中國城市化問題的成因分析及提升路徑

孫全勝

（中國政法大學 馬克思主義與法治中國研究中心， 北京 102249）

中國城市化問題的成因是多方面的，既有市場和政府干預的原因，又有經濟發展模式和宏觀經濟政策的原因，還有深層次指導思想的原因。其一，存在城鄉、工農隔離的狀況，導致城鄉二元格局、虛假城市化等。城鄉二元分離的思維模式導致忽視農村，沒有推動農業現代化、工業化，讓農村長期得不到發展，城市掠奪了農村資源，城市吸納農村勞動力的動力不足。其二，放任資本、市場在城市化中發揮主導作用導致城市畸形擴張、空間結構失控。資本在城市化中追求剩余價值，引起房地產等的壟斷，將空間作為價值擴張方式，要求獲得壟斷利潤。20世紀90年代以來，市場經濟在城市化中的作用越來越大，不完善的市場機制讓資本盲目征地，盲目城市建設破壞了歷史文化特色，不斷占有空間。資本掌握城市化讓城市建設失去合理規劃，導致城市化非人本化、非理性化、生態破壞等不良結果。其三，政績工程驅使政府興起大規模的造城運動。經濟粗放增長方式和宏觀政策影響，導致過度城市化，地方政府依靠土地獲得主要財政收入。1994年以來的分稅制改革讓地方政府有了從土地獲取財政收入的沖動，通過土地出讓增值收益和建筑業營業稅獲得地方稅收。市場化改革并沒有縮小城鄉收入差距，消費品及內需仍然嚴重不足，經濟積累越依賴出口。經濟粗放方式讓低端制造業生產了大量廉價商品，換得了短期貿易的高增長，卻付出了技術低級、產業難以升級、環境破壞的代價。

一、城市化發展模式的缺陷

（一） 城市化發展模式不充分不平衡

城市化需要在市場主導下打破城鄉隔離格局，推動區域平衡發展。城市化是巨大的人口移動，要求城市功能完善和基礎設施配套。農業勞動力轉移到工業和服務業是城市化的必然趨勢。城市化和產業革命是能夠相互促進的。大城市化能夠產生更高的聚集效應，讓生產效率更高。中國也應該發展大都市群，突破行政區劃壁壘。中國一直努力實現工業化，但政策一直竭力維持農業固有生產格局，導致城鄉二元格局長期存在。政府長期忽視城市化和工業化的緊密關系，長期奉行優先發展重工業的政策，導致利潤低下，不斷用農業補貼工業利潤，不斷將人口下放到農村，以減輕城市負擔，實行農村工業化，導致經濟粗放式增長。行政區劃的分割導致各個城市聯系不緊密，行政配置資源阻礙了城市群發展，不利于物流、人流的流通。政府要強化城市群的聯系，加快交通體系的完善，利用便利的交通完善衛星城的建設。城市化需要市民社會的支撐，創立合理的適應工業經濟和信息時代的社會機制。國家一直要求嚴格控制大城市規模，但學界對城市化道路的觀點卻不統一，主要有大城市論、中等城市論、小城鎮論、大中小城市多元論。小城鎮的確推動了中國城市化。但中國城鎮化質量和居民生活水平與發達國家有很大差距。東部沿海地區大城市用地規模擴大，顯示控制大城市政策并沒有有效實施。城市化是憑借追求聚集效應來變革社會結構，城市化模式應該追求效益，應該多元化發展，大城市經濟結構更完善、市場更發達、技術資金人才更具有規模優勢。世界城市化的一個規律就是大城市超前發展，大城市人口比重占全國人口比重大，大都市區聚集了較多就業機會和經濟擴散效應。經濟全球化時代，大城市在國際競爭中有重要地位。我們不能一味走小城鎮的發展道路。

中國已經有一些特大城市，也形成了一定規模的城市群，讓城市化成為推動經濟發展的重要力量。中國城市化經歷了各種曲折、沉浮，有的城市因為交通迅速壯大，有的城市卻因為資源枯竭而衰落，但大部分城市都實現了跨越發展。“中國城市化長期實行嚴格控制大城市，合理發展中等城市，積極發展小城市的政策。”[1]2000 年后，大城市和城市群發展起來，提高了城市群的競爭力。城市化水平與經濟水平也不匹配，經濟飛速發展，城市化卻滯后，大城市又出現了過度城市化，導致人口膨脹，人口失業率較高，外來人口難以融入城市。中國城市化應該提高大城市的輻射能力，促進鄉鎮集中，推動城鄉一體化。“城市化是產業結構升級的主要動力,城市化的健康發展可以為產業結構升級和調整提供有力的支撐并創造良好的環境。”[2]中國特色城市化強調市場的重要性，但也需要政府引導和規劃，發揮要素流動的最大利益。

中國城市化水平已經快速提升，城市之間的聯系不斷加強，形成較大的城市群。“只有建立和發展合理的城市產業結構，才能使城市聚集經濟效益得以實現。”[3]中國城市化的公共設施和服務能力不斷增強，吸引外資能力增強，但城市化存在虛假，過度依賴土地財政，危害經濟實體，發展不平衡等。城市化不斷聚集和擴散，發揮吸引生產要素功能，優化資源空間配置。城市化要發揮規模效應和遞減規律，達到最低成本和最大效益，不是每個城市都需要發展為大城市，要達到最佳規模效應。政府要增加教育、綠地、交通、大學生比重、收入水平等，提高能源利用效率，提高非農就業人口比重，引導城市人口增加，發揮城市化對經濟的拉動作用。城市化是生產力進步引起的生產、生活、居住方式的變革，是城市人口增長，是機械增長和人口增長的綜合，是城市用地規模擴大，是工業化程度提高、居民收入提高，是城市基礎服務水平提升，居民生活層次提高，城市生活方式滲透。城市化不只是人口、地區的轉變，也是生產方式和生活方式的轉變，是經濟現象組合，農業人口聚集為城市，城市價值文化擴散推廣，城市居民生活提高，推動區域經濟平衡，促進城市人口平衡分布，實行城市化道路戰略轉移。城市化需要建立大都市群，推動城市化模式整合。

（二） 城鎮建設和規劃粗放、低效

地方政府為了政績盲目擴張，盲目上大項目，浪費了資源和人力，城市建設效率低下。政府重視發揮經濟管理功能，而忽視社會服務功能，對流動人口缺少服務、引導，對貧富差距關注不夠，生態污染沒有解決。城市空間布局不合理，吸納能力不夠。城市化發展粗放，土地利用效率不高，沒有集約規模化，資源利用效率低導致環境惡化，片面追求經濟增長，影響了社會持續發展。中國城市化忽視軟件建設和人口質量，出現很多城市病。城市建設質量會影響國民經濟發展。城市病是結構性的體制問題，是戶籍、就業制度、產業結構等造成的，不是短期能解決的。政府對大規模人口流動有恐懼，不斷用政策限制人口遷徙，不把外來人口納入服務范圍。為了解決交通擁堵，很多城市發展地下空間，修建了地鐵。全球化沖擊了中國城市建設，讓城市雷同，老城區不斷改造，破壞了古建筑，需要建構城市的獨特地方特色。城市規劃應該加強生態建設，解決城市病，建立持續發展的和諧城市，使用清潔能源，發展公共交通，提高能源技術，加強綠化建設，建設都市化田園小城鎮。中國工業化水平較低，居民環境惡化，存在低水平建設，安全度低，吸納能力低，人口分布不合理，生態破壞日益嚴重，城市心理疾病突出。

政府在城市化中有制定城市化戰略、城市規劃、城市基礎設施建設、城市功能完善等工作，各級城市都熱衷于城市建設，但需要從計劃體制轉向市場思維。國有企業效率低下，缺少激勵和監督機制，各級政府的城市建設缺少市場競爭機制，用城市基礎設施建設代替了城市化。政府有強烈干預經濟的欲望，要減少行政干預，城市化不能只有政府一個角色，要改革投資機制，提高政府市場化意識，避免單純的政績工程。從人口的構成情況看，城市人口質量不高，有大量農民工生活在城市，卻不能享受市民待遇，生活很不穩定；從要素投入上看，中國城市化過分依賴土地財政，城市盲目建設導致土地粗放利用，土地城市化快于人口城市化。城市規劃要主張科學性和長遠性，避免領導人意志的隨意性。城市化出現了泡沫，表現在房地產中。城市不斷重復改造，城市道路大拆大建，房地產投資過熱，房價過高。政府提出一些不切實際的建設目標，出現急功近利的規劃目標，城市化泡沫產生的原因是體制、投資機制和決策機制造成的，呈現為政府人為地制定城市規劃，政府、企業和開發商形成利益聯盟機制。

（三） 戶籍和土地制度導致城鄉發展二元的政治經濟結構

1.城鄉二元經濟發展不對稱

中國城市化率較低，受戶籍、土地制度制約，規劃冒進，成本高昂，行政化嚴重，城鄉充滿鴻溝，城市吸納人口能力低。戶籍制度導致了嚴重的城鄉分離，限制了人口流動，控制了城市規模。戶籍制度分為農村和城市戶口，城鄉居民差距越來越大，制約了現代化進程。城市化中人口流動加快，但二元格局導致利益固化，戶籍、土地、行政管理、社會福利等都需要改革。城鄉關系仍沒有改變，仍限制農村人口進城，利用剪刀差為工業積累剩余，工農產值差距擴大。重工業的產業結構沒有吸納多少勞動力。農業生產力，尤其是糧食問題制約著城市化。政府控制城市建設，城鄉不斷隔絕，差距越來越大。中國城市化的主要特征就是城鄉、工農二元結構。實行工業優先、城市優先、區域不平衡政策，促進了工業產值上升，但仍不能消除二元體制。現行戶籍制度發揮了社會管理功能，維護了社會秩序，為工業建設提供了統計資料；具有限制功能，阻止了人口流動，加強了社會治安，實行了嚴格的戶籍遷移登記制度，不斷限制人口遷移到城市，嚴格控制農轉非指標，強化了居民對地區的依附關系；固化了分配功能，區別了農村人和城市人，形成了農業戶口和非農業戶口，導致了差別的待遇和福利制度。中國城市化發展模式仍存在很多矛盾，發展戰略存在問題。優先發展重工業加大了城鄉差距，市場機制不健全加劇了城鄉分化，讓農民更加貧困，阻礙了勞動力轉移。

城鄉二元結構的形成有演變過程：中國城市化與政治、經濟聯系緊密，受高度集權的計劃體制約束，導致大起大落。城市人口更多向城市遷移，大城市獲得更多發展，城市規模更加合理。新中國成立之后，中國城市化經過了波折，奠定了工業化基礎，設立了嚴格的戶籍管理制度，將社會分為兩種階層。政府的城市化政策沒有協調好城鄉、工農、區域關系。政府一直鼓勵農村城鎮化，而不是大城市發展，導致鄉鎮產業結構升級難，農民收入難以提高。中國城市化需要理性發展，促進城鄉協調，創新城市體制。計劃體制導致優先發展工業，讓農業為工業服務，讓城市只有生產功能。城市建設更多是為了工業，政治中心獲得了更多資源。改革開放后，政府重新制定城市政策，戶籍放松，人員更容易流動，東部沿海優先發展起來，推動了農村現代化，提高了教育水平、居民素質、經濟增長。中國鄉鎮企業和傳統農業構成新的二元結構，存在農業、農村工業、城市部門三元經濟，城市部門有工業和服務業。計劃經濟體制導致城鄉二元結構，阻礙城市化速度。

城鄉二元經濟是發展中國家走向現代化過程中必然經歷的過程，出現工業化生產為標志的現代資本工業部門和農業部門為代表的非資本部門共同存在的現象。發展中國家既存在資本主義現代部門，以現代化工業生產為代表；又存在傳統非資本部門，以農業生產為代表。兩個部門的生產模式、生產效率、消費機制等存在差異。二元經濟是發展中國家經濟的必經階段。二元經濟階段分為兩個：勞動力無限投入和資本與勞動力共同投入的均衡。勞動力無限投入是工業生產的收入和效率都比農業部門高，工業資本較少，無法吸納農業剩余勞動力，導致勞動力不斷供給，經濟的發展主要依靠資本積累。隨著資本投資的持續，資本總量大量增加，利潤提高，資本擴張也需要更多勞動力，工業部門能夠吸納農村剩余勞動力的全部，農業部門不再存在無限勞動力供給，兩部門的生產效率車距縮小，達到平衡狀態，經濟就會進入第二階段。中國作為發展中國家，城市化處于飛速發展之中，也出現了城鄉二元結構。城市化促進了階層分化和階層關系多元化，出現了新的階層矛盾。城鄉二元結構阻礙了工業化、城市化、信息化等的發展。城市化需要消除二元結構，提高居民生活水平。城鄉二元結構是20世紀50年代一系列制度形成的，是當時國內外形勢的產物。中國城市化進程歷經曲折，二元結構制約了資源有序流動，阻礙了資源優化配置，阻礙了農村剩余勞動力的流出，制約了農村生產、生活方式向現代文明轉變，制約了農村土地規模化、專業化經營，制約了社會進步。二元結構體現著社會資源的分配不公，需要大力推動農業現代化，深化農村土地制度改革，改革戶籍制度、就業制度、社會保障制度，大力發展教育，推動城鄉一體化。傳統戶籍制度適應了優先發展重工業的戰略，是國家用一系列條例保障的，保證了城市居民就業和穩定。改革開放后，隨著商品經濟的發展，要求改革戶籍的呼聲越來越多，因為市場需要資源的自由流動和配置。中國二元經濟始于洋務運動，加大資金投入發展軍工產業。外國租界推動了中國制造業發展，大多是官辦產業，外國也在中國投資設廠。民國之后，民間資本也逐步發展，促進了本國民族資本主義發展。此后，民族資本在內戰夾縫中發展。鴉片戰爭后，中國農業經濟衰落，呈現為二元經濟，土地兼并更加嚴重，荒地增多，天災人禍導致流民增多，農產品價格低，農民消費能力縮減，農村金融枯萎，缺少必要的生產工具，農民生活更加貧苦。

2. 城鄉二元政治制度發展不平衡

中國是農業大國，要推動農業人口向非農產業轉移。工業革命促進了農村人口向城市大規模遷移。新中國成立初期，農村人口劇增，土地不足，工業化召喚了大批人口進入城市，推動了城市人口增加。工業化大規模開展，城市工業需要勞動力，農村人口遷移到城市，政府允許城鄉人口自由流動。社會主義計劃體制確立后，割斷了城鄉商品流通，城鄉社區被隔離了。城市缺少就業崗位和生活用品，難以容納大量農村人口，政府用戶籍制度等嚴格限制人口遷移，發布了一系列人口管理條例，把戶口分為農業戶口和非農戶口兩部分。農業人口只有通過考大學、征兵、當干部等才能轉為城市戶口，城鄉身份固化，造成市民社會和農民社會的二元結構，人口是計劃型的遷移。西方的人口自由遷移也導致農民破產、城市膨脹。中國限制人口遷移避免了這些問題，維持了高積累、高投資的工業化模式。人口遷移過慢阻礙了農村現代化，不利于資金、人才、技術、信息的有效流動，阻礙了農村剩余勞動力外出，制約了農業生產效率提高，不利于農民改變傳統觀念。

改革開放以前，政策直接決定城市化的規模，不斷制定政策控制城市發展，限制人口流動，造成城市發展波動很大。“農村家庭、中央政府、地方政府等構成家庭農場制度變遷主體，農村家庭追求外部利潤是家庭農場制度變遷的外在動因。”[4]國家推動經濟建設和現代化，推動市場機制，鼓勵私營經濟發展，加快住房建設，努力為城市化提供良好的經濟、社會環境，促進人口流動自由，形成民工潮。這一時期，國家控制大城市，扶持鄉鎮企業發展，推動了小城鎮發展，一些農民實現就地城鎮化，轉移了農村勞動力。國家開辟經濟特區帶動了沿海地區發展，很多科技人才、商業精英等下海經商，孔雀東南飛。

城市化能夠消除城鄉二元分割，需要選擇正確的路徑。其一，城市化速度問題。有些城市居民認為，民工大量涌入城市導致交通擁擠、教育、醫療緊張，導致治安問題。一些保守學者也認為，城市人口過多會導致糧食供應緊張，導致城市的貧民窟，影響城市運行。一些人則認為中國城市化過慢，一些官員也依靠土地財政獲得政績，用行政手段驅動農民城市化。消除城鄉二元結構、提高農民生活水平、擴大消費需求都要加快城市化。只有加快城市化才能促進農業現代化、提高農民收入。其二，城市化應該是一元還是多元主要涉及土地產權制度、戶籍制度等是否加快改革。一些利益集團反對改革戶籍，認為戶口放開會導致城市人口過多，危害社會穩定，降低城市市民生活水平，影響糧食供應。更多的人則強烈渴望改革戶籍，打破城鄉二元格局，統一國民待遇，實行小產權房合法化，打破既得利益集團的利益，打破政府的土地壟斷，保障居民基本權利。其三，城市化應該是政府主導還是民間自發。城市化需要自由市場的引導，尊重居民的理性選擇，政府不能過多干預，政府干預應該合理有效。中國城市化仍受政府很大的干預，政治權力滲透進城市，讓城市充滿等級意識，破壞了城市公平，違背了客觀規律，浪費了很多資源。“由于長期以來的城鄉二元結構體制，致使我國農村基本公共服務存在嚴重缺失的問題。”[5]政府壟斷土地買賣，導致低價征收、高價出讓，導致房價不斷上漲，阻礙了農村人進城，導致大量房奴、蟻族。很多人被戶籍制度阻攔在城市之外，難以享受城市居民待遇，新生代農民由于受教育水平提高強烈渴望成為城市居民。中國城市化遺留問題很多，阻礙了城鄉一體化。

城鄉隔離導致城市化與工業化不能協調持續發展，生產要素無法自由流通，三農問題嚴重，農村經濟長期滯后。第三產業不發達制約了城市化與工業化協調發展的水平提升，阻礙了聚集效應，阻礙了產業市場化。資源對城市化與工業化協調發展的制約力加強，很多城市出現了資源危機，出現缺水、土地資源緊張等問題。企業作為城市化和工業化協同發展的微觀經濟主體，缺少競爭力。技術創新機制不完善，降低了企業創新能力，降低了企業生產效率。政府要正確認識城市化和工業化的關系，縮小城鄉經濟差距，消除扭曲的資源配置機制。建立規范的社會競爭體系，消除城鄉分離的保障制度，促進勞動力自由流動，實現管理現代化、信息化。政府要加大土地制度改革，促進土地市場化流轉，推動土地規模經營，健全土地流轉市場，運用土地績效效應，使用市場機制配置土地資源，健全土地稅制。現代城市成為商業中心，培育了消費和市場，加強了城市間的經濟聯系。現代商業促進了市場完善。金融業促進了城市加快發展，加速了資本流通，促進了產業升級。房地產是城市化的龍頭企業，對城市建設有很大促進作用，房地產提供了居住條件，帶動了建筑、鋼鐵、電器等很多行業，促進了公共設施建設，需要加強園林綠化建設。金融、房地產在城市化中日益重要。制度障礙阻礙了城市化，需要制度創新釋放城市化空間，改革戶籍、土地、社會保障制度，放松戶口管制、促進土地流轉、保障外來人口基本權益。

中國很久以來都是農業大國，工商業不發達，市場機制不完善。新中國成立時，工業基礎很薄弱，遠落后于歐美國家。農業生產仍然是個體的家庭經營，工業主要集中于東部沿海地區，農村貿易額較少，市場發育程度低，而且很不均衡，存在外資企業、民營企業、官辦企業等多元化的經濟制度。“日益突出的城鄉二元結構的矛盾，已經成為國民經濟協調發展的一大障礙。”[6]新中國成立后，工業部門大多集中于東部沿海，農村仍處于自然經濟。資本主義發展不充分，國家推行計劃經濟順心順意，導致對計劃體制的弊端認識不足。國家確立了工業趕超戰略，在經濟起點低、帝國主義封鎖、蘇聯模式影響下優先發展重工業，試圖通過優先發展重工業，盡快實現工業化，但面臨資本積累不足的困難。經濟發展水平不高導致資本積累不足，既不能對外掠奪資本，又不能引進外資，只能不斷掠奪農業剩余。“改革開放以后，二元體制的影響在轉軌時期并沒有完全消除，公共產品供給城鄉失衡現象十分嚴重。”[7]重工業主要靠資本投資，需要政府調配資源，造成城鄉隔離體制，國家統一制定商品價格，人為制定低利率，不斷剝奪農業剩余；國家統一分配居民收入，導致低消費高積累；國家控制資源配置，用指令性計劃保證優先發展重工業；國家用就業、戶籍制度等限制城鄉人員流動，強化二元經濟結構，犧牲了農業利益，讓農業為工業提供積累，采用剪刀差維護工業體系，從農業抽取了很多資金，導致農業自身發展不足，導致農業生產效率不能提高，農業剩余勞動力不斷累積，造成了農業的長期落后。

（四） 城市化面臨資源環境問題

1. 城鄉資源利用不合理

中國城市化快速發展，讓房地產日益膨脹，造成生態破壞，需要立足國情，不能片面追求經濟效益，也要重視環境平衡、資源循環利用。“城市在能源消耗和溫室氣體排放中占有舉足輕重的地位，節能減排的重心應放在城市。”[8]政府需要根據城市發展現狀提出城市建設可行性措施。制度革新促進了經濟發展，提高了效率，解放了農村剩余勞動力，提高了城市化水平。

城市共同體消解，城市文化消散，單位人成為社會人讓社會更加松散，人們退回私人空間，對城市缺乏認同感和歸屬感，城市生活陌生化、原子化，走向個人主義。消費主義文化盛行，傳統價值失落，人們更多追求享樂，高消費操縱著人們的欲望，個人更加自由，掠奪了自然資源。現代文明不斷普及，西方價值觀念深入人心，城市成為文化沙漠。經濟發展消耗了很多能源，有交通擁堵、生態惡化等問題。在經濟起飛階段，環境污染必然惡化，濫用資源，破壞了環境，不能持續發展，碳排放量很多。改革開放后，國民生產總值不斷增加，三大產業不斷調整，大城市數目不斷增多，提高了經濟活力。發展低碳經濟面臨困境：中國工業化仍要大力發展，仍要消耗大量資源，城市化也要索取資源環境，人均碳排放量不斷增加，低碳環保技術發展不足。市民低碳環保意識不強，存在很多不良習慣，需要加大引導。中國農村環境問題的根源：法律法規缺失，環境監管體系不健全，農村環境污染防治責任主體不明確，農業發展模式不完善，農民環保意識薄弱。

2.城市化引起生態破壞

城市化導致社會轉型，對社會發生多元影響，促進了外來文明傳入，帶來人的孤獨寂寞，節奏加快、競爭激烈讓人身心疲憊，不得不重新尋找信仰。城市化導致社會結構變化，提升了人的素質，職業變得多樣，思想更自由，生活豐富化，有了更多精神需求。中國城市化是急劇發展的，城市人口不斷增加，各地政府把房地產作為主導產業。中國城市化總體上仍是粗放建設，產業化低，科技應用少，成本高，規劃不合理，生態破壞大，不適應社會進步。城市化吸納大量外來人口，需要住房、企業等解決生活和就業問題，城市化也占用了耕地，污染環境，加劇社會矛盾。“我國城市化進程已進入高速發展時期，城市化使城市人口增長迅速，人們生活水平提高，出行需求總量快速增長，而道路設施增長速度遠低于機動車的增長速度，造成交通擁擠、污染嚴重。”[9]改革開放前后兩個階段的城市化不同，改革開放前受政府主導、非經濟因素，改革開放后，市場發揮作用，區域交流加強。城市化不斷發展，但生態保護力度不夠，導致城市生態問題累加。城市空氣污染、大量污水排放、城市供水不足，大量開采地下水，破壞了自然生態系統，自然景觀消失，只有水泥路面。中國城市化采用粗放方式，破壞了生態環境。

中國人口流動人數大，粗放型模式占用很多耕地，土地價格、房價過高。“中國處于工業化中期，農用地轉化為工業用地使自然環境遭到破壞，環保部門對城市化過程中所造成的環境破壞也采取了為經濟發展讓路的默認政策。”[10]中國城市化需要可持續發展，提高居民生活質量。可持續發展有發展、協同、公平三大原則。中國粗放型增長破壞了生態，需要走可持續道路。中國城市建設消耗了大量資源，但很多居民居住條件仍很差，需要加快城市化，但要走可持續的生態道路。城市化不能只為經濟發展，也要為社會公平、環境生態和后代生存。城市化依附于經濟系統而存在，與社會、經濟、生態等互相影響，需要促進整個社會系統的可持續發展。城市化周期長，需要長遠規劃，為居民提供服務，提高技術含量，做好節能減排，需要落實到詳細發展指標。

（五） 城市化發展的市場主導作用仍需要加強

1.政府自上而下主導城市化發展，導致城市化和工業化相對滯后

改革開放前，中國城市化受高度計劃經濟體制影響，發展緩慢，政府包辦城市資源分配，是自上而下的城市化，讓農民固定在土地上，游離于工業化，不能進入城市。中國城市化模式是政府主導的，與西方道路有所不同。政府危機管理中存在政府對城市化認識不足、產業結構布局不合理、城市規劃沒有預見性等問題。城市行政體制存在問題，市管縣體制已經不適應市場經濟，設市模式面臨新形勢的挑戰，大中城市行政體制內部存在矛盾，城市建設與行政區劃脫節，行政區劃層次過多，區、街道設置規模沒有統一標準，縣與市轄區界限不清，行政結構臃腫阻礙了城市化建設，小城鎮建設缺乏規模，鄉鎮區劃內部不合理，需要改變計劃經濟體制。

改革開放依賴政府政策讓城市化進入新的發展時期，讓城市規模結構更加優化，城市體系更加完善，讓城市基礎設施和城市功能得到加強，讓城市發展更加聚集，出現大的城市群，讓城市化動力主體更加多元化，推動了農村人口的就地城鎮化。“改革不僅從體制的薄弱環節、也是原有體制束縛最大、生活最困難的農業和農民開始的。”[11]政府和市場發揮了聯合作用，過度小城鎮化會產生農村病。中國城市化政策仍有計劃經濟痕跡，仍存在很多體制障礙，要消除二元結構，促進生產要素自由流動，要尋找城市化的新動力，促進城市化轉型。“60 年來，中國經濟發展的成就和優勢來自政府的主導，一些重大失誤也來自政府主導。”[12]政府舉措復雜多變，讓城市化缺乏民眾支持。城市化是有利于社會發展和提高居民生活的，普通居民也希望城市化發展，從中得到物質和精神好處。但在中國有很多學者、民眾對城市化有憂慮，擔心城市化不會發揮更多作用。農民擔心城市化損害自己利益，失去土地，沒有生活保障，害怕自己的宅基地被政府征收，抵觸政府的征地、拆遷。中國城市用地規模和城市人口增長也不符合。

政府強制干預，讓土地與住房問題很嚴重。政府有強大的社會管理權力，官員也有政績沖動，政府通過無形之手在城市化中發揮了很大作用，反而導致了城市化很多問題，引起耕地浪費。城市規模不斷擴大，亂占用了很多耕地，國家也把房地產業當成經濟支柱，但由于實行土地國有制，讓政府壟斷土地供應，政府依靠賣地獲得地方財政收入，讓房地產的土地成本很高，讓房價持續增長，破壞了社會穩定。經濟快速發展推動了城市化發展。城市化也被當成了促進經濟發展、解決城市就業的途徑，國家不斷出臺政策推動城市化。城市化是受多重因素影響的，一些因素制約了城市化發展。新中國成立之后，城市化就出現了很多曲折，“大躍進”和自然災害讓大批城市人口下放。如今，農民工進城仍有很多限制，只能從事勞動加工業，是外向型經濟，依賴國外市場。國外發生金融危機必然影響國內實體經濟，需要拉動內需，提高抵御風險的能力。

中國城市化起步于重點發展重工業的戰略，沒有吸納很多勞動力就業，對第三產業重視不夠，城市容納人口的能力不足。改革開放后，產業結構升級，工業化和服務業得到發展，重工業有所較少，讓城市化和非農化、工業化差距縮小。中國城市化隨著經濟波動一直波動。國民生產總值下降時，城市化也會停滯。政府主導著城市化，經濟一直是計劃經濟的集權管理，為領導人意志所左右，不斷讓資源流向發達地區的企業，是自上而下的發展模式。城市的設立、建立都受制于政府，受制于國家的計劃調配，政府的管理范圍越來越大，在城市化各方面都加強了控制。

2. 市場機制的作用需要加強

中國城市化是政府充當主力的。政府利用所在城市的行政中心職能，聚集了大量資源，形成政治、經濟二位一體的城市網絡。“中央政府重點發展直轄市，省政府發展省會城市，市政府主要發展所在政府駐地。”[13]政府都把資源集中于自己周邊，集中有限的要素發展所在地區，利用行政力量干預經濟發展和城市建設。政府制定了很多政策引導城市發展，用運動和政策推動城市高速建設，直接用規定讓人口遷出城市，引起城市化的波動和失衡。經濟全球化推動政府發展城市化，大力發展知識經濟。西方國家的主要動力是市場而不是政府，讓城市化自然完善，政府只是輔助。中國城市化中，政府掌握一切，制定細節，行政體制讓市場很難介入。中國城市化排斥市場和民間力量，導致城市化滯后，不斷用政策限制城市化，讓城市化不能自然發展，城市數量不能增多，產生不了規模效應，讓城市文明擴散不了，政府政策經常誤解城市化，沒有發揮市場、民間資本作用。中國城市化整體上仍受政府壓制，受行政體制和計劃體制影響，行政級別越高的城市得到的資源越多。

改革開放以前，中國城市化主要是自上而下的，深受計劃經濟體制影響，政府包辦導致城市基礎設施不完善，造成城市發展失衡、城鄉之間隔離。改革開放以后，民營資本推動的自下而上的城市化發展模式也在進行，著力以小城鎮為中心發展城市化，需要發揮市場機制對農村現代化的推動，需要推動自上而下向自下而上轉變，發揮市場和政府的聯合作用。中國城市化進程波動大，隨著政策的多變、政治的動蕩而形成不同時期。城市市場功能發揮不充分，計劃經濟遺存嚴重。在發達國家城市化中，市場起主導作用，政府只是輔助作用，中國城市化卻是政府主導的，政策對城市建設影響很大，讓市場難以發揮作用，政府經常從自己角度出發，而不是從城市化本身規律出發，導致政策滯后，損害市場主體利益。

市場經濟推動歐美國家實現了高度的城市化。“市場經濟是城市化快速推進的制度前提，市場機制是促進要素資源向城市集中的基礎性機制。”[14]市場經濟能夠促進人口和生產資料的自由流動，充分發揮人的自由選擇意志，不必依附于一定的集團勢力。市場經濟讓資本運作活動達到極致，讓經濟活動井井有條，而再完善的政府也不可能把經濟活動安排得如此有序。市場經濟在讓人們追求貨幣的過程中，不僅維護了社會的相對公平，而且激發了人們的積極性，讓社會經濟變得繁榮。政府職能轉變和市場體制的建立，促進了中國城市化發展。政府的推動作用還將在我國城市化中起作用。“我國城市化異于西方城市化的一個重要特征，就是政府推進的因素大于自然演變的因素，即政府行為在城市化水平中起著關鍵性的，不可替代的作用。”[15]中國的一些城市直接是政府政策的產物，尤其是，改革開放前的三線建設，人為主動地建立了一些城市。我國長期排斥市場機制作用，只發展生產性活動，認為城市化是非生產性的浪費活動，追求好的生活品質就是資產階級習氣，一再地把城市居民驅趕到鄉下。政府造成了我國城市化的現狀，既限制了城市化發展，又促進了城市化發展。

二、中國特色城市化道路的提升路徑

（一） 大力發展城市群

城市化能促進人口和生產資料的空間集中，對經濟、社會、文化產生聚集效應。城市聚集效應會吸引人口、資源，促進工業和城市發展。城市聚集會有雙重效應，不經濟的聚集會讓城市交通擁堵，產生額外的成本，產生城市病。制約城市聚集效應的因素有人口的構成、自然資源、區位條件、資本、制度條件、公共設施和公共服務等。各項因素組合起來的優越條件，會促進城市聚集。企業的聚集與資本家的行為選擇有很大關系，資本家總是追求利益最大化，總是仔細考量各項生產要素的最佳組合，他們更傾向于選擇那些市場完善、交通便利、勞動力成本低的地方設廠。城市聚集能為居民提供更便利的生活條件，促進更合理的分工，提供更多的服務。城市化集中過程與擴散過程是互動關系，只注重經濟要素向城市聚集而忽略現代文明向鄉村擴散只會影響城市化發展速度。城市經濟聚集效應受到資源、生產效率、市場規模和消費需求等的制約。擴展市場是經濟發展的重要途徑。我國農村居民的消費仍落后于城市居民。產業聚集和發展為城市化提供了直接動力。產業聚集和發展主要是通過工業的聚集、規模效益、速度、結構演變等方面推動城市化的。市場經濟為城市化提供制度前提，第三產業為城市化提供重要動力，農業發展為城市化提供基本條件。

中國城市化組團發展趨勢越來越明顯，城市體系不斷完善，促進了各類型城市的協調發展，讓大城市更加發揮中心聚集作用，繁榮了區域的金融、貿易、信息、科技文化等產業。城市群成為近年來中國城市化的重要形態，城市群主要集中于區位優越、經濟發達的東部地區，主要有長三角、珠三角、京津冀、遼中南、山東半島、閩東南、中原、江漢平原、成渝、湘中、關中等。這些城市群產業協作能力強，聚集效應明顯，集中了大量人口，對經濟的貢獻很大。市場因素日益在城市化中顯示更重要的作用。改革開放前，行政力量絕對支配著城市化發展；改革開放后，市場體制不健全，行政力量仍起主導作用，但隨著體制改革，市場逐漸起一定的作用。城市經濟不斷發展，必定會突破行政界線，引起區劃調整，推動區域內城鄉一體化。行政區劃調整可以緩解城市經濟發展的制度束縛，近幾年的合并行政區劃，有利于城市化向郊區擴展。城市化仍受制度限制，需要改革戶籍制度和社會保障制度，推動農民在城市的生活、就業，實現城鄉居民在教育、醫療、住房等的相同待遇。城市群在城市化中的主體作用日益顯現。長江中游城市群以武漢為中心推動了長江經濟帶的發展，推動了中國城市化空間格局的合理分布。國家也發布了一系列規劃，推動城市空間開發的高效、合理。政府將城市區分為不同級別：國家級中心、區域中心等，試圖用行政力量推動城市群發展。政府放寬了外貿限制，給予經濟特區以對外貿易寬松政策，并允許外資進入投資設廠。對個別城市的計劃體制、價格體制、就業體制、企業行政機制做了一些改革，開放了一批沿海港口城市。21世紀，中國城市化由單體城市向大都市和城市群發展，建立城市新區，崛起了一批城市群。經濟特區、沿海開放城市、城市群對經濟發展功不可沒。

（二） 實現城鄉一體化

城市經濟取得了很大發展，但戶籍制度仍很難改革，城鄉二元結構造成了龐大的農業人口和有限的城市發展，城市用戶籍限制外來的移民大軍，只能用吸引人才的方式安置一些移民，吸引優秀的人力資源以支撐城市發展。發展中國家的城市經濟對應資本主義，農村經濟對應非資本主義，形成二元結構。農業經濟的低工資和城市經濟的高工資，是勞動力從農村流向城市的驅動力量。城市化能夠促進地區經濟一體化。城市化的主導者可以是市場或政府。政府需要制定科學的城市規劃，加強勞動力培訓。城鄉服務失衡突出表現在農民工問題上。農民工進城主要是為了獲得收入，城市的生活、收入吸引農民進城，但農民工生活沒有保障，情感沒有歸屬，工資待遇低。農民工找工作耗時多，經常被拖欠工資。城市基礎設施有限，難以承載更多農民工。城市產業結構不合理限制了農民工就業，城市發展水平影響農民工市民化。政府要提高農村勞動力的教育水平，推動勞動力的有效轉移。農村人口越多，越限制農民進城，形成惡性循環。計劃生育讓城市人口自然增長率下降，但農村人口自然增長率仍較高。政府要取消城鄉分治。城市化能夠降低人口出生率，改變生育觀念，良好的城市社會保障可以改變養兒防老觀念，城市管理、服務水平高，能杜絕非計劃生育，農村執行粗暴，計生工作不到位。城市用工傾向于青年人，只有青年人才有能力走出農村，農民工40歲后難找到工作，出現農民工40歲現象，但一些地方也出現了民工荒。政府要推動勞務國際輸出，順應全球勞務輸出趨勢，推動勞動力市場化，培育具有全球視野的民工。城鄉二元結構加劇了貧困，需要向一元經濟過渡，消除計劃經濟思維，走中國特色城市化道路。發展中國家大多存在傳統的農業和現代工業兩個部門，這兩個部門在生產、生活、收入、規模、效率、性質、方式等都存在差異。中國二元經濟突出，城鄉差距明顯，反映了國家發展的不足，是與計劃經濟相關的，引起了學者注意。發展中國家經濟發展不充分導致不同生產部門一起存在，導致新型產業被大量舊產業包圍，工業處于小農經濟包圍中。工業需要無限的勞動力供給才能擴大，需要吸取農業的剩余價值。資本家一直盡力不提高工資以維護利潤。農業剩余對工業擴張和勞動力轉移有重要意義。農業生產效率提高才能促進傳統農業部門轉向現代工業。非農產業足夠發達才能支撐農村剩余勞動力轉移。城鄉工資差距吸引農民進城。消除二元經濟需要城市化，加快勞動力轉移，防止過度或滯后城市化，發揮資本和勞動的作用，吸納更多勞動力。

（三） 發展經濟要低碳高效

中國城市化是粗放型的，消耗了大量資源、材料，依靠上項目、鋪攤子進行城市開發，企業缺少技術升級，不斷進行低水平的粗放建設，過分重視數量，忽視質量和產品需求，造成競爭力低的經濟結構。中國經濟依靠能源消耗，讓有限的資源、環境難以承載經濟的巨大消耗，需要改變經濟的粗放增長方式。“科學發展觀繼承了馬克思主義發展觀的價值取向，將發展的目的確立為滿足最廣大人民群眾的根本利益，實現人的全面自由發展。”[16]中國經濟已經成為第二大經濟體，但高消耗、低產出的經濟增長方式已經無以為繼。中國城市化消耗大量能源，導致資源短缺、污染加重等城市病。有限的資源支撐著城市的無限擴張，很少得土地創造了巨大的財政收入，付出了很大代價。改革開放前，中國城市化是政治型的，影響了國民經濟和居民生活。改革開放后，中國城市化是經濟型的，對環境、資源造成了很大壓力，需要改變片面、粗放的經濟型城市化模式，實現經濟轉型，建設城市精神文化。文化型城市以文化藝術為核心功能，對經濟增長方式轉變起示范作用，讓文化資源作為新的生產要素和城市持續發展的資源，發揮文化生產力的功能，補充經濟發展的資源儲備。城市化應該與經濟發展保持一致，應該具有階段性，循序漸進推進城市化，促進大城市超前發展，推動城市帶的崛起，消除地區發展差異，治理城市病和環境污染，順應知識經濟。“各商業銀行應該積極參與到減排活動中，制定出符合低碳城市建設的制度，積極創新貸款管理機制，將企業的二氧化碳排放量作為衡量貸款金額的一項重要標準。”[17]

（四） 發揮市場的主導作用

中國城市化仍是政府主導的，需要全社會全方位地參與，更新規劃中的話語結構、話語權力，暢通話語參與渠道。在經濟全球化下，政府要加強城市危機管理，促進各種要素更快流通。“中國城市化進入快速發展階段，經濟全球化和經濟轉型深刻地影響到城市化機制。”[18]農村人口進入城市，導致城市管理危機，政府需要處理好重大危機事件，解決好非傳統安全，解決突發性的災害事件。中國城市危機是因為城市規模擴大、出現了大城市病、政府應對危機能力不夠、政府危機決策能力不強、應對危機效率低下，經濟與社會發展失衡、全球化帶來的潛在風險等問題。西方國家城市危機管理都是分權的，有明確的機制。中國城市危機管理應該向戰略性、靈活性、合作性、準確性、全面性的方向發展。

城市規劃需要依托法律，限制政府權力意志，要居民參與，避免行政過分滲透，避免計劃經濟思維模式，需要尊重《城市規劃法》，需要技術和理性，需要平衡各種社會利益，提高法治化水平，由一元向多元發展，因地制宜，共同參與，發揮民間力量，采用市場行為，實行立體化規劃，達到目的、價值、手段的統一。城市規劃權力話語要換位思考，主動型和被動型結合，宏觀和微觀結合。中國城市化要立足國情：國土面積大、人口多、區域發展失衡、農業人口多、農村大量剩余勞動力需要轉移、城市失業問題嚴重、戶籍制度、土地制度嚴格、環境污染嚴重、土地資源緊張等。

在市場體制下，政府要為城市化創造公平的環境，維護市場機制的正常運行，避免市場的盲目性。“政府職能是國家行政機關根據經濟和社會發展的需要，在行使權力過程中所承擔的職責和功能，政府職能強調的是政府必須承擔的社會責任，以及應該發揮的作用和功能。”[19]政府的根本倫理就是為居民服務，要不斷提高服務質量，扮演好自己的服務角色，要做好組織者、傾聽者、闡釋者、仲裁者、行動者等。政府要用行政、法律、財政等手段調節市場，保障正常供給。“政府能頒布法規，用法律法規來規范市場主體的經營活動。”[20]戶籍制度等一系列限制政策阻礙了農村居民流向大城市。政府主導的城市化改革的核心是市場化，最終讓市場來配置城市空間資源。中國城市化一直處于政府控制之下，運用嚴格戶籍管理制度限制城市規模，并制定建鎮標準人為限制城市化水平。政府和市場的聯合作用能降低交易成本，減少市場風險。市場應該是城市化的主導機制。城市化是資源的優化配置，而市場能更好配置資源，能直接推動城市化發展。市場機制能夠實現城市資源的流動和整合，促進勞動力的自由流動，讓城市化所需的要素聚集。市場機制促進工業化進程，讓城市產業自主選擇，為城市化提供了產業基礎，自主調節生產和交換活動。市場機制能夠選擇適合城市發展的良好區位，競爭機制可以發揮不同城市的潛能，讓區位互補，形成城市群內部的良性循環。

總之，中國城鄉關系經歷了分合的曲折過程。在城市化過程中，伴隨著人口由農村向城市的遷移是資本、技術等生產要素的聚集。計劃經濟思維模式和長期的城鄉二元戶籍政策，導致人口流動停滯、城市化發展受阻。城市的帶動作用需要充分發揮城市的聚集效應和比較優勢。發達國家已經進入城市化晚期，發展中國家的城市化也出現了新情況。中國等發展中國家的經濟核心區域出現了大都市和城市群，這些城市周邊出現了城鄉結合帶，由于交通的完善，這些擴展的都市區帶動了工業和服務業的發展，能夠推動農村居民轉變為城市居民，這種中心城市擴散帶動的鄉村城鎮化不同于西方工業化帶動的城市化。