèi)生條例;額外衛(wèi)生措施;人類衛(wèi)生健康共同體;適度性

中圖分類號：D994? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）05-0131-0010

伴隨著全球化深度和廣度的日益拓展，重大傳染病在全球傳播的風險也不斷增高。在歷次全球性公共衛(wèi)生事件中，多次發(fā)生因國家采取過度衛(wèi)生措施而引發(fā)爭議的問題。世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“WHO”）等機構的研究指出，2013年以來，有210例政府實施了違反《國際衛(wèi)生條例（2005）》的額外衛(wèi)生措施的案例。[1]基于近期發(fā)生的全球性疫情和各國采取額外衛(wèi)生措施的普遍性及其影響的廣泛性，迫切需要從全球衛(wèi)生治理的視域下探究《國際衛(wèi)生條例》（下稱《條例》）中額外衛(wèi)生措施的適用。全球衛(wèi)生治理是指國家、政府間組織和非國家行為者使用正式和非正式制度、規(guī)則和程序來應對需要跨境集體行動方能有效應對的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)。[2]全球衛(wèi)生意味著把全地球人民的衛(wèi)生需要置于特定國家的關切之上。[3]全球衛(wèi)生治理的核心要素至少包括：看待和促進衛(wèi)生問題的“非領土化”，即有必要處理跨越（甚至忽略）國家地理邊界的因素，需要從多領域的視角處理和健康有關的因素，需要正式及非正式地讓更廣泛的行為者和利益集團參與。[4]從長期來看，全球衛(wèi)生治理的具體目標有四項：防控疾病、增進健康、促進全球衛(wèi)生合作、促進全球衛(wèi)生公平與衛(wèi)生正義。[5]換言之，全球衛(wèi)生治理應構建全球衛(wèi)生治理的機制，提高全球衛(wèi)生治理的效率，促進全球健康的平等，增強各國公共衛(wèi)生治理的能力，最終完成在全世界范圍內(nèi)實現(xiàn)“人人享有健康”的目標。[6]

本文將在全球衛(wèi)生治理視域下，從理念指引、原則指導、具體適用三個層面嘗試對《條例》中額外衛(wèi)生措施的適用進行闡釋，希冀減少由于此類措施之適用而引發(fā)的爭議。

一、《國際衛(wèi)生條例》中的額外衛(wèi)生措施

（一）額外衛(wèi)生措施的立法原旨

“額外衛(wèi)生措施”首次出現(xiàn)于2005年修訂的《國際衛(wèi)生條例》。1926年《國際衛(wèi)生公約》、1951年《國際公共衛(wèi)生條例》、1969年《國際衛(wèi)生條例》均未有此概念。2005年修訂《國際衛(wèi)生條例》納入了額外衛(wèi)生措施，至少有以下原因。

1.協(xié)調(diào)最大限度防止疾病傳播與最小限度干擾國際貿(mào)易和交通之間的平衡。在傳染病防控國際制度的演進中始終伴隨著兩個核心方面：最大限度地防止疾病的國際傳播，最小程度地干涉國際貿(mào)易和旅行。“最大限度的安全”和“最低限度的干預”這兩項原則相輔相成，二者的整合形成了傳染病控制的總體國際法律制度。[7]《條例》之前的國際立法均注意到該平衡問題并嘗試通過嚴格限定締約國實施衛(wèi)生措施的范圍予以解決。如1926年《國際衛(wèi)生公約》第15.2條規(guī)定“本章規(guī)定的措施必須被視為是各國政府對船舶抵達時適用的管制程序的最大限度”，1969年《國際衛(wèi)生條例》第23條規(guī)定“本條例所規(guī)定的衛(wèi)生措施是應用于國際交通運輸方面最大限度的措施”。盡管如此，諸多締約國依然采取超出前述條例規(guī)定的衛(wèi)生措施，如1991年秘魯暴發(fā)霍亂，盡管WHO不建議實行旅行或貿(mào)易限制，歐共體和其他國家依然采取遠超過WHO準則的檢疫要求、進口禁令和旅行禁令，造成秘魯1991年的貿(mào)易損失超過7.7億美元。[8]1994年，印度蘇拉特疑似暴發(fā)鼠疫，WHO也不建議適用任何旅行或貿(mào)易限制，但諸多國家依然取消航班、對貨物和人員關閉邊界、發(fā)布旅行警告等，造成印度經(jīng)濟損失超過20億美元。[8]意識到前述條例無力禁止締約國采取額外衛(wèi)生措施，2005年修訂的《條例》轉(zhuǎn)變思路，改變一律禁止的規(guī)定，而是將此類實踐納入調(diào)整范圍，作為《條例》中的例外制度，輔之以較為完備的適用條件（如基于現(xiàn)實和科學依據(jù)）、限定條件（不得過度干擾國際交通和貿(mào)易）和適用程序調(diào)整此類實踐，從而較好協(xié)調(diào)了“最大限度的安全”和“最低限度的干預”之間的平衡。

2.為醫(yī)療衛(wèi)生條件落后的締約國提供額外的保護。盡管條例規(guī)定包括檢疫、檢查、消毒等衛(wèi)生措施，但對于經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后、醫(yī)療衛(wèi)生資源欠缺、抵御重大傳染病能力薄弱的締約國則需要提供額外的衛(wèi)生措施。如2019年四個太平洋島嶼國家和地區(qū)就該區(qū)域麻疹暴發(fā)實施了包括限制入境等系列額外衛(wèi)生措施。[9]

3.回應國家的主權關切。在國際社會中，當面臨重大傳染性疾病的威脅時，主要還是依靠主權國家采取各類防控措施保障國民健康。《條例》修訂過程中，草案文本曾規(guī)定，締約國非經(jīng)《條例》允許或者依據(jù)WHO的建議，否則不得采取與衛(wèi)生有關的行動。由此，有國家擔憂通過依賴WHO就某一特定事件發(fā)表的建議限制締約國采取相關額外衛(wèi)生措施的權力，不適當?shù)叵拗屏司喖s國的主權。[10]《條例》為適應這些主權關切而做出了調(diào)整，第43.1.1條規(guī)定國家依據(jù)本國有關法律和國際法義務可自主采取“與WHO的建議相同或更大程度的健康保護”的額外衛(wèi)生措施。此外，不同國情的國家客觀上確實需要采取種類和程度不一的衛(wèi)生措施，由此需要一定程度的自主權。《條例》第3.4條規(guī)定“國家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實施法規(guī)的主權權利”。

（二）額外衛(wèi)生措施的特征

與《條例》中規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施相比較，額外衛(wèi)生措施具有以下特征。

1.例外性。一般情況下，締約國只能采取《條例》中明確規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施。額外衛(wèi)生措施原則上是限制或禁止適用的。如《條例》第43.1.2條規(guī)定額外衛(wèi)生措施時使用了“禁止使用”的表述。只有在符合《條例》第43條所述的特定情況下，締約國才能采取和執(zhí)行額外衛(wèi)生措施。與額外衛(wèi)生措施相對應的常規(guī)衛(wèi)生措施主要包括：（1）《條例》第五編公共衛(wèi)生措施中的常規(guī)衛(wèi)生措施，包括在港口、機場、邊界對船舶、飛機、旅客、貨物和集裝箱等采取的各種衛(wèi)生措施。但不包括其中的額外衛(wèi)生措施。（2）《條例》第16條規(guī)定的WHO提出的長期建議之下的衛(wèi)生措施。根據(jù)《條例》第1條關于“長期建議”的定義，這類建議“針對現(xiàn)有的特定公共衛(wèi)生風險”。（3）根據(jù)《條例》第15條，WHO依據(jù)第49條規(guī)定之程序發(fā)布的臨時建議之下的衛(wèi)生措施。根據(jù)《條例》第1條關于“臨時建議”的定義，這類建議是WHO在應對“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”（下稱PHEIC）時提出的。

2.補充性。《條例》針對船舶、飛機、旅客、貨物和集裝箱等的入境、過境等規(guī)定了各種較為詳盡的衛(wèi)生措施，通常而言，這些措施足夠應對常見公共衛(wèi)生事件，只有發(fā)生特定公共衛(wèi)生風險或PHEIC，《條例》中常規(guī)衛(wèi)生措施難以有效應對的情況下，方可適用額外衛(wèi)生措施。

3.較大自主性。締約國實施《條例》中常規(guī)衛(wèi)生措施有明確具體的操作步驟和適用程序，自由裁量空間有限。而額外衛(wèi)生措施則具有較大自主性，特別是第43.1.1條規(guī)定之額外衛(wèi)生措施。此種措施是國家依據(jù)本國有關法律和國際法義務自主采取的、可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護的額外衛(wèi)生措施。

（三）額外衛(wèi)生措施的概念與類型

1.額外衛(wèi)生措施的含義。《條例》并未定義“額外衛(wèi)生措施”，有學者指出，額外衛(wèi)生措施是指WHO推薦或建議以外的其他衛(wèi)生措施。[11]即《條例》允許締約國采取可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護的衛(wèi)生措施或者一般情況下條例第43.1條禁用的衛(wèi)生措施。[12]《條例》第43.1條明確規(guī)定“本條例不應妨礙締約國……根據(jù)本國有關法律和國際法義務采取衛(wèi)生措施”，有學者認為，第43條為締約國采取條例第五編所規(guī)定的常規(guī)衛(wèi)生措施以外，甚至是《條例》有關條款所禁止的其他衛(wèi)生措施提供了依據(jù)。[13]但這并不意味著國家可自由采取額外衛(wèi)生措施而不受約束。全球衛(wèi)生治理要求各國必須在國際法框架下回應本國利益訴求。由此，即使采取額外衛(wèi)生措施，也必須符合相關條約法及一般國際法的原則和精神。《條例》第57.1條也明確指出，本條例“不應影響締約國根據(jù)其他國際協(xié)議享有的權利和承擔的義務”。因此，我們將《條例》下的“額外衛(wèi)生措施”界定為：為應對特定公共衛(wèi)生風險或PHEIC，締約國在包括《條例》在內(nèi)的國際法框架下，遵循本國法律和締結的其他條約的規(guī)定，采用《條例》常規(guī)衛(wèi)生措施之外的衛(wèi)生措施。

2.額外衛(wèi)生措施的類型。《條例》分別在第43.1條、第43.2條和第43.8條規(guī)定了三類額外衛(wèi)生措施。第43.1.1條規(guī)定的國家依據(jù)本國有關法律和國際法義務自主采取的、可獲得與WHO的建議相同或更大程度的健康保護的額外衛(wèi)生措施。此類國家可自主采取的措施種類和范圍可根據(jù)第43.1.3條來理解，包括但不限于“對國際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施”。《條例》第43.1.2條規(guī)定之額外衛(wèi)生措施。雖然該條使用了“禁止使用”表述，但為了應對特定公共衛(wèi)生風險或PHEIC，則可基于既定條件和程序而采取：（1）對船舶和航空器的“過境”，依據(jù)第27條“受染交通工具”條款和第43條“額外衛(wèi)生措施”條款或經(jīng)適用的國際協(xié)議授權而采取的額外衛(wèi)生措施。包括對非來自受染地區(qū)、途經(jīng)本國運河或航道的船舶采取衛(wèi)生措施;對通過本國管轄的水域、但不在締約國港口或沿岸停靠的任何船舶采取衛(wèi)生措施;限制在本國管轄的機場過境的航空器的停靠區(qū)域，禁止人員上下和貨物裝卸，對航空器添加燃料、水、食物和供應品采取衛(wèi)生措施甚至不允許這些活動。（2）對民用貨車、火車和客車的“過境”，根據(jù)第27條“受染交通工具”條款和第43條“額外衛(wèi)生措施”條款或經(jīng)適用的國際協(xié)議授權采取的額外衛(wèi)生措施。包括對來自非疫區(qū)并在無人員上下和裝卸貨物的情況下，對僅通過領土的民用貨車、火車或客車采取衛(wèi)生措施。（3）根據(jù)第28.1和28.2條，締約國對入境口岸的船舶和航空器采取的額外衛(wèi)生措施。即根據(jù)第43條或適用的國際協(xié)議的另外規(guī)定：以公共衛(wèi)生原因阻止船舶或航空器在任何入境口岸停靠;以公共衛(wèi)生為由禁止船舶、航空器的“無疫通行”以及乘客上下、裝卸貨物或儲備用品，或添加燃料、水、食品和供應品。（4）第30條規(guī)定對接受公共衛(wèi)生觀察的旅行者，根據(jù)第43條或適用的國際協(xié)議另行授權，在抵達時可能構成直接的公共衛(wèi)生風險，則可阻止該旅行者繼續(xù)國際旅行。（5）第31.1.3條規(guī)定，根據(jù)第43條或附件6和附件7，國家可把執(zhí)行醫(yī)學檢查、疫苗接種或其他預防手段或要求提供接種疫苗或其他預防手段之證明，作為入境條件。（6）第33條表明依據(jù)第43條或國際協(xié)議的授權，可扣留活體動物，可對不需轉(zhuǎn)運之轉(zhuǎn)口貨物采取相關衛(wèi)生措施甚至扣留。

《條例》第43.2條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施，并未使用禁用詞語。這類額外衛(wèi)生措施包括：（1）第23.2條規(guī)定，有證據(jù)表明存在公共衛(wèi)生風險時，可以對旅行者采取侵擾性和創(chuàng)傷性最小的醫(yī)學檢查等額外衛(wèi)生措施。（2）第27.1條規(guī)定對受染交通工具，可執(zhí)行適當消毒、祛污、殺蟲或監(jiān)督前述方法的執(zhí)行。必要時可隔離交通工具。（3）第28.2條規(guī)定可以對入境口岸的船舶和航空器在準予“無疫通行”之前實施檢查，并可對發(fā)現(xiàn)之感染或污染源執(zhí)行殺毒、去污、殺蟲或其他措施;必要時可禁止旅客上下、貨物卸裝或儲備用品或補充水、食物、燃料和供給物。（4）第31.2.3條規(guī)定，若基于第31.1條所規(guī)定的4種理由要求旅行者進行醫(yī)學檢查、接種疫苗或其他防護措施，而旅行者拒絕接受任何此類措施或拒絕提供第23.1.1條所規(guī)定的信息或文件，此種情況可援引第32、42、45條的規(guī)定拒絕其入境;如有證據(jù)顯示有危急之公共衛(wèi)生風險，則可建議或強制旅行者接受醫(yī)學檢查、疫苗接種或其他預防措施、其他常用的衛(wèi)生措施如隔離、檢疫或接受公共衛(wèi)生觀察。

《條例》第43.8條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施，即對參與群體性集會的旅行者可采取的額外衛(wèi)生措施。如奧運會、國際會議、宗教性集會、各類大型慶典、大型音樂和游樂聚會等。比如在今年初疫情暴發(fā)期間，我國幾乎取消了一切群體性集會活動。不過，《條例》作為國際衛(wèi)生規(guī)范，當然是涉及“國際”的，如奧運會、國際會議;而屬于一國內(nèi)部的群體性集會，是一國主權管轄的事情，并非《條例》調(diào)整的范圍。由于跨國群體性集會規(guī)模更大、持續(xù)時間更長、情形更為復雜，因此疫情傳播風險更大、傳播范圍更廣、傳播速度更快，對各國人民的身心健康乃至人身安全和社會經(jīng)濟發(fā)展的威脅更大更廣，影響更為深遠，因此《條例》第43.8條規(guī)定此種情形下可執(zhí)行第43條規(guī)定的所有額外衛(wèi)生措施。

（四）額外衛(wèi)生措施的適用條件與程序

1.適用條件。（1）具有現(xiàn)實根據(jù)。《條例》第43.1條規(guī)定國家采取額外衛(wèi)生措施的現(xiàn)實根據(jù)是特定公共衛(wèi)生風險或PHEIC的存在。《條例》第1條對“公共衛(wèi)生風險”和PHEIC都做出了定義。特定公共衛(wèi)生風險的確定由締約國來判定。《條例》本身沒有規(guī)定國家如何評估“公共衛(wèi)生風險”，但WHO出版了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風險評估》。締約國可依據(jù)該手冊規(guī)定的程序和標準依次進行組建風險評估團隊，確定風險問題，開展風險評估、危害評估、暴露評估、背景評估、 風險描述等。[14]此外，有些締約國也制定了相關指南等，如美國《公共衛(wèi)生評估指南手冊》，我國制定了《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風險評估技術方案（試行）》。比較《條例》公共衛(wèi)生風險和PHEIC的定義，PHEIC應是“公共衛(wèi)生風險”和“可能需要在國際層面采取協(xié)調(diào)一致的應對措施”兩者的疊加。締約國發(fā)生的疫情是否構成PHEIC由WHO總干事依據(jù)《條例》規(guī)定的標準和程序來確定，確定PHEIC之后，WHO可能提出“臨時建議”。臨時建議有時間限定，且為非約束性建議。（2）具有科學根據(jù)。任何超出WHO建議范圍的額外衛(wèi)生措施都必須履行所有基于科學的義務，并通過最低限度的貿(mào)易限制措施的測驗，以獲得正當性。[15]國家采取額外衛(wèi)生措施需要滿足《條例》第43.2條規(guī)定的3個標準，即科學原則、科學證據(jù)或現(xiàn)有信息、WHO的任何現(xiàn)有特定指導或建議。《條例》第1條定義了“科學依據(jù)”和“科學原則”，有學者解讀認為：前者是指已經(jīng)發(fā)現(xiàn)、積累并公認的普遍真理或定理，已系統(tǒng)化和公式化了的知識，根據(jù)這些知識和方法提供的證據(jù)信息，作為行動和決策的基礎;后者是指通過科學方法了解掌握的基本自然法則和事實，這些基本自然法則和事實得到普遍的認同，可作為行動所依據(jù)的準則。[16]而科學證據(jù)則可理解為按照人類以往的認知或定論以及運用現(xiàn)代科學技術手段足以證明所發(fā)生的事件或致病因子可以對人類健康造成危害。[16]（3）WHO的任何現(xiàn)有特定指導或建議。包括WHO不時更新的疫情報告、交通建議、技術指南等，如WHO針對新冠肺炎疫情發(fā)布的《在COVID-19 暴發(fā)情況下入境點（國際機場、海港和地面過境點）的患病旅客管理》《2019年COVID-19）情況報告》《關于與疫情暴發(fā)有關的國際交通建議》等。如前所述，額外衛(wèi)生措施是在WHO臨時建議之外采取的，但WHO臨時建議之外發(fā)布的指導或建議是締約國采取額外衛(wèi)生措施的根據(jù)之一。

2.適用程序。《條例》第43條規(guī)定的額外衛(wèi)生措施的程序義務可以歸納為4個方面：（1）通報義務。締約國采取的額外衛(wèi)生措施，凡屬于《條例》第43.3條所定義的“明顯干擾”的措施，當于措施執(zhí)行后的48小時內(nèi)向WHO通報其措施和公共衛(wèi)生依據(jù);締約國采取第43.1條規(guī)定的“明顯干擾”額外衛(wèi)生措施時，WHO還應與其他締約國分享有關信息。（2）復查義務。國家采取額外衛(wèi)生措施后，應該在三個月內(nèi)考慮WHO的意見和《條例》第43.2條規(guī)定的3個標準進行復查，特別是WHO對有關國家采取的額外衛(wèi)生措施及其公共衛(wèi)生依據(jù)和有關科學信息進行評估后，可要求有關國家重新考慮此類措施的執(zhí)行。（3）接受協(xié)商的義務。受到額外衛(wèi)生措施影響的締約國，通常為發(fā)生疫情的國家，可要求執(zhí)行措施國和其進行協(xié)商，從而明確所執(zhí)行措施的科學信息與公共衛(wèi)生依據(jù)，達致都可接受的解決方案。

二、全球衛(wèi)生治理視域下額外衛(wèi)生措施適用之

理念：人類衛(wèi)生健康共同體

2020年5月18日，習近平總書記在第七十三屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式的致辭中鄭重提出，“中國始終秉持構建人類命運共同體理念，既對本國人民生命安全和身體健康負責，也對全球公共衛(wèi)生事業(yè)盡責”，并呼吁“讓我們攜起手來，共同佑護各國人民生命和健康，共同佑護人類共同的地球家園，共同構建人類衛(wèi)生健康共同體！”[17]人類衛(wèi)生健康共同體作為人類命運共同體理念的有機組成部分，著眼于人類衛(wèi)生健康事業(yè)的長遠發(fā)展，是維護人類公共衛(wèi)生和整體健康福祉的重要理論創(chuàng)新，是全球公共衛(wèi)生治理的中國智慧和共同方案。[18]其體現(xiàn)了實現(xiàn)正外部性、合作共贏的理念，大大超越了“本國優(yōu)先論”、零和博弈的視角，為國際社會團結合作抗擊疫情提供了價值引領。[19]

（一）全球衛(wèi)生治理理念——人類衛(wèi)生健康共同體

全球衛(wèi)生治理的嚴峻形勢和人類命運緊密相連的客觀現(xiàn)實決定，當代全球衛(wèi)生治理應秉承“人類衛(wèi)生健康共同體”理念。學者胡鞍鋼等認為“人類衛(wèi)生健康共同體”的核心內(nèi)涵是：“將全人類的衛(wèi)生健康作為一個有機整體，保障全人類共同的衛(wèi)生健康福祉;‘人類闡明了范圍，這不是部分人獨占鰲頭、獨善其身，而是全體人類普遍實踐、普遍受益;‘衛(wèi)生健康闡明了目標，這不是對政治經(jīng)濟利益的考量，而是對衛(wèi)生健康福祉的保障;‘共同體闡明了途徑，這不是孤立保守的各自為政，而是共同合作的有機整體。”[19]

1.以“全人類”的衛(wèi)生健康為關注范圍。“威斯特伐利亞體系”開啟了以主權國家為核心的現(xiàn)代國際關系體系，也帶來了本國利益優(yōu)先的狹隘民族主義。體現(xiàn)在全球衛(wèi)生治理理念上，即以國家安全論為依據(jù)的西方衛(wèi)生治理觀點，認為各類傳染性疾病，始終都是人類生存的最大威脅，全球衛(wèi)生治理的資金應重點投入傳染性疾病的預防和控制。[20]為了保護本國的貿(mào)易利益以及本土衛(wèi)生和健康安全，傾向于開展國家內(nèi)部的疾病以及污染排除行動，將污染和疾病嚴格控制在邊境之外;基于這種以本國安全為主的利益考量，一些很少會在發(fā)達國家和地區(qū)暴發(fā)的傳染性疾病因為被界定為不具有威脅性的疾病而沒有在全球得到足夠的關注。[20]在全球公共衛(wèi)生健康緊密相連的當代世界，這種片面追求保全本國人民健康而不顧其他國家人民健康的做法不僅不符合全球衛(wèi)生治理的價值觀，在實踐上也不具有可行性。全人類共同利益的重要意義在于把整個人類作為一個整體，以國家或其他集合體為代表的人類活動應為人類整體謀求福利，或至少應限制有礙于全人類整體利益的人類活動，以全人類整體的利益為國際法的目的性價值取向。[21]囿于人類對病毒的有限科學知識特別是各類新式病毒層出不窮，地球上任何一個角落突發(fā)的傳染性疾病都可能演變?yōu)槿蛐怨残l(wèi)生事件。在傳染性強、范圍廣、致死率高的全球性傳染病面前，世界各國人民的生命健康都面臨著巨大的挑戰(zhàn)，沒有任何國家能獨善其身，更不可能以一己之力妥善應對。全球衛(wèi)生治理的理念必須以“全人類”的衛(wèi)生健康為關注范圍，由強調(diào)“防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺馈薄爸巍苯Y合，特別是加強源頭治理，從而減少乃至消除人類遭受全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的威脅，切實提高整個人類的健康衛(wèi)生水平。

2.以全人類“衛(wèi)生健康”為目標。首先，這要求國家必須切實尊重一切人的健康權。伴隨國際人權法的發(fā)展與興盛，對健康權的強調(diào)和保障逐漸成為全球衛(wèi)生治理的核心價值之一。1946年《世界衛(wèi)生組織組織法》序言指出“享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一。”1966年《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》第12條第1款規(guī)定了健康權，該權利既是自由權，也是社會權，既指獲得衛(wèi)生保健的權利，也包括獲得構成健康基礎條件的權利。[22]其次，要求國家不得以“健康”為由行不當之事。在全球衛(wèi)生治理中，必須杜絕以“保護健康”為名進行政治經(jīng)濟博弈的不當行為。因為全球衛(wèi)生治理的目標是為了促進全球衛(wèi)生安全，而將衛(wèi)生議題政治化來追求一國的政治目標，無疑與全球衛(wèi)生治理的目標背道而馳，不利于全球衛(wèi)生合作的開展。[23]

3.以國際合作為途徑。人類是命運共同體，團結合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器。[17]傳染病全球化的現(xiàn)實嚴重性要求世界各國必須通過加強國際合作方能有效應對。各國通過務實有效的國際合作可以提高國家應對疫情的綜合防治能力，同時還可以促進全球衛(wèi)生防控體系的建設，降低系統(tǒng)性風險，從而最終使各國受益。[24]國際合作原則作為現(xiàn)代國際法的一項基本原則，廣泛載入包括《聯(lián)合國憲章》《國際法原則宣言》等國際法律文書之中，強調(diào)各國之間無論在文化制度上有何差異，均有義務通過彼此合作解決國際問題。在全球衛(wèi)生治理語境下的國際合作是指各國為了解決共同面臨的衛(wèi)生健康挑戰(zhàn)，達致全球健康衛(wèi)生問題的良善治理，彼此之間通過相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互配合而形成的聯(lián)合行動。

（二）“人類衛(wèi)生健康共同體”理念對額外衛(wèi)生措施適用的指引作用

以“人類衛(wèi)生健康共同體”理念為指引，國家為應對特定公共衛(wèi)生風險或PHEIC而采取額外衛(wèi)生措施時，應當：（1）摒棄狹隘的民族主義和以“防”為上策的落后觀念，審慎適用。即不能為片面追求本國國民健康而武斷適用限制或禁止國際旅行和貿(mào)易的額外衛(wèi)生措施，企圖以切斷人員和貨物流通來阻斷疾病傳播而御疾病于國境之外。權威科研成果表明，甚至廣泛的旅行限制（例如超過90%）對減少流行病的規(guī)模也作用有限。[25]有證據(jù)表明，限制國際旅行對傳染病的傳播影響不大。[26]加拿大學者指出，在COVID-19持續(xù)暴發(fā)期間，各國對中國的旅行限制正使世界面臨潛在的更大暴發(fā)風險并阻礙了防治努力。[27]過度采取限制或禁止國際旅行和貿(mào)易無益于疫情防治甚至有加劇的風險。因國際旅行和貿(mào)易的限制會使發(fā)生公共衛(wèi)生事件的國家和地區(qū)面臨疫情救治人員缺乏、疫情防治和生活物資流通受阻、經(jīng)濟嚴重衰退，從而加劇疫情，這將使整個人類面臨更大規(guī)模傳播疫病的風險。（2）善意適用。考慮到額外衛(wèi)生措施具有例外性、補充性和較大自主性等性質(zhì)，其適用必須本著為防止疾病進一步擴散、保障國民健康的正當目的，必須杜絕以保障本國健康為由行政治博弈、貿(mào)易保護之實的行為。（3）本著以國際合作防控傳染病為出發(fā)點，合理適用。在全球性公共衛(wèi)生事件中，人類共同的敵人是疾病，人類共同的目的是戰(zhàn)勝疫情。依據(jù)國際合作原則，即使適用額外衛(wèi)生措施也只能本著為防止疫情進一步擴散而進行相互配合，其本質(zhì)目的是為防止疫情的國際傳播而不是防范他國人民和貨物。即使適用額外衛(wèi)生措施，也應建立在現(xiàn)實依據(jù)、科學依據(jù)等之上，區(qū)分目標、適度合理、具有針對性，而不能肆意擴大范圍和提高措施強度。

三、全球衛(wèi)生治理視域下額外衛(wèi)生措施

適用之原則：適度性

隨著衛(wèi)生治理進入全球化時代，衛(wèi)生和健康概念已經(jīng)不再僅僅是一個生物醫(yī)學概念，而是包含人權、公平、性別、可持續(xù)發(fā)展、教育、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、水、衛(wèi)生等所有與健康有關的因素的一個綜合概念。[20]因此，額外衛(wèi)生措施的適用不能僅考慮防止疫情的傳播，還須統(tǒng)籌考慮對國際交通和貿(mào)易等的影響，特別是過度限制國際貿(mào)易和交通的衛(wèi)生措施不僅無益于疫情防控且損害世界經(jīng)濟發(fā)展。

（一）額外衛(wèi)生措施適用的適度性原則

《條例》的目的是防控疾病的國際傳播，同時避免過度干擾國際交通和貿(mào)易。有學者認為：防止他國對疾病暴發(fā)采取不成比例的或過度的貿(mào)易措施，構成《條例》在保護健康和促進國際貿(mào)易之間實現(xiàn)平衡的整體組成部分。[15]然而，《國際衛(wèi)生條例》沒有終結一個世紀以來各國實施超過條約規(guī)定限度的衛(wèi)生措施的傳統(tǒng)。[28]各國采取過度額外衛(wèi)生措施使暴發(fā)疫情的國家“雪上加霜”，既面臨疫情之困又遭受經(jīng)濟損失。因此，避免不必要地干擾國際交通和貿(mào)易的目標反映了各國對缺乏科學依據(jù)的公共衛(wèi)生風險的過度反應所產(chǎn)生的負面經(jīng)濟影響的關切。[29]

《條例》前言和第2條的“適當方式”、第17條和第43.1條的“適度”詞語表述，都體現(xiàn)出對衛(wèi)生措施適度性的強調(diào)。適度性主要強調(diào)“過”與“不及”間的均衡，以實現(xiàn)相互矛盾事務間的和諧，而均衡與和諧是行為主體的自我行為。[30]WHO指出，列出允許采取的最大限度措施的理由很簡單：如果不規(guī)定其他國家在暴發(fā)疫情時采取保護措施的基本規(guī)矩，那么過度反應的風險就很大，這會對受影響的國家造成損害，而貿(mào)易、旅行和旅游業(yè)首當其沖，由此，對經(jīng)濟的負面影響遠遠超過從公共衛(wèi)生需要來看所必需的措施。[31]反之，對于他國過度反應從而導致本國經(jīng)濟損害的擔憂，阻礙了各國通報疫情并與WHO合作。從這個角度來看，限制過度措施對于實現(xiàn)《條例》的目標至關重要，即“最大限度地防止疾病的國際傳播，盡量減少對世界交通的干擾”。[32]由此，國家在適用額外衛(wèi)生措施時，應均衡健康保護和對國際交通及貿(mào)易的干涉，在確保防控疾病的國際傳播的前提下，盡量采用干擾度較小的措施。

（二）國家采取額外衛(wèi)生措施適度性的法理闡釋

1.比例原則。《條例》雖未明確提及比例原則，但其“適當”“適度”“必要”等表述體現(xiàn)出比例原則。比例原則包括必要性、適當性和狹義比例三個子原則：必要性原則要求所使用的手段應是必要的且所造成之損害最小;適當性原則要求行為手段適當，能夠促成目標的實現(xiàn);狹義比例原則要求行為的手段所增進的公共利益與其所造成的損害成比例。[33]比例原則以“目的-手段”之關聯(lián)性作為分析框架，旨在達成“禁止過度”之效果，以維護法律的實質(zhì)正義。[34]在必要性、目的與手段之間的合理關系和排除過度措施方面的比例性可作為國際法適用的一般法律原則。[35]國家采取額外衛(wèi)生措施遵循比例原則主要體現(xiàn)如：（1）確實必要。一般來說，WHO推薦或建議的衛(wèi)生措施就能夠應對各種公共衛(wèi)生風險或事件，之所以允許各國采取額外衛(wèi)生措施，主要是考慮到世界各國的差異，如公共衛(wèi)生條件落后國家須借此方能保障公眾健康;（2）具有適當性。如其采取的措施與所面臨的疾病傳播的風險和實際情況相均衡，在保障目的實現(xiàn)的前提下，優(yōu)先選擇對國際交通和貿(mào)易不利影響較小的額外衛(wèi)生措施。

2.善意原則。善意原則載入諸多國際條約，廣泛適用于國際司法實踐。有學者認為，國際法中的善意原則是一項基本原則，條約必須遵守規(guī)則和其他直接與誠實、公平和合理有關的法律規(guī)則是從這一原則中衍生出來的，這些規(guī)則在任何特定時間的適用都取決于當時國際社會普遍存在的令人信服的誠實、公平和合理標準。[36]在《布萊克法律詞典》中，善意是指一種心理狀態(tài)：信念或目的方面的誠實;對其責任或義務的忠實;在既存貿(mào)易或商業(yè)中遵守關于公平交易的合理商業(yè)準則;無欺詐的意圖或?qū)で蟛缓侠砝娴囊鈭D。[37]有學者歸納了善意原則的三個功能：善意原則要求保護合理期待、保護以共同利益為基礎的某些確定性以防止過度的利己主義（禁止權利濫用、侵害）、任何人都不得從自己的不當行為中獲益。[38]由于善意原則體現(xiàn)出一種價值取向、一種精神，其作用是防止惡意，所以沒有必要窮盡界定其內(nèi)涵和外延。但正如學者所言，“誠實”“公正”“合理”是善意的基本含義，故意違背“誠實”“公正”和“合理”的要求是惡意的基本特征。[39]國家采取額外衛(wèi)生措施遵循善意原則主要體現(xiàn)如：國家采取額外衛(wèi)生措施是本著防止疾病傳播、保障國民健康的正當目的，而不是借此行貿(mào)易保護主義之實，甚至將此蛻變成實際上對他國的經(jīng)濟制裁工具;不得濫用額外衛(wèi)生措施，不必要地干擾國際交通和貿(mào)易;公正無歧視地對存在同樣疫情的國家或地區(qū)平等適用;采取額外衛(wèi)生措施應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由。

（三）調(diào)整額外衛(wèi)生措施適度性的其他國際法規(guī)范

《條例》第43.1條規(guī)定不妨礙締約國“根據(jù)本國有關法律和國際法義務采取衛(wèi)生措施”。其第57.1條指出，本條例“不應影響締約國根據(jù)其他國際協(xié)議享有的權利和承擔的義務”。因此，雖然《條例》允許締約國實施超出WHO建議的、《條例》原本禁用的衛(wèi)生措施，但是對于此種權利行使的紀律規(guī)定意味著《條例》沒有給主權國家提供“自由通行證”。[40]

1.不得過度損及國際海空航運便利。《便利國際海上運輸公約》第5.2條雖然承認締約國為維護公共衛(wèi)生而采取必要臨時措施的權利，但作為總的原則，其第1條規(guī)定締約國“保證采取一切適當措施，以便利和加快國際海上運輸，防止對船舶及船上人員和財產(chǎn)造成不必要的延誤”;其附則第4.7條規(guī)定，公共管理當局必須準確迅速地采取檢疫措施和辦理衛(wèi)生手續(xù)，而且要盡快結束并不得有歧視行為;附則第4.10條規(guī)定，除對公共衛(wèi)生構成嚴重危險的緊急情況以外，對于沒有感染檢疫疾病或沒有感染檢疫疾病嫌疑的船舶，港口衛(wèi)生當局不得因任何其他流行病而阻礙該船裝卸貨物或物料或者裝載燃料或淡水。《國際民用航空公約》第22條要求各締約國便利和加速航空器在締約各國領土間的航行，在執(zhí)行檢疫等法律時，防止對航空器、機組、乘客和貨物造成不必要的延誤。

2.不得構成對國際貿(mào)易的變相限制。如《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第20條雖然認可為保護人類、動植物的生命或健康所必需的措施，但對處于相同情況的國家，所采取的措施不能構成武斷或者不合理的差別待遇或?qū)H貿(mào)易的變相限制。《實施衛(wèi)生及植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS）第2條規(guī)定“各成員應確保任何動植物衛(wèi)生檢疫措施的實施不能超過為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的程度”，“不應對國際貿(mào)易構成變相的限制”。

3.不得侵犯人權。《聯(lián)合國憲章》確立了人權基本原則，《世界人權宣言》將人權原則進一步具體化。國家采取額外衛(wèi)生措施遵循人權原則主要體現(xiàn)如：（1）不歧視來自疫情國家和地區(qū)的人民。《條例》第3.1條規(guī)定“本條例的執(zhí)行應充分尊重人的尊嚴、人權和基本自由”和第42條強調(diào)“以透明和無歧視的方式實施”。有學者提出，這個界限的關節(jié)點就是不得歧視。[41]（2）不得超過必要的限度。《公民權利和政治權利國際公約》第4條雖然承認在社會緊急狀態(tài)下，國家可執(zhí)行措施克減所負義務，“但克減程度須以緊急情勢所嚴格需要者為限”，且不得歧視。

（四）適度額外衛(wèi)生措施的考量因素及其適用

額外衛(wèi)生措施的適度性必須考量相關因素，主要包括：疫情規(guī)模，如該疫情的確診病例數(shù)量、死亡病例數(shù)量、增長速度、治愈率等;疫情的國際傳播，如疫病的傳染強度、潛伏期長短、傳播途徑及其速度、是否構成PHEIC以及WHO對國別和全球傳播的風險評估等級等;采取額外衛(wèi)生措施對國際交通和貿(mào)易的影響以及對疫情防控的不利影響等。

依據(jù)前述考量因素，國家可區(qū)別風險等級采取不同程度的衛(wèi)生措施：（1）對低風險等級疫情，國家可根據(jù)情況采取低強度審查措施，如對旅客可審查是否來自或到訪過疫區(qū)的情況、醫(yī)學檢查證明、疫苗接種或其他預防措施的證明，可視情況采取侵擾性最小的非創(chuàng)傷性醫(yī)學檢查。基于前述審查或檢查取得的證據(jù)表明有疫病傳播風險的，可以個案方式，采取進一步侵擾性和創(chuàng)傷性較小的醫(yī)學檢查、治療、隔離等額外衛(wèi)生措施。對集裝箱、行李、貨物、交通工具等，可核查其所裝載貨物的清單和航行路線、審查離境或過境時所實施的消除感染或污染的措施的證明等。（2）對中度風險等級疫情，則可以視情況遞增額外衛(wèi)生措施的強度，特別是針對來自或到訪過疫區(qū)的旅客，可加強侵擾性較低的醫(yī)學檢查、觀察、檢疫或其他衛(wèi)生措施，對受染者實行隔離和必要治療等，同時對密切接觸者進行追蹤和防控。對行李、貨物、集裝箱、交通工具等，可加強檢查檢疫;對受染者消除感染或污染、實行隔離或檢疫等。（3）對高風險等級特別是危急疫情，對來自或到訪過疫區(qū)的旅客可強制接受預防或控制疾病傳播的衛(wèi)生措施如醫(yī)學檢查、醫(yī)學觀察、隔離、治療等，對有證明表明存在嫌疑者限制入境、對受染者拒絕入境。對行李、貨物、集裝箱、交通工具等在檢查、檢疫、消毒的基礎上，對受染物可采取禁止進口、查封、銷毀等措施。

結 語

全球疫情的嚴峻形勢和人類命運緊密相連的客觀現(xiàn)實決定當代全球衛(wèi)生治理應秉承“人類衛(wèi)生健康共同體”理念。即以人類健康為本，摒棄一味維護本國利益的狹隘民族主義，由重點靠“防”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺馈薄爸巍苯Y合，特別是加強源頭治理，關注并支持貧困、落后地區(qū)的疾病治理。那種企圖僅通過衛(wèi)生措施御疾病于國門之外，以“防”為主的治理理念在當代全球衛(wèi)生治理中已難以為繼。

保護國民健康、追求經(jīng)濟發(fā)展是所有國家的永恒目標。二者既有相互促進的作用，亦有發(fā)生沖突之時。《條例》努力平衡二者之間的關系，在賦予國家自主采取額外衛(wèi)生措施的權利的同時，強調(diào)避免過度干涉國際貿(mào)易和交通。在全球化的今天，任何國家都不能在國際性疫情中獨善其身。已有實踐和權威學者的研究表明，過度的衛(wèi)生措施不但于疫情防治無益，反而會引發(fā)更大問題，如有的國家擔心通報疫情會招致過度衛(wèi)生措施損害本國經(jīng)濟而選擇不報，致使全球面臨更大規(guī)模傳播疫病的風險。而對疫情國采取過度衛(wèi)生措施會使防治疫情的物資流通受阻，導致不能充分及時防治疫病，從而使全球疫情時間拉長。此外，過度的衛(wèi)生措施會損害全球經(jīng)濟增長，特別是易使貧弱國家愈加貧困，而貧困總是伴隨著疾病。

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（責任編輯 吳 楠）