中國電能替代政策分析及展望

王 偉，張新鶴，孫 鋼

（1. 華北電力大學 馬克思主義學院，北京 102206；2. 中國電力科學研究院有限公司，北京 100192；3. 國家電網浙江省電力有限公司 電力科學研究院，浙江 杭州 310014）

電能替代是指在終端消費環節，使用電能替代散燒煤、燃油等傳統化石能源的方式，通過大規模集中轉化來提高燃料利用率、減少污染物排放，從而優化終端能源結構，促進生態文明建設。黨的十八大以來，黨和國家把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，黨的十九大又提出加快生態文明體制改革，建設美麗中國的新目標新任務和新舉措。電能替代是生態文明建設的戰略抓手，從PM2.5排放源結構看，一半以上是石油和煤炭消費產生的。電能具有清潔、安全、便捷等優勢，電能經濟效率達到石油的3.2倍、煤炭的17.27倍，1噸標準煤當量電力所創造的經濟價值與3.2噸標準煤當量的石油、17.27噸標準煤當量的煤炭創造的經濟價值相同[1]。電能占終端能源消費的比重每提升1個百分點，單位 GDP 能耗可下降 4%左右[2]。在環境治理與能源革命雙重壓力下，全球電力及能源市場面臨重大轉型，電能替代已經成為國家戰略。

一、電能替代政策類型及文本分析

國家電氣化水平是衡量經濟社會現代化程度的重要指標，中國人均用電量與發達國家相比還處在低位。加快實施電能替代是推動落實能源革命戰略、促進能源清潔化發展以及減少大氣污染，促進再電氣化的關鍵舉措。2016年8月，國家發展改革委、國家能源局、財政部等八部門聯合發布《關于推進電能替代的指導意見》，從推進電能替代的重要意義、總體要求、重點任務和保障措施四個方面提出了指導性意見，正式將電能替代納入國家戰略。

從實踐來看，電能替代政策屬于能源政策范疇。能源政策是政府和各級能源主管部門圍繞能源生產、運輸、供應、消費、國際合作等制定的一系列方針和政策，其中涉及到發展戰略、市場機制、產業政策等多面法律、規劃、綱要、標準、辦法、條例等。由此可界定電能替代政策為國家在促進電能替代發展和替代普及等方面的相關法律、法規、部門規章及其他政策制度的安排等。

（一） 國際和國內對電能替代政策的分類

國際上實施的電能替代政策主要分三大類：一是強制性政策，是指通過國家法律和政策對電能替代發展進行鼓勵和支持；二是激勵性政策，包括清潔能源發電的電價及回報率規定，實行回購率或從獨立電廠或自備電廠購電的市場保證機制，降低項目成本或提高項目數量的財政補貼等，主要集中在稅收優惠、資金返還和貸款優惠等方面；三是技術類政策，主要是提高電能替代技術水平，對技術研究的投入政策，比如資助電能替代技術的研發等。

國內電能替代政策分類體系構建基于《關于推進電能替代的指導意見》中提出的三方面主要內容：配電網建設改造方面、設備投資方面、項目運行方面，結合能源政策的分類方式，以及國際上對電能替代政策的分類，可以初步將我國電能替代政策分為引導性政策、強制性政策和激勵性政策三大類型（如圖1所示）。引導性政策是指在能源發展中體現發展方向和趨勢的政策，包括發展規劃、指導性意見等，通過規章制度等形式對電能替代發展進行指引，例如電力資源和配套設備建設等。強制性政策是指國家和政府要求的帶有強制性的政策類型，比如電價機制、節能指標、強制性配額等。激勵性政策是指電能替代相關的產業發展、投資、價格和稅收等方面的政策，包括財政優惠、信貸支持等。

圖 1 中國電能替代政策發展類型

（二） 現有電能替代政策文本的基本分析

為推進電能替代的積極實施，國家和地方政府頒布了一系列電能替代政策。本文選取了國家層面的重點政策文本18份（見表1），地方政府出臺的代表性政策文本107份，總共125份，限于篇幅，地方性政策不一一列舉。

基于上述政策文本，初步分析如下：

1.政策頒布類型

基于上述政策類型標準，125份政策文本中，目前引導性政策68份，占比最高，意味著現階段電能替代發展政策的重點是以政策鼓勵、引導和扶持為主；激勵性政策37份，主要是對替代設備的資金補貼和財政支持、對替代工作的直接獎勵、電價優惠及補貼等，形成了相對完善的補貼形式和適當的補貼金額；強制類政策27份，多為電價機制方面政策，針對替代強制性配額等方面政策數量較少。

表 1 國家層面電能替代重點政策

2.政策文本形式

從125份政策文本來看，文本形式多樣。從標題形式來看大致有9種形式，具體是：通知（44次），方案（28次）、意見（24次）、計劃（12次）、辦法 （7次）、規劃（6次）、規定（2次）、細則（1次）、措施（1次）。目前電能替代政策文本“通知”高達45個，占比最高，這類政策主要是初期指導措施和基本政策工具。“方案”類政策文本28個，占比22.4%，“辦法”7個，占比5.6%。還有“計劃”、“規劃”以及“意見”等形式，通常是指與電能替代長期發展密切相關的、體現前瞻性理念、目標和宏觀政策的，如《電力發展“十三五”規劃》、《關于推進電能替代的指導意見》等，該類型政策中，“意見”類政策25份，占比20%，“計劃”類政策12份，占比9.6%，“規劃類”政策6份。

3.政策文本發布單位分布

首先是政策文本頒布單位。125項政策的頒布部門有10個，其中國家層面主要是基于宏觀經濟和社會發展態勢制定的發展目標和規劃。地方頒布政策最多的部門是政府辦公廳；與電價結構性調整和具體落實相關的政策，主要由各省級物價局頒布。其次是省級發改委頒布的文本，數量分別為46份和24份，可以看出地方政府對電能替代支持的側重點。

4.政策文本頒布的區域分布

華東地區的電能替代政策數量遠高于其他地區，總計有35份，其次是華北地區（22份），華中地區和西南地區政策數量一致（9份），而華南地區政策數量為7份，是各個區域中數量最少地區。華東地區相關政策發展呈現出起步早、延續性強的特點，該地區不僅較早頒布了相關政策，并且每年都會更新或頒布新政策，可以看出經濟發展帶來的污染和污染治理的能力之間的正相關關系。

5.政策文本的實施領域分布

電能替代實施的重點領域有四個：北方居民采暖領域、生產制造領域、交通運輸領域以及電力供應與消費領域中。目前電能替代政策中涉及電力供應和消費領域數量最多為36份；其次是生產制造領域28份。總文本中還存在27份政策不能明確歸于某一類或某幾類領域的，主要包括低碳發展、交易市場化，以及環境保護方面。總體特征是不同地區的電能替代政策的側重領域不同，但生產制造領域在各個地區都是重點政策傾向領域，也是目前電能替代實施發展最快的一個領域。

二、現有電能替代政策的主要特征及發展成效

基于現有電能替代政策文本的統計分析，可以總結如下中國電能替代政策的基本特征。

（一） 現有電能替代政策的基本特征

1.政策主體是以市場為基礎的引導性政策為主。目前電能替代政策是以市場為基礎，政府充分發揮指導和激勵作用。政府通過發布相關政策，引導清潔能源使用，這種政策不直接限制企業的具體做法，而是通過有效的價格變化間接發揮作用。這不但體現在對電能替代發展的直接經濟補貼上，政府探索電能替代的發展由政府主導模式向企業參與、多元主體共建模式轉變，鼓勵社會資本加入電能替代項目，采用PPP模式吸引社會資本投入分擔資金和技術成本，在市場中引導社會資本積極參與電能替代項目實施。[3]

二是目前電能替代政策以中短期政策為主。這類政策主要是針對電能替代初期發展的指導。中國目前正處于能源轉型的關鍵期，新能源與傳統化石能源之間必定存在著各種張力，這給電能替代政策的制定形成壓力，中央和地方政府在發布相關政策時，必然要多方考慮，綜合平衡。因為公共政策直接作用于社會大眾，因此必須照顧到社會大眾追求利益最大化，趨利避害等基本的理性訴求，而長期政策行為必須經過完整論證才能逐步證明其發生和存在的理由[4]130-135。而在能源革命和轉型需求迫切形勢下，推出中短期政策，有利于社會大眾較快的接受電能替代政策以利于推廣。

3.地方性政策靈活性較強。地方政府政策的發布通常是基于國家政策原則，結合各省自身發展問題做出的選擇。電能替代基于當前的技術經濟性和環保外部性必然需要政府政策扶持。但不同地區，不同領域的實際發展境況以及要發展的可行性和急迫性程度不一，這就要求地方政府結合實際采取靈活性政策。例如上海市，其在交通運輸領域方面除新能源汽車發展以外，同時積極推動港口岸電發展，2018年上海建設海港洋山碼頭四期，基于港口岸電推廣受電價阻力高，上海市政府及時出臺港口岸電有關電價補貼，以政策為導向，碼頭以自動化建設為主，均采用電力驅動碼頭裝卸機，消除了之前的尾氣排放問題，改善了環境噪音，提高了電力使用效率，同時上海加強港口岸電配套政策的扶持力度，放低市場準入門檻，同時打造合作共贏的港口岸電商業模式，吸引鼓勵更多社會資本參與港口岸電建設中的電能替代項目實施，取得了較好的效益。

（二） 中國電能替代政策的發展成效

1.電能替代加速推進。電能替代首先保證是清潔的電參與替代，因此隨著新能源技術水平快速提高，光伏、風電成本和價格快速下降，新能源發電已經進入大范圍增量替代和區域性存量替代的發展階段。在生產側方面，風電、太陽能等技術應用和產業快速發展，電能替代加速這些清潔能源的消納，有利于調整能源結構，有效解決能源需求快速增長與環境壓力的矛盾。

2.電能替代項目和電能替代量持續增加。自2016 年國家發布《關于電能替代的指導意見》以來，各地電能替代實施方案頻出，項目快速增長，涉及領域范圍不斷拓展，電能替代電量快速增長。截止2018年底，全國累計實施電能替代項目11萬個，累計完成替代電量1557.65億千瓦時，同比增長21.12%，相當于在能源消費終端環節減少散燒煤6000萬噸，全國累計完成電能替代相當于減少二氧化碳、氫氧化物以及粉塵排放582.78萬噸。據國家能源局數據，2019年前三季度，中國電能替代的替代量合計達到1600億千瓦時，同比增長超過30%，占全社會用電量的3%。分領域看，工業、交通運輸、居民生活、農業領域電能替代比重分別占59%、8%、7%、3%；分產業看，冶金電爐、輔助電動力、建材電窯爐、工業電鍋爐等電能替代量合計比重接近55%。

3.電能替代的推廣和應用產生了良好的經濟效益和社會效益。從宏觀來看，隨著未來清潔能源成本的持續下降，采用滿足環保要求的低成本電能，有利于提高社會生產力，優化產能調整。從微觀來看，電能替代對居民的日常生活帶來諸多環保利益。比如實施煤改電清潔供暖工作，通過對燃煤的利用控制，解決了非集中供暖區域的燃煤問題，有效減少了二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物以及粉塵等污染物的排放，居民享受清潔供暖，大幅度提高了生活質量。總的來說，電能替代經過近年來發展取得了很大成就，未來還將保持強勁增長態勢。

三、中國電能替代政策的不足及未來展望

中國電能替代政策很多和能源政策混合在一起，使得指標混雜，效果評價難以細化，需要體系化完善。

（一） 電能替代政策發展的不足

1.引導性政策缺乏長期化和法制化

首先從電能替代可持續發展看，需要形成一系列穩固的引導性政策。政府需要發揮宏觀調控能力，發揮市場機制，積極鼓勵多方參與，形成國家電能替代戰略目標指引。現階段我國電能替代政策還缺少長期性法律依據，到2018年為止，我國尚未有以指導電能替代發展為中心的法律條例和長期戰略規劃。

其次是有關技術標準不健全。政府對電能替代中以電代煤、以電代油、以電代氣等電量的認定和考核方面還缺少科學依據和手段，出現了不同地方以及不同領域市場標準不統一、改造過程操作不規范，重要技術標準不完善等問題。在國外有關標準往往都是伴隨著法律及相關制度的建立而不斷完善，如德國一直非常重視能效和用能設備質量管理，重視標準構建和遵循，及時更新能效標準、排放標準以及新電氣標準，較好的促進了電能替代。[5]

2.激勵性政策內容和形式比較單一

首次，電能替代是新興產業，又具有公共產品特性，市場價格體系難以合理補償，使得市場價格高于傳統能源，導致電能替代項目市場投資不足，發展初期需要激勵政策推動。當前電能替代項目的財政補貼、稅收減免、扶持投入等多方面尚未形成配套政策，對客戶選用節能環保設備缺少必要的激勵措施。缺乏完善的吸引社會資本的投融資機制，主要是依賴財政投入為主，雖可注入源動力，但也造成極大財政壓力，尤其是電力基礎設施建造方面，通常都面臨著較高的初期投資，以及后續增容改造等一系列費用問題，應當擴大確定電能替代產業市場化的受益者，充分發揮各主體優勢，積極促進電能替代項目推進。

其次，稅收優惠政策支持力度較低。稅收優惠政策影響企業對替代技術實施和研發的投入。目前國家層面沒有統一的針對電能替代的稅收優惠政策，地方政府多是嘗試性的政策優惠，有關電能替代設備的生產和使用方面相應的稅收優惠較少，意味著參與電能替代的企業需要承擔全部的改造成本，而面向新興設計新技術、新能源企業所享有的政策，并不同時面向電能替代實施企業，從而使得電能替代方面的稅收優惠不足以抵消電能替代實施所產生的高成本。同時對技術創新的政策支持尚不完善。技術創新是電能替代可持續發展的關鍵因素，目前我國現有電能替代自身技術創新力不足，市場內部發展道路窄，主要依賴政府和國家電網，忽視了市場潛在主體，需要技術創新政策支持。同時也缺乏對技術應用的支持，當前實施電能替代項目的技術經濟性還較低，多數政府采取“先用后補”的補貼方式，用戶擔心補貼不到位、運行費用高，推廣應用意愿不高。

3.強制性政策落實和執行乏力

首先電價機制政策支持力度后勁不足。電能的運行成本及價格必然影響政策實施，我國現階段運用價格手段降低用電成本，提高公眾選擇意愿。但目前的電價機制多是通過降低用電成本引導電力消費，綜合比較優勢不明顯，隨著電能使用規模迅速擴張，產業的逐漸成熟、技術的不斷革新和商業模式創新，電價必然是一種下降趨勢，而電能替代電價的技術經濟性短期內不具備下降實力，因此需要政府充分發揮電價的杠桿作用，分階段制定保護性電價政策促進電能替代的發展。

其次是可再生能源配額制政策需要強化落實。可再生能源配額制政策具有法律強制性。2018年3月，國家能源局發布《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，保證市場主體開展可再生能源電力交易，在需要時可以配合各省級人民政府批準的配額實施方案進行強制攤銷，并首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標、非水電可再生能源配額指標以及相關考核辦法。2019 年5月10日，國家發改委能源局發布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，確定各省級行政區域設定可再生能源電力消納責任權重，建立健全可再生能源電力消納保障機制。但可再生能源配額制度落實缺少相應的可再生能源強制配額制考核管理辦法，也沒有明確電能替代中的考核主體界定標準以及主體間各自具體的義務。應當進一步落實可再生能源配額制，特別要加快配套有法律約束力的懲罰，約束主體行為，監督其按時完成額定任務。

（二） 中國電能替代政策的未來展望

1.基于政策生命周期完善引導性政策。化石能源占據能源市場主流，其消費政策必然在一定時間內存在路徑依賴，突破其政策慣性必須引進外生力量，比如美、英、德、日等國為促進電氣化，分別推出了各種電能發展和能源改革法案，為發展綠色經濟提供了法律保障。因此我國必須制定電能替代的長期發展規劃，使其與國家整體發展戰略相適應，將電能替代作為國家中長期發展戰略，盡快完善相關領域的政策法規，打造健全的法制體系，用法律和制度體系推動電能替代發展。

盡快完善電能替代法律和制度體系。盡快出臺《電能替代發展政策法》，保障電能替代發展的戰略性和權威性。要從制度體系上完善發展資金的分配和利用。電能替代涵蓋范圍廣，環節多，發展進程不同，對資金管理和分配要求很高，可以制定有關電能替代項目的具體指導目錄。要加強對電能替代相關標準的完善。電能替代蓬勃發展，對實施效果規范化評價技術的要求提高，而現有電能替代標準碎片化嚴重，不同領域、不同地域、不同裝置技術的要求、測算方法、效果評價指標等標準與規劃各不相同，需要建立統一的電能替代標準體系。可由國家能源局等單位牽頭，針對既有標準和規范，制定電能替代相關設備制造、技術規范、建設運營、檢測評價等多方面的國家標準，健全電能替代評價標準體系，完善技術標準和準入制度，促進我國電能替代規范有序發展。

2.基于社會系統理論完善激勵性政策內容和形式

首先應創新投融資模式吸引社會資本。電能替代產業研發周期長，資金投入量大，項目周期時間較長，短時間內往往難以獲利，因此承擔著較大的金融風險，導致電能替代領域的發展缺乏優惠且穩定的金融支持，缺乏對社會企業和資本的吸引力。現階段政府政策支持要發揮重要作用，創新投融資制度，設立專項資金加強對綠色電力的補貼，使火電企業、風電企業、天然氣發電企業、電網企業、能源服務公司等相關方都成為電能替代的參與者。在電能替代發展中要實現社會資本和政府合作，優化資源配置。可探索鼓勵企業發展綠色公司債券融資等方式，提高直接融資比例。積極發揮信貸優惠政策作用，以電能替代投資者的貸款額度和貸款利率為切入點，吸引社會資本的主動參與。

其次，拓寬有關稅收優惠政策的覆蓋面。為解決電力市場的搭便車行為，政府要利用政府的轉移支付，把電能替代所帶來的環保和能源安全等社會收益內部化，[4]43-55把這些收益以稅收優惠和財政補貼的形式補償給電能替代項目和產業投資者，降低用電成本。可設立電能替代發展專項基金，政府制定優惠政策，如在技術研發、設備制造等領域給予企業適當優惠，以提高其投資積極性。

再次，加強電能替代項目的技術研發和實施支持。現階段應進一步提高核能、風能、水能、太陽能等清潔能源技術研發及其利用效率，著力提升可再生能源參與電能替代的比重，要以技術創新為推手，促進能源消費結構優化和產業結構升級。政府要積極構建“產學研用”的良性循環圈，鼓勵高校及科研機構等積極參與到電能替代的技術創新中，促進電力企業通過多路徑打開更廣闊的技術創新市場。建立電能替代技術科技創新示范園區，打造電能替代科技創新孵化基地，樹立電能替代科技發展典型，引導和鼓勵企業作為低碳技術的研發和創新主體，促進低碳技術的產業化和市場化等。[6]

3.基于政策效果強化強制性政策落實和執行力度

首先積極完善電價政策機制，積極推進資源性產品價格改革，加快建立能夠充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的價格形成機制，進而引導各經濟主體的行為合理化。可以通過電價差異化政策逐步推進平價上網。我國各省區資源稟賦不均，資源供需的區域不平衡，相應的消納、輸送問題必須差異化處理，不同省區對標的標桿上網電價并不相同，加之資源條件差異，“平價”政策必須因地制宜推進。

其次加快可再生能源配額制政策的落地。由于我國電源結構缺乏靈活性，迫切需要激發企業和用戶的互動能力來參與消納可再生能源。可再生能源配額制需要穩定的政策規劃，需要職責明確的監管機構和有法律約束力的懲罰機制。發達國家經驗是對發電企業設定強制配額，設立財政專項資金進行補貼，擴大可再生能源市場份額，這需要明確配額制實施的監管機構和受監管的市場主體，監管機構要具備執法權力和執法的人財物基礎。目前機制中對承擔消納責任的市場主體的違規處理，僅僅是列入不良信用記錄的警示性懲戒，應當設定足以直接影響企業生產和經營的具體性懲罰措施，才能保證政策落地。對于用電行為友好、響應能力強、或者改變用電方式成本低的地區，可以在可再生能源市場中多消納，超額完成配額給予獎勵；而消納可再生能源能力不強、改變用電方式成本高的地區，無法完成的配額部分則可向消納能力強的用戶購買，構建配額交易市場，實現資源優化配置。[7]