未來中國城鎮化的理想水平與鄉村治理的中國方案

文/謝立中

賀雪峰在《鄉村研究的國情意識》等著述中，依據自己對中國農村現實生存狀況及未來若干年發展前景的分析和預測，提出了一個關于中國鄉村建設和治理的對策性方案。這一方案與時下中國學界和政界的主流意識都有所不同，值得人們加以關注。

賀雪峰的中國鄉村治理方案

我們可以把賀雪峰提出的關于中國鄉村建設和治理的對策性方案簡要表述如下：由于資源、市場、經濟增長潛力等方面的限制，我們不能也不可能像西方發達國家那樣通過城市化的道路來將人口逐漸大部集中于城市當中，在未來若干年里我國農村人口仍將占據總人口的較大份額。因此，我們必須從一個比較長遠的角度來對中國農村進行建設和治理，在城鄉并重的基礎上，形成一種與西方非常不同的現代文明。

賀雪峰指出，許多人都以為，隨著中國經濟的不斷增長，中國的城鎮化率也會像西方發達國家那樣逐漸提升，直至將大部分人口都吸納進城鎮地區居住和生活，最終使整個社會轉變成為一個城市社會。在這樣一種預期的引導下，人們遂將農村視為一個正在逐漸走向消失的區域，將農村人口視為一個正在逐漸縮小的社會群體，并以此為基礎制定與鄉村建設和治理有關的政策與方案。賀雪峰認為，假如我們所期待的城鎮化是以所有城鎮居民都能夠在其中安居樂業作為城鎮人口數依據的話，那么，這樣一種預期以及建立在這一預期基礎上的鄉村建設和治理方案，都是缺乏依據進而值得質疑的。

賀雪峰認為，由于以下原因，自2000年算起，中國的城鎮化道路其實將會十分艱難，城鎮發展的最終結果并不能夠達到將大部分農村人口吸納進城鎮的預期目標，未來50年里中國其實仍將會有近半人口居住和生活在農村里。導致這一結果的主要原因是：改革開放以來中國城鎮化率的提升主要是由于加工業和服務業的發展所致。但無論是加工業還是服務業，其發展前景都不樂觀。就加工業來說，中國的加工業目前已經非常龐大，差不多已經徹底改變了世界市場上的供求關系，進一步發展的空間已經不大。但即使如此龐大的加工業，卻也只是吸納了不到一億的農村勞動力。而中國農村還有3億左右的剩余勞動力，要想通過發展加工業的方式來將這剩余的3億左右農村勞動力進一步吸納進城鎮地區的余地已經很小。考慮到在國際市場及盈利能力有限性的壓力下中國將逐漸實行產業結構升級的戰略，情況就更是如此，因為升級后的高附加值產業能吸納的勞動力數量更加有限。此外，服務業的發展也不樂觀。一則，多數農村人口的收入一直維持在很低的水平上，沒有能力購買服務業產品（保險、醫療、教育、旅游、家政服務等）；二則，龐大的農村剩余勞動力也壓低了中國整體勞動力的價格，使得普通勞動力都難以形成較高的服務業消費能力；三則，國內的高收入群體又傾向于在世界市場尤其是歐美市場上去購買自己的服務性產品。因此，總體上看，未來中國服務業發展起來的希望很小，能夠吸納的就業人數不會很多。由于這些原因，賀雪峰估計，至2050年，中國仍將會有7-9億人口不得不生活在農村，他們無法成為城鎮常住居民。賀雪峰發現從1949年到1999年，中國城鎮化率提高了約20個百分點。他認為，假定未來50年中國經濟仍然可以像建國以來50多年一樣平穩發展，那么在未來50年，中國的城市化水平維持過去50年的增長速度，城市化率也將再增加20個百分點，達到51%。人口學家預計2050年中國人口將達到16億的峰值，51%的城市化水平意味8億中國人在城市安居，還有8億農村人口。可見，在未來50年，中國農村人口會在一個相當穩定的高位基數上運行，不會像一些人想象的那樣在未來幾十年里隨著城市化而自然消失。

基于上述估計，賀雪峰明確提出，我們不能將農村當作遲早將要消失的空間來加以看待，而是需要對農村的發展做出長遠的打算，提出一個長遠的、具有戰略性質的農村建設和治理方案。在有關著述中，賀雪峰對這一方案的主要內容進行了討論，其基本思想就是要從經濟、社會和文化等多方面對鄉村進行建設，使仍將長時期居住在鄉村的人口樂意且能夠安心地生活在鄉村。具體言之，在經濟建設方面，要設法逐漸改善農民的物質福利。具體措施包括：政府設法為農民提供維持基本生存之需的收入、醫保和其他方面的基本保障；穩定以家庭承包為基礎的雙層經營制度；為鄉村建設和發展提供重要的基礎設施；為農民聚居提供規劃；提供實用的消費方式（以避免農民盲目模仿其難以承受的城市生活方式）；為農業生產提供機械化服務；降低農民子女教育成本；加強居住環境方面的建設；發展農民相互之間的服務業等。在社會建設方面，要通過舉辦相關社會活動來加強鄉村社會的凝聚力，為農民之間在生產、生活方面的相互合作、守望相助提供良好的社會基礎。具體措施包括：改善農民組織的形式和方式、舉辦各種社會活動、發揚傳統家庭美德、改善人際關系；加強鄉村治理及村民自治等。在文化建設方面，要大力豐富農民的精神生活、為農民提供安身立命的意義系統、建設與歐美不同的文明，使農民能夠在鄉村社會中持續感受到生活和生命的意義，能夠在鄉村社會安心和幸福地生活。具體措施：提供正面引導農民和適合農民生活現狀的文化；重建村莊共同體、村莊輿論和村莊文化；重建家庭人際關系；開展適合各種不同群體（老人、婦女、青少年等）的文娛活動；等等。在具體步驟方面，可以通過以下步驟來實施上述鄉村建設措施。第一步是讓農民自由往返于城鄉之間；第二步是利用國家財力為農民高質量的福利提供財政支持，加強農村基礎設施建設、居住環境建設、社會組織建設、文娛活動建設、教育建設等。第三步則是形成與西方文明不同的“天人合一、持續發展”的新文明。

面對賀雪峰的上述方案，人們不可避免地會提出的一個問題是：這一方案是否具有現實意義？回答這一問題的關鍵是：未來中國到底還有多少人口會留在農村生活？如果未來中國在很長一段時期內如賀雪峰推測的那樣仍然會有眾多人口不得不留在農村生活，那么，賀雪峰提出的鄉村建設與治理方案就是我們不能不認真加以考慮的方案之一；反之則不然。而對這一問題的回答實際上又取決于對下一個問題的回答，即：未來中國的城鎮化到底能吸收多少人口在城鎮生活？鑒于賀雪峰對未來中國城鎮化水平及農村人口規模的估計無論是從其所使用的方法還是使用的數據資料上看都比較粗糙，為了回答這一問題，我們有必要用相對更為精確的方法和數據資料來重新進行估計。

未來中國理想城鎮化率能夠達到什么樣的水平

首先需要說明，為了回答上述問題，我們需要探討的城鎮化是一種理想的（或合理的）城鎮化，即居住在城鎮地區的居民能夠在城鎮地區安居樂業而無生存之憂。未來中國理想的或合理的城鎮化率到底能夠達到什么樣的水平？為了回答這一問題，我們擬以《中國統計年鑒》2019年版的相關數據為據，對未來若干年里我國理想城鎮化的水平做一次推算。

筆者用來對未來我國理想城鎮化率進行推算的主要思路和具體步驟如下：

（一）估算未來若干年內我國總人口中能夠居住或遷移到城鎮地區去的最大人口數量。在假定農村產業主要為農業的情況下，這一數量等于特定時間點上的總人口減去農業可以容納的人口數量（農業必要勞動力加其撫養人口和合理失業人口）。參照國務院發展研究中心劉世錦課題組的研究成果，筆者估算出2020-2050年間若干年份我國農村必要勞動力數量。又參照聯合國對中國未來人口撫養比狀況的預測，在假定未來我國城鎮人口和農村人口的撫養比沒有區別的前提下，推算出未來若干年份上我國農村（業）可容納的人口數量數據。再按5%的自然失業率將農村合理失業人口數量添加進去，我們就可以得到未來若干年份上我國農業可以容納的人口數量。用人口學家對未來我國人口增長狀況的相關預測數據，減去同一年份上我國農業可以容納的人口數量預測數據，就可以得到這些年份上我國能夠遷移到城鎮居住的最大人口數量。

（二）估算未來相關年份上我國城鎮地區可接納的理想人口數量。城鎮可容納的理想人口數量取決于很多因素，如城鎮的非農產業能夠吸納的勞動力數量及撫養人口，城鎮的土地能夠承受的人口數量，城鎮的水資源、燃料、電力等及其他資源能夠承受的人口數量以及城鎮市政基礎建設能力的高低，等等。為了將我國未來城鎮可容納的理想人口數量估算值提升到最大可能水平，筆者假定土地承受能力、水資源等其他生活必需資源承受能力以及市政基礎建設能力對我國未來城鎮化水平的約束為零，我國未來城鎮化率將主要受城鎮產業（設主要為非農產業）發展的影響。在這一前提條件下，按以下思路對未來若干年我國非農人口的變化進行估算：A.依據特定的年均增長率假設預測未來若干年里我國GDP總量的增長狀況；B.依據對相關年份上非農部門占GDP比重的假定來推算我國未來若干年內非農業部門生產總值的增長狀況；C.依據相關假定推算我國未來若干年內非農業生產部門勞動生產率的狀況；D.用步驟B推算出的相關數據除以步驟C推算出的相關數據，推算非農業生產部門勞動力需求的狀況；E.依據非農業勞動力人均家庭撫養比及合理失業率方面的假設數據，推算出相關年份上非農業人口的數量。在假定非農業人口全部居住在城鎮地區的情況下，推算出的非農業人口數量即是我國城鎮地區可以吸納的最大理想或合理人口數。

據2019年《中國統計年鑒》上的相關數據可以推算出：1978-2018年間我國GDP的年均增長速率為9.43%，第二產業部門勞動生產率年均增長率為5.97%；第三產業部門勞動生產率年均增長率為6.08%。參照這些數據，假定自2018年起至2050年的年份里：我國GDP將以7%的年均增長率增長；第二、三產業部門勞動生產率仍將大體以年均6%的速率增長；二、三產業產值占GDP的比重按相關年份上筆者所設定的比重發生變化；參照有關文獻對我國未來若干年內人口撫養比變化的預測數據，并同樣假定5%的自然失業率為合理失業率，那么我們就可以推算出2020至2050年間若干年份上我國城鎮地區可以容納的理想人口數量。

（三）估算未來若干年份我國城鎮化的理想水平。為了將我們對城鎮化理想水平的估算值達到最大，我們仍假定農村人口主要為從事農業的那部分人口，非農業人口基本上都居住在城鎮地區，那么，用相關年份上城鎮地區可以容納的理想人口數量除以同一年份人口學者對我國未來人口總量的預測值，就可以計算出該年份里我國城鎮化率的理想水平。

根據上述估算，那么，我們將看到：在2020年至2050年間，我國的理想城鎮化率將逐漸由60%左右上升至95%以上。這樣一來，雖然在2020年左右我國仍將會有3.5-4億左右的人口成為既無法被農業接納也無法被非農產業接納（因而既難以在農村工作和生存也難以在城鎮工作和生存）的絕對剩余人口，但到了2050年這種絕對剩余人口將會接近甚至完全消失。這意味著，我國的理想城鎮化率將會逐漸提高到能夠將全部非農人口都吸納到城鎮地區的水平。這樣一來，賀雪峰提出的鄉村建設方案也就沒有任何意義。

然而，以上預測的前提條件是，自2018年起：我國的GDP以7%的年均增長率持續增長；第二、三產業部門勞動生產率以1978-2018年間的年均增長速率增長等。但實際情況可能比這要嚴峻：近年的實際情況已經表明，在自2018-2050年間的30余年里我國的GDP很難以7%的年均增長率持續增長；而二、三產業的勞動生產率則有可能超過前30余年的年均增長率。若此，未來我國城鎮化率水平將會比上述預測低很多。假定以上預測的其他條件不變，僅GDP年均增長速度下降為6%，那么，2050年我國城鎮化率的最高水平就將下降到70%左右，我國的絕對剩余人口也將大幅增加，從2020年至2050年持續維持在3-4億左右（2020年為4億左右，2030年為4-5億，2040年為3.6-3.9億左右，2050年為2.8-3.8億左右），始終占總人口的1/4乃至近1/3。

國務院發展研究中心李善同等人的一項研究，預計2020-2030年間中國的GDP年均增長率將為5.4%左右，2030-2040年間將為4.5左右，2040-2050年間將為3.4左右。若如此，即使假定2018-2020年間我國GDP依然按7%的年均速率增長，那么，2050年內我國理想城市化率的最高水平也將會自2020-2050年逐漸降低，到2050年降至50%左右，絕對剩余人口的數量將會更多。這一估算更為接近前述賀雪峰估算的結果。它意味著，未來30年，隨著我國年均經濟增長速率的逐漸走低和勞動生產率的逐漸提升，我國絕對剩余人口的數量和比重都將可能逐漸增加，及至增加到總人口的近半。這些既無法被農業接納也無法被非農產業接納的所謂“絕對過剩人口”目前可能大都居住在農村地區。在未來我國的新型城鎮化建設過程中，我們到底該如何來安置這些絕對剩余人口？是把他們繼續留在農村，還是和其他人一樣，允許他們進入城鎮？這的確將成為我們未來無法回避的一個問題。

鄉村治理方案的選擇

毋庸置疑，我們前面對未來若干年里我國理想或合理城鎮化率最高可能水平所做的推算只是以關于GDP年均增長率、第二和第三產業部門勞動生產率的年均增長率及各自占GDP的比重、人口增長預測、撫養比等因素的一系列特別假定為前提對未來相關狀況所進行的一種模擬，而并非是一些必然的趨勢。這些因素中的每一個在相關年份上其實際情況與我們上述假定之間的偏離，都可能導致上述相關推算結果的失效。例如，其他因素不變，GDP增長實際速度趨于更高，非農產業對勞動力的實際需求就會增加，城鎮化率實際水平會相應提高；反之則降低。同樣，其他因素不變，非農產業實際勞動生產率趨于降低，非農產業對勞動力的實際需求會增加，城鎮化率實際水平也會相應提高；反之則降低。再如，其他因素不變，人口增長實際速度降低（甚至負增長），人口實際總量將會降低，從而降低向城鎮地區的實際人口供應量；反之則會增加可以居住到城鎮的剩余人口。第二產業和第三產業產值實際結構與假定值之間的偏離也會影響到理想城鎮化率預測結果：這主要是由于第二產業和第三產業兩個部門的勞動生產率不同（一般說來，第二產業的勞動生產率要高于第三產業部門的勞動生產率），因此它們之間占GDP實際比重的變化就會導致兩個部門實際所需勞動力總量的變化，從而影響城鎮地區能夠容納的人口數量即理想城鎮化水平的變化。

那么，作為我們前面對未來理想城鎮化率進行推算之前提的這些因素大致會怎樣變化呢？盡管上述變量的未來狀況都有相當的不確定性，但我們還是可以依據人類現有的相關經驗對它們做出一個大致的判斷。大致上，我們可以確定以下情況的出現是一些相對更大概率的事件：第一，由于增長基數的逐漸擴大、資源限制的逐漸加大等因素，未來我國GDP年均增長率將會維持在7%以下并逐漸走低，像李善同等人預測的那樣；第二，由于技術創新的不斷加速，未來我國第二、第三產業的勞動生產率會以比我們前面假定的6%的年均增長率更高的速率提升；第三，由于計劃生育政策的逐漸放寬，未來我國人口增長的數量會適度高于前述我們引用的那些預測數值。如果我們的判斷不錯的話，那么，未來我國理想城鎮化率的最高水平就可能會逐漸降低。當然，我們也可以采取一些措施來盡量提升理想城鎮化率，如降低非農產業勞動生產率的增長速率以擴大就業人口規模、控制人口增長率來減少人口總量等，還有城鎮化水平的提高和福利性分配政策的強化也能夠為經濟增長率的提升拓展一些空間。但這些措施的最終效果不容樂觀。例如，就降低非農產業勞動生產率這一條而言，能夠降低的恐怕主要是第三產業尤其是服務業的勞動生產率（主要是通過政策性地增加一些服務行業就業人口的辦法，如增加保潔、保安、交通協理人員、醫療護理人員、社會工作者、快遞員、家政服務人員等服務人員等，來降低第三產業的勞動生產率）。在工資成本逐漸提升而第二產業必須通過技術創新來提升競爭力的情況下，第二產業的勞動生產率增長速率恐怕難以降落。若此，社會總體勞動生產率增長速度的延緩空間就難以樂觀地加以預期。城鎮化水平的提高和福利性分配政策的強化的確也能夠為經濟增長率的提升拓展一些空間，但是單純以此能否將經濟增長率提升到并維持在為大幅降低絕對剩余人口所需要的高位，是一個值得進一步考察的問題。筆者以為恐怕也不容樂觀。如果我們的這些分析是可以接受的，那么，我們就必須要對我們前面提出的問題盡快嚴肅地加以思考，即當大量無業可就的絕對過剩人口持續存在時我們該怎樣安置他們這一問題。

當然，必須指出，即使是當大量無業可就的絕對過剩人口持續存在時，賀雪峰提出的解決方案，即將他們保留在鄉村地區居住和生活，也并非是唯一可有的選擇。從理論上說，我們似乎至少可以有兩種選擇：一是像賀雪峰建議的那樣采取各種措施將這些過剩人口保留在鄉村地區居住和生活；二是反其道而行之，將這些過剩人口或者采取措施鼓勵這些過剩人口遷移至城鎮地區居住和生活。這兩種方案各有自己的優缺點以及實施條件。

先說第二種方案：讓所有過剩人口都進入城鎮地區居住和生活，既能夠將冗余人口遷出農村，為現代化大農業的發展騰出空間，也符合多數人對現代都市生活的向往。因此，這將會是一項得民心的方案。但問題是，如何來保障這些人口在城鎮地區能夠體面地安居樂生？在城鎮地區的產業部門無力吸納他們的情況下，要使他們能夠安居樂生，就必須由政府出面通過社會保障、社會福利制度等途徑來做到這一點，如最低生活保障制度、基本住房保障制度（廉租房制度等）、全民免費義務教育制度、全民免費醫保制度、最低養老保障（保險）制度。若此，我們就能夠像西方發達國家一樣，在順利實現從農業社會向工業化/后工業化社會轉變的條件下，同時順利地實現從鄉村社會向城市社會轉型的目標。但做到這一點的一個基本條件是：經濟不僅能夠以一定的速率持續地增長，而且能夠有較多的剩余資金以確保上述社會保障和社會福利制度的維持和運轉。否則，這一方案就難以為繼。

第一種方案的優缺點與第二種方案則正好相反。這一方案的缺點是：由于將冗余人口留在農村，既可能在一定程度上限制現代化大農業的發展空間，也可能不符合多數人對現代都市生活的向往，因而可能會被許多人（期待進入城鎮地區生活的農村人口，尤其年輕一代農村人口，以及期待我國城鎮化水平趕上西方發達國家水平的人等）所詬病。這一方案的優點則是：雖然也需要通過一定的社會保障和社會福利制度來確保這些在農村可能也無業可就的剩余人口能夠在鄉村安居樂業，但是借助于一定的配套制度，如像賀雪峰建議的那樣，保留農村居民的土地收益、宅基地、住房三項基本權益，保留農民的鄉村共同體使之在必要時可以相互濟貧助困，保留與農村生活水平相適應的教育、醫療和養老保障體系，探索新的農村生活方式及相應的文明模式等，就可以將維持這套社會保障和社會福利體系的存在和運轉所需要的成本降到遠低于讓這些剩余人口進入城鎮地區生活時為維持相應的社會保障和社會福利體系所需要的水平。由于這一優點，使得這一方案的實施也無需以較高的經濟增長率為條件。

如此看來，似乎賀雪峰提出的鄉村建設方案更具有可行性。但筆者無意在本文中得出這樣的結論，因為本文上述對兩種可能方案所做的討論無疑還是過于粗淺和簡略。這個問題其實不僅是一個剩余人口安置的問題，而且還是一個事關未來中國社會形態（是都市社會還是半都市社會）和文化形態（是都市文化還是都市文化-鄉村文化并存）等方面建設的問題。對于如此重大的一個問題，我們應該還是需要做出更為精細的分析和探討。但無論如何，本文的分析應該已經表明，賀雪峰提出的鄉村建設方案及其所要回應的問題，的確是值得我們加以重視和認真思考的。