扎實推進民族團結和邊疆穩固視角下的內蒙古牧區公共服務供給研究

◇ 文/內蒙古自治區社會科學院 任麗慧

內蒙古牧區經濟社會發展雖然取得了重大成就，但總體上牧區仍是經濟、生態、民生、安全的“脆弱區”，特別是社會建設和公共服務供給相對滯后。牧區由于地廣人稀、居住分散、人口密度低的特殊性,公共服務供給成本較高、供給難度較大。目前牧區的養老問題、教育問題、基礎設施建設等仍相對滯后，如果得不到及時解決，就會影響牧民的生活質量和水平，同時增加社會不穩定、不和諧因素。因此，在系統、深入、全面地了解牧區的特殊性、牧區的社會現實問題基礎上，提高牧區公共服務供給質量和水平，不僅關乎牧區民生問題和牧區經濟社會的發展，更關系到民族團結和邊疆的穩固。

一、內蒙古牧區公共服務供給的基本情況分析

《內蒙古統計年鑒2018》顯示，內蒙古牧區面積80.36萬平方公里，大約占全區土地面積的68%，全區共有33個牧業旗縣，285個蘇木鄉鎮，3634個嘎查村，人口約為352.7萬人。牧區作為內蒙古地理區域的重要組成部分,地域廣袤、空間距離大，人口密度低，在公共服務財政支出方面,牧區地方政府普遍財政收入不足，卻承擔較大范圍的公共服務供給職責。

在牧區公共服務設施的供給方面，內蒙古牧區境內公路總里程達到66048公里，通汽車嘎查村達到3328個，境內鐵路營運里程達到4069公里，境內火車站數達91個。這說明牧區交通建設進一步加強，道路狀況逐步改善。牧區通自來水嘎查村數達到1667個，有效解決了牧民的飲水安全問題。近年來，牧區通訊網絡發展快，固定電話、移動電話、網絡走進千家萬戶，目前移動電話入戶率達到100%。自“村村通廣播電視工程”實施以來，牧區廣播電視實現了基本全覆蓋，實現了廣播電視進村、進家庭。內蒙古牧區醫療衛生事業進步明顯。目前牧區累計建成醫院114所、衛生院486所，醫院和衛生院床位數達到1.8萬多張，衛生技術人員數達到2.3萬余人，實現了嘎查村衛生室與蘇木鎮衛生院及旗縣醫院的緊密聯系，保證小病就近治療，大病及時轉診。牧區在教育、文化、科技等方面的公共服務供給上逐步加強。目前牧區累計建成普通中學195所、小學546所、體育場館為51個，各類專業技術人員達到123682人。牧區各嘎查村按基本標準建設了服務中心，活動室、衛生室、文化室、服務站等設施，承擔起對牧民的教育、科技、文體等服務工作。內蒙古牧區養老、醫療、救災救濟、社會福利等社會保障體系已基本建立并逐漸完善。目前牧區參加養老保險的人數達到147.5萬人，享受基礎養老金的老人不斷增加，參加牧區合作醫療的人數達到321.7萬人，最低生活保障人數為32.8萬人，實現了對牧區特困戶生活救助以及發生自然災害情況下受災牧民的緊急、應急救助和對低收入人群的臨時性救助，社會保障體系逐步健全和完善。

二、內蒙古牧區公共服務供給中存在的突出問題

（一）牧區公共服務供給不平衡不充分

內蒙古各區域之間的發展不平衡，東西部發展不平衡，地區發展之間的差距大，目前這種差距仍在加大。這種發展不平衡也反映在牧區公共服務的供給上。經濟發展比較好的盟市、旗縣在公共服務上的投入就比較多，而財力較弱的盟市、旗縣對公共服務建設的投入相對乏力，特別是地處偏遠、自然條件差、交通不便的牧區公共服務建設，受財政能力的限制影響較大，因此牧區在公共服務供給質量和水平上，不平衡不充分性更加突出。

（二）牧區公共服務輻射半徑小且范圍有限，可及性差

從縱向上看，內蒙古基本建立了盟市、旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村公共服務網絡。但從橫向上看，公共服務設施輻射范圍與牧區農牧民分散程度存在較大的差距，現有的公共設施輻射半徑小于嘎查群眾居住的分散區域，公共服務設施單一，整體布局不能與相對分散的嘎查群眾居住地相適應。例如在呼倫貝爾市，4個牧區旗總面積約9.3萬平方公里，總人口約26萬，所轄的36個蘇木鄉鎮有衛生院39所，而177個行政嘎查村僅有衛生室42所。由于牧區距離遠、交通條件差，公共服務的可及性較差。據傅海虹、薩如拉、毅和等學者調查，牧區平均每個醫療衛生機構的服務面積約為275平方公里，是全國平均水平的5.5倍，而且在牧區，距離最近醫療機構在5公里以上的住戶約占29%，最偏遠的牧民家距離最近的衛生院超過150公里。在冬季，大雪封路的情況經常出現，所以牧民醫療衛生服務的地理可及性就更差了。

（三）牧區的公共服務設施利用率低，資源閑置嚴重

牧區人口密度低，布局松散，難以產生聚集效益，造成既有公共服務設施使用效率不高。以牧區公共文化設施的利用情況來看，綜合文化活動中心（文化室）的利用率、文化廣場的利用率、草原書屋的利用率都偏低；且草原書屋的書籍老化嚴重，長期沒有更新，缺少專人管理，書籍常有丟失的現象；牧區蒙文類圖書較少，而且圖書種類與農牧民的閱讀需求不相符合，不能很好地滿足牧民的需要，“只見房子不見讀者”的現象在一定程度上存在。造成這種資源閑置現象的主要原因有：一是大多數牧民夏季農忙，活動主要集中在冬季開展；二是文化經費不足；三是專業人才缺乏，甚至有一些樂器沒有人會使用，缺乏專業人員指導，造成活動開展不起來，也一定程度上影響了公共設施的有效利用。

（四）公共服務供需上的耦合度不高

當前牧區基本公共服務供給首先是在數量上仍不能滿足農牧民的現實需求。隨著老齡化的日趨加重，牧區養老問題突出，牧區對醫療衛生服務的需求，對社會保障類的公共服務需求就會更加迫切。其次是供需質量的不對稱，特別是公共衛生服務供給中，全科醫生少，診斷水平和醫療設備落后，不能滿足牧民的看病需求。文化生活的匱乏，離牧民對美好生活的期待還有一定的距離。再次是供需重要性次序上的不匹配，牧民對公共服務需求的迫切程度是不同的，與牧民生活密切相關的一些民生類需求，例如牧民對醫療衛生服務、社會保障、義務教育的需求更強烈些，但在實際情況中，政府在提供公共服務和產品時，沒有很好地考慮公共服務供給的優先次序。最后是供需形式的不對稱，這個突出表現在公共文化服務和產品的供給上，牧民更喜歡一些如文藝演出、放電影等活動，相比之下，受文化程度以及牧民放牧等因素的影響，圖書閱覽室的需求較少，所以在一些牧區就造成了草原書屋的利用率比較低，造成了資源閑置的現象。

（五）牧區公共服務設施“硬件”不足，“軟件”配置力不從心

牧區現有公共服務專業技術人員短缺，服務水平受限。以牧區綜合文化站為例，大多數文化站沒有專職管理員，對設施、圖書等沒有進行專門管理，所以造成一些書籍丟失。由于缺少專業人員，牧區開展公共文化活動也比較難，購置的一些樂器很少有人會使用；衛生室缺乏專業醫生，制約了公共服務設施的利用和作用的發揮，這成為影響牧區提升公共服務水平的一個難題。

三、內蒙古牧區公共服務有效供給的對策建議

（一）供給側發力，實現公共服務“精準供給”

提高公共服務資源配置效率是實現牧區公共服務精準供給的重要方面。隨著牧民生活水平的提高，對公共服務的需求日漸呈現出差異化、多樣化趨勢。當前牧區出現的一些公共基礎設施利用率不高，實際上是公共服務供需的匹配程度低。改變這種供給不足和資源閑置并存的矛盾，關鍵要在供給側發力。在內蒙古牧區公共服務體系建設中，需要以經濟發展水平、自然條件、人口密度、牧民需求等為依據，制定公共服務供給標準，因地制宜、科學化、合理化地進行資源配置，提高公共服務資源的利用率和有效率，避免資源過度集中與資源匱乏兩種現象的存在，從供給側發力，實現供給的精準化和精細化。

（二）增加牧區公共服務供給彈性,彌補供給短板和不足

牧區公共服務的供給，要想與牧民的需求相對接，不僅要滿足牧民當時的需要，還必須重視牧民在公共服務需求上的不斷變化。針對牧區的特殊情況，公共服務和產品不能全部是靜態、一次性的剛性供給，在內容資源上要不斷更新，在載體上形式上要不斷與時俱進，要運用現代科技手段，讓牧民更加便捷地享受到公共產品和服務。公共服務不能僅停留在物理空間，不能僅僅依靠固定的公共服務設施，應通過開展機動靈活、簡便易行的流動服務，擴大服務半徑和服務范圍，延伸公共服務的觸角，把公共服務送到偏遠的地區，彌補牧區公共服務供給的短板。因此公共服務供給需通過多種形式、多種渠道，改變一定程度上存在的內容單一、供給缺乏彈性等問題，化解公共服務剛性供給與需求變化的矛盾。

（三）搭建“公共服務+數字化”平臺，促進優質資源下沉

內蒙古的地域特征與牧民的生活方式，在一定程度上決定了僅僅依靠傳統的公共服務供給模式難以有效發揮作用，公共服務到了蘇木鄉鎮，可能就到了末梢了，要想讓偏遠地區的牧民也享受到優質的公共服務，必須要創新。大數據的運用、數字化平臺的搭建為解決牧區公共服務的“末端瓶頸”制約問題提供了有效途徑。“數字文化走進蒙古包”是優質公共文化資源下沉的典型案例。自治區2012年自開始利用互聯網、無線wifi和4G網絡在全區構建廣覆蓋、高效能的公共數字文化服務網絡，牧民通過手機就能享受到蒙漢雙語數字文化資源。以“缺什么補什么、喜歡什么推送什么”為原則，通過“定向式”和“訂單式”回傳資源，整合、構建起集文化服務、科技服務、信息服務、金融服務等于一體的公共服務，實現公共服務進村、入戶、到人，從而豐富了邊疆偏遠地區牧民的業余文化生活和急需的實用技術信息。因此利用數字化技術，可以有效滿足基層牧民對數字公共服務資源的需求，有效破解牧民公共文化服務資源匱乏的難題。

（四）創新醫療服務供給模式，實現公共衛生資源提質增量

牧區實施基本醫療的成本較高，醫療衛生資源緊缺、醫護人員匱乏、醫療設施落后的狀況較為突出。面對牧區的醫療衛生服務供給現狀，應大力提高基層牧區的醫療衛生服務能力，建立分級診療制度，合理配置醫療資源，進一步加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生人才隊伍建設，逐步形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。通過組建醫療聯合體、對口支援、醫師多點執業等方式，鼓勵城市二級以上醫院醫師到基層醫療衛生機構多點執業、或者定期出診、巡診，做到“病人不動醫生動”，讓牧民在家門口就能享受到優質的醫療衛生資源。同時針對牧區的實際情況，以慢性病管理為突破口，探索基層醫防融合服務模式，發揮家庭醫生的團隊優勢，借鑒呼倫貝爾市的“小藥箱”模式，有效激活區域內的衛生資源，有效解決牧區公共服務衛生滯后問題，也一定程度上扭轉牧區“重醫療輕預防”的局面，使公共衛生服務從被動轉向主動，提升廣大牧民的健康保障水平。通過多種途徑，促使牧區公共衛生資源提質增量，使醫療資源利用效率和整體效益進一步提高。

（五）實施牧區分層次、分類型公共服務配置，提高服務可及性

考慮到牧區地域特征，依據交通、資源稟賦和空間可達性的要求，創新公共服務供給方式，主動適應牧區特點，建立起“蘇木、嘎查片區、基層服務點”的公共服務設施配置層級。

蘇木層級要配置集中型的公共服務設施。比如說講求規模效益的一些公共服務設施，像基礎教育、商業金融、醫療、社會福利設施等集中在蘇木、鎮區這一級配置，以提高規模效益和服務質量為主。片區級主要配置片區協同型公共服務設施。根據嘎查空間的鄰近性和人口規模特征，將蘇木區域可以劃分為幾個內部特征比較相似的片區，并配置一定的公共服務設施，構成空間鄰近、功能互補的公共服務設施布局，盡可能縮小公共服務設施的空間距離，提高可及性。基層服務點是對蘇木集中型和片區協同型服務的必要補充，可以滿足牧民的需求，彌補公共服務覆蓋不了的盲區，有效提高牧區公共服務供給的效率和公平性。它主要配置循環流通型公共服務設施，比如說牧民急用的防疫、醫療物品、法律咨詢、文化活動等，并按照牧民的需求和相關規定下鄉服務。