財政透明對政府債務的影響：基于省級面板數據的實證研究

杜亞斌，郭子荷,2

（1. 中國人民大學 公共管理學院，北京 100872；2. 美國公共健康研究院，美國 奧克蘭 94607）

近年來，我國地方政府在公共建設項目中投入了大量資金，其規模是前所未有的，但這同時也導致了地方政府債務規模的過度擴張。債務融資對于緩解政府財政困難、促進城市建設和經濟發展具有一定積極作用，然而地方債務過度擴張帶來的違約風險可能影響政府信用，并可能引發系統性的金融風險，[1]不利于經濟的持續穩定發展。2014年的新《預算法》明確省級政府可以通過發行債券的方式舉債，2016年財政部印發的《地方政府債務管理辦法》對地方政府的舉債行為進行了進一步規范。與此同時，我國經濟社會發展也進入新常態，因而探究在此背景下如何避免政府債務過度擴張，降低政府債務風險具有十分重要的意義。

一、文獻綜述

隨著地方政府債務規模的膨脹，學者們也日益關注該問題，并從多個角度、多個方面考察了政府債務規模的影響因素。劉昊和陳工將政府債務規模的影響因素歸結為人口因素、經濟因素、政治因素和體制因素，人口因素包括人口年齡結構，經濟因素包括地方政府經濟能力、資金利率、稅收政策以及財政政策等，政治因素包括官員晉升激勵機制，體制因素包括財權與事權的分配和預算軟約束等。[2]類似地，繆小林和伏潤民認為已有研究主要從經濟發展、財政體制、管理制度和政府行為三個方面解讀地方政府債務增長現象。[3]在上述影響因素中，政治因素和體制因素近來受學者關注較多。陳菁和李建發通過實證分析發現晉升激勵對城投債規模具有顯著的正向影響，[4]吳小強和韓立彬采用空間計量經濟模型分析發現受官員晉升考核機制的影響，地方政府間存在債務競爭的現象。[5]冀云陽和付文林通過實證分析發現，項目制治理模式對地方政府債務擴張的影響十分顯著。[6]王敘果等從理論上分析了中國式財政分權對政府債務規模的影響，[7]陳寶東和鄧曉蘭則通過實證研究證實了財政分權對政府債務的促進作用。[8]也有研究者注意到轉移支付帶來的預算軟約束問題對政府舉債行為的影響，[9]此外，缺乏嚴格的監管機制也被視為政府債務盲目擴張的重要原因。[10][11]

財政透明是良好財政管理體制的必然要求，也是落實財政監督與問責的重要途徑，其對規范政府發債行為，防范系統性金融風險具有十分重要的意義。[12]國外學者較早從實證分析的角度對財政透明與政府債務之間的關系進行了檢驗。[13]Alt和 Lassen采用OECD問卷調查的數據對19個OECD成員國的財政透明進行了評估，進而分析了財政透明對政府債務的影響，結果發現財政透明能夠顯著降低政府債務。[14]Benito和Bastida采用類似做法，利用OECD/世界銀行財政數據庫的數據，對41個OECD和非OECD國家的財政透明進行了評價，并分析了其與政府債務之間的關系，但相關分析結果表明兩者之間并不存在顯著的相關關系。[15]Sedmihradská和Haas利用2006—2010年國際預算合作組織的開放預算指數（Open Budget Index，OBI），分析了財政透明與財政績效之間的關系，相關分析結果表明開放預算指數與政府債務之間不存在顯著的相關關系。[16]Gerunov利用56個國家開放預算指數5輪的調查數據，考察了財政透明與財政績效之間的關系，發現財政透明能顯著降低政府債務。[17]Arbatli和Escolano同時采用IMF的財政透明指數和IBP的開放預算指數衡量財政透明度，進而采用21個發達國家和37個發展中國家的數據分析了財政透明對財政績效的影響。分析結果表明，財政透明能夠顯著提升發達國家的財政績效，促進其財政平衡，降低其政府債務，但對發展中國家的財政績效則不存在顯著的影響。[18]

近年來，國內一些學者也開始關注財政透明對政府債務的影響，并形成了少量的研究。肖鵬等采用中國29個省2012年的截面數據，以中央和地方各省公布的地方政府性債務審計結果的數據衡量各省的債務規模，以上海財經大學《中國財政透明度報告》的數據衡量省級政府財政透明度，探究財政透明對政府債務的影響，結果證明財政透明顯著降低了政府債務。[19]潘俊等采用相同的方法測量財政透明和政府債務規模，但將時間跨度拓展到2010—2012年，得出了相同的結論。[20]馬海濤和任致偉采用2012和2013年省級層面的數據，同樣以地方政府性債務審計結果的數據衡量政府債務規模，但他們根據能否在各省的財政廳網站上找到當年的預決算報告或逐月的財政收支情況衡量各省的預算透明度，進而檢驗兩者之間的關系。分析結果表明，預算透明能夠顯著降低地方政府負有償還責任或救助責任的債務，但對地方政府負有擔保責任的債務影響并不顯著。[21]

從上述分析可以看出，國內外關于財政透明對政府債務影響的研究在結論上并不一致。同時，由于不同國家之間存在巨大差異，跨國研究的相關結論未必適用于中國。而當前國內的研究受政府債務數據來源的限制，一般時間跨度都很短，因而其結論的穩健性可能存疑。基于此，本文采用2008—2016年省級層面的城投債數據，進一步考察財政透明對政府債務的影響，并得出了與之前研究不同的結論。同時，本文還采用系統GMM模型進行動態面板分析，從而有效解決了潛在的內生性問題，得出了更加可靠的結論。

二、理論分析與研究假設

（一） 財政透明影響政府債務的機制

在政府債務的成因方面，委托代理理論指出，由于作為委托人的公眾和作為代理人的政府之間存在信息不對稱的問題，政府（代理人）比公眾（委托人）擁有更多的信息，因而政府官員可能會為了謀求個人私利而做出背離公眾利益的行為，造成財政資金濫用和過度舉債的問題。[22]

而財政透明通過緩解政府（代理人）與公眾（委托人）之間的信息不對稱問題，從而有利于降低政府債務，具體來說：（1）財政透明通過約束違規舉債行為，從而有利于減少政府債務。通過提升政府的財政透明度，能夠強化全社會對政府舉債行為的監督，使政府違規舉債行為的機會成本提高，從而減少政府違規舉債的情況。[23]（2）財政透明通過優化財政支出的規模、結構和效率，從而有利于減少政府債務。繆小林和史倩茹通過實證研究發現，財政資金配置效率低下是導致政府債務規模膨脹的重要原因，[24]而財政透明則可以通過影響財政支出和財政資金配置效率，進而對政府債務產生影響。劉生旺和陳鑫采用2007—2014年省級面板數據的研究發現，財政透明能夠有效約束政府的行政管理支出。[25]李燕和王曉采用數據包絡分析法測算地方政府財政支出效率，進而利用2007—2011年的省級面板數據分析了財政透明度對財政支出效率的影響，發現財政透明對財政支出效率存在顯著的正向影響。[26]（3）財政透明通過強化公眾監督與問責，從而有利于防范腐敗風險、減少財政資金濫用，進而減少政府債務。劉子怡和陳志斌基于2009—2013年省級層面的面板數據實證檢驗了腐敗對政府債務規模的影響，結果表明地方政府腐敗程度越高，其城投債規模也越大。[27]而李敬濤則通過分析2006—2012年省級層面的面板數據發現財政透明能夠顯著降低地方政府的腐敗程度。[28]

（二） 財政透明影響的非線性特征

財政透明對政府債務規模的影響并不一定是線性的。大量的研究表明，政府透明并不一定能促進問責或改善效率，不同類型、不同程度的透明發揮作用的方式可能是不同的。[29]Fox區分了模糊透明（Opaque transparency）和清晰透明（Clear transparency），其中模糊透明是指雖然政府公布了大量的信息，但這些信息并沒有說明政府實際是如何運轉的，也沒有說明政府的責任和政府政策的結果，因此公眾很難從中得出可靠的結論，而清晰透明則是指公眾所獲得的政府信息是充分全面的，公眾能夠從中獲悉政府的責任及財政資金的使用情況，進而對政府的績效做出可靠的評價。[30]顯而易見，只有清晰的透明能夠真正促進公眾對政府的問責，而模糊的透明則很難實現這一目標。Shkabatur指出，由于政府對財政信息具有很強的壟斷和掌控能力，加之其所擁有的自由裁量權，政府很大程度上可以自行決定財政信息公開的廣度和深度。[31]Meijer認為，政府信息本質上是一種戰略資源，不同主體圍繞這一戰略資源展開博弈，因而并不存在所謂中立的信息，政府公開信息的程度實際上是政府戰略決策的體現。[32]

因此，當政府的財政透明度較低時，政府可能只會公布那些于己有利或無關痛癢的信息，而避免公布那些可能引起公眾質疑或使政府感到尷尬的信息，此時的財政透明僅僅是模糊透明，因而無法有效促進政府問責。在這種情況下，公眾無法對政府的財政績效做出準確判斷，甚至可能將政府的過度舉債行為理解為促進經濟發展的積極舉措，從而無法抑制甚至會促進政府債務的增長。而隨著政府財政透明達到一定的程度，政府所公布信息的全面性、準確性和可靠性得到進一步提升，此時的財政透明逐漸趨近清晰透明，公眾對政府財政績效也會有更為客觀全面的了解，政府的舉債行為也會受到更為有效的約束。財政透明的非線性影響已經得到了一些實證研究的支持。梁城城采用2006—2014年中國省級層面的面板數據，利用數據包絡分析法評價了省級政府教育、醫療、社會保障和就業三類財政資金的使用效率，進而分析了財政透明對財政支出效率的影響。實證分析結果表明，財政透明對三類民生財政資金的支出效率存在先抑制、后促進的U型影響。[33]由于財政支出效率與政府債務之間的密切關系，上述實證研究也在一定程度上表明，財政透明與政府債務之間或許也存在非線性關系。基于以上的理論分析和經驗證據，本文提出如下假設：

H1：財政透明與政府債務規模之間存在倒U型關系，財政透明對政府債務規模存在先促進、后抑制的非線性影響。

三、研究設計

（一） 模型設定

本文采用2008—2016年中國大陸30個省市自治區（不含西藏）的面板數據①考慮到數據可獲得性的問題，因而未包含西藏自治區。，以地方政府債務規模為因變量，以財政透明度為自變量，在控制其它諸多宏觀變量的情況下，構建多元回歸模型，實證檢驗財政透明對政府債務規模的影響，并設定如下回歸方程：

在上述方程中，下標i表示省份，下標t表示年份，Debt表示衡量因變量政府債務規模的指標，方程（2）在方程（1）的基礎上加入了因變量的一階滯后項L.Debt，此時的模型構成動態面板模型。FT表示衡量自變量財政透明度的指標，為了驗證財政透明度對政府債務規模的非線性影響，兩個方程中均加入了財政透明的平方項FT2，如果本文的研究假設成立，方程中系數α1應顯著為正，系數α2應顯著為負。此外，X表示其它省級層面的控制變量，下文將具體介紹，ε表示隨機擾動項。

（二） 變量測量與數據來源

1. 因變量

本文的因變量是地方政府債務規模。現有研究中，一些學者采用國家審計署或各省審計廳（局）發布的政府債務審計數據衡量地方政府債務規模[19-21]，但因為這些數據的年限較短，且覆蓋的省份較少，因而極大限制了可用于分析的樣本量。與之相比，地方融資平臺發行城投債的歷史更長、數據更易獲取，同時城投債是準市政債券，其募集的資金用于支持地方政府建設，屬于地方政府的隱性債務，因而本文采用地方城投債規模衡量地方政府債務規模。此外，考慮到本文考察的是省級政府的財政透明度對政府債務規模的影響，因而采用省級融資平臺的債務數額衡量各省的債務規模。具體來說，本文主要采用兩個指標衡量地方政府債務規模：（1）人均債務額（單位：千元/人），即采用各省省級城投債總額除以各省的人口總數；（2）債務率（單位：%），即各省省級城投債總額占GDP的比重。各省的城投債數據來自wind數據庫，人口規模和GDP的相關數據來自《中國統計年鑒》。

2. 自變量

本文的自變量是財政透明度。該變量的數據來自上海財經大學公共政策研究中心發布的《中國財政透明度報告》，該報告自2009年開始每年發布，對我國省級政府的財政透明度進行評價，并給出百分制得分，是國內較早開展且較為權威的財政透明度評價①2009—2012年的《中國財政透明度報告》反映的是各省2006—2009年的財政透明度，2013—2018年的《中國財政透明度報告》反映的是各省2011—2016年的財政透明度。為保證數據的連續性，參照已有研究的做法，本文取各省2009和2011年財政透明度的均值作為其2010年的財政透明度。。其評價的政府財政信息主要包括一般公共預算、政府性基金預算、財政專戶管理資金預算、國有資本經營預算、政府資產負債、部門預算、社會保險基金預算、國有企業、被調查者的態度和責任心等，并通過向有關部門申請信息公開、網絡檢索和文獻檢索等方式獲取信息。

3. 控制變量

結合已有研究的發現，本文將影響政府債務規模的其它因素歸為兩類，一類是經濟財政因素，一類是政治制度因素。其中，經濟財政因素主要包括財政赤字率、財政分權、人均中央補助收入、人均固定資產投資和失業率等變量，政治制度因素主要包括人均腐敗立案數和省委書記年齡兩個變量，下面進行具體介紹。

（1）財政赤字率（單位：%）。財政赤字率的大小決定了地方政府對債務融資的需求程度，財政缺口越大，通過發債進行融資的需要越迫切，發行城投債的可能性就越大。本文采用如下方式計算財政赤字率：財政赤字率=（地方政府財政支出-地方政府財政收入）/地方政府財政收入×100%。相關數據來自《中國統計年鑒》。

（2）財政分權。一般認為，中國式財政分權導致地方政府形成了“重基礎設施，輕民生服務”的支出偏好，因而地方官員傾向于通過舉債的方式獲得更多的建設資金，從而促進當地經濟的發展，滿足自身的晉升需求[8]。本文采用財政收入分權指標衡量各地的財政分權程度，具體計算方式如下：財政分權=人均地方政府財政收入/人均中央政府財政收入。相關數據來自《中國統計年鑒》。

（3）人均中央補助收入（單位：千元/人）。中央補助收入對地方政府債務規模的影響可能是兩方面的，一方面，中央補助收入可能具有“擠出”效應，即中央補助收入可以替代原本地方政府所需支付的部分服務和投資，緩解地方政府的財政壓力，從而有利于降低地方政府的發債需求；另一方面，中央補助收入可能具有“擠入”效應，即中央補助收入客觀上增加了地方政府的收入，提高了地方政府的償債能力，從而可能刺激地方政府支出需求的膨脹，導致地方政府債務的進一步上升。本文采用人均中央補助收入考察這一效應，人均中央補助收入為各省獲得的中央補助收入與該省人口總數之比。相關數據來自《中國統計年鑒》。

（4）人均固定資產投資（單位：千元/人）。由于固定資產投資具有投資金額大、回報周期長等特點，基于代際公平原則，固定資產投資的資金很多來源于債務融資，因而固定資產投資金額越大，地方政府進行債務融資的規模也可能越大。本文采用人均固定資產投資考察這一效應，人均固定資產投資為各省固定資產總額與該省人口總數之比。相關數據來自《中國統計年鑒》。

（5）失業率（單位：%）。失業率能夠反映出各地的經濟景氣狀況，經濟蕭條時，失業率上升，地方政府稅收收入減少，保障性支出增加，這一方面可能導致地方政府償債能力下降，債券發行量減少；但另一方面，地方政府也可能通過大肆舉債進行投資建設，以此刺激經濟增長。因此，本文也將失業率納入控制變量，相關數據來自《中國統計年鑒》。

（6）人均腐敗立案數（單位：人/萬人）。如前所述，官員腐敗和資金濫用是政府債務膨脹的重要原因[27]，地方腐敗程度越高，政府官員濫用財政資金和過度舉債的可能性也越高。本文采用人均腐敗立案數，即每萬名公職人員中的職務犯罪立案數（單位：人/萬人）來衡量各省的腐敗程度。各省職務犯罪立案數據來自歷年的《中國檢察年鑒》，各省公職人員數、人口總數數據來自歷年的《中國統計年鑒》，其中各省公職人員數以公共管理、社會保障和社會組織就業人數計。

（7）省委書記年齡。已有研究證明，政府官員的晉升激勵會影響地方政府發債量。[4][27]晉升激勵的測度沒有統一的方法，本文借鑒劉子怡和陳志斌的做法，[27]用黨委書記的年齡作為衡量官員晉升激勵的指標，年齡越大，晉升激勵越弱，通過發債刺激經濟增長、謀求政績的動機越弱，當地的發債量可能也越少。相關數據來自國泰安中國省市領導人數據庫。

表1展示了本文所有變量的描述性統計分析結果。為消除通貨膨脹的影響，本文以2007年為基年，將所有涉及金錢的變量均根據各省各年度的CPI指數將其取值轉化為了實際值。同時，本文還對自變量和控制變量進行了多重共線性診斷，診斷結果表明，所有自變量和控制變量的VIF值均遠小于10，這表明變量間不存在嚴重的多重共線性問題。

表 1 變量描述性統計分析結果

四、實證分析

（一） 靜態面板模型

本文首先基于方程（1），采用靜態面板數據實證分析財政透明對政府債務規模的影響，分析結果如表2模型1和模型2所示，模型1的因變量為人均債務額，模型2的因變量為債務率。為確定進行分析的具體模型，本文進行了一系列檢驗，兩個模型經F檢驗均發現，固定效應模型優于普通最小二乘法；經LM檢驗均發現，隨機效應模型優于普通最小二乘法；經hausman檢驗均發現，隨機效應模型優于固定效應模型。因此，模型1和模型2均為隨機效應模型的分析結果。

表 2 回歸分析結果

續表 2

模型1的分析結果表明，財政透明度在5%的水平上與人均債務額顯著正相關，而財政透明度的平方項則在5%的水平上與人均債務額顯著負相關，這表明財政透明度與人均債務額之間存在倒U型關系，財政透明對人均債務額存在先促進、后抑制的非線性影響，本文的研究假設H1得到了支持。具體來說，財政透明度影響人均債務額的拐點出現在財政透明度得分約為42（=0.042/(2×0.0005)）時，當財政透明度低于這一取值時，此時的財政透明僅是模糊透明，提升財政透明度會導致人均債務額的上升；而當財政透明度高于這一取值時，此時財政透明漸趨清晰透明，提升財政透明度有助于遏制人均債務額的上升。

模型2的分析結果與模型1類似。在模型2中，財政透明度在1%的水平上與債務率顯著正相關，而財政透明度的平方項則在1%的水平上與債務率顯著負相關，這表明財政透明度與債務率之間存在倒U型關系，本文的研究假設H1再次得到了支持。具體來說，財政透明度影響債務率的拐點出現在財政透明度得分約為43.75（=0.07/(2×0.0008)）時，當財政透明度低于這一取值時，財政透明度的提升會導致債務率的上升；而當財政透明度高于這一取值時，財政透明度的提升會促進債務率的下降。

其它控制變量的分析結果也基本與預期相符。在模型1中，財政赤字率、財政收入分權、人均固定資產投資與人均債務額顯著正相關，而省委書記年齡與人均債務額顯著負相關。在模型2中，財政收入分權、人均固定資產投資與債務率顯著正相關，而失業率、省委書記年齡與債務率顯著負相關。此外，人均中央補助收入和人均腐敗立案數對政府債務規模的兩個指標均沒有顯著影響。

（二） 動態面板模型

政府發債行為具有延續性特征，當期的發債水平可能受到前期發債水平的影響，[5]因此在進行回歸分析時需要考慮政府債務時間滯后項的影響，此時的面板數據構成動態面板數據（Dynamic Panel Data）。由于方程中包含因變量的一期滯后項，此時普通最小二乘法、固定效應模型和隨機效應模型的估計結果都是不一致和有偏的，因此本文采用系統GMM法，通過將因變量的高階滯后項作為工具變量從而有效解決這一問題。[34]同時，考慮到財政透明與政府債務之間可能存在的反向因果關系[35]，本文也將財政透明及其平方項設定為內生變量，并采用其滯后項作為工具變量，從而解決潛在的內生性問題。此外，本文還使用Windermeijer穩健性標準誤控制異方差帶來的不利影響。

本文根據方程（2），基于動態面板數據和系統GMM模型，再次檢驗財政透明度與政府債務規模之間的關系，分析結果如表2模型3和模型4所示，模型3在模型1的基礎上加入了人均債務額的一階滯后項，模型4在模型2的基礎上加入了債務率的一階滯后項。模型3的Arellano-Bond檢驗結果表明，模型的擾動項既不存在一階序列相關，也不存在二階序列相關，模型4的Arellano-Bond檢驗結果表明，模型的擾動項存在一階序列相關，但不存在二階序列相關，因此兩個模型采用系統GMM都是有效的。同時，兩個模型的Hansen檢驗結果均表明，所有工具變量均是有效的，不存在過度識別的問題。

從分析結果來看，在模型3和模型4中，因變量的一期滯后項均在1%的水平上與因變量顯著正相關，這表明政府債務規模確實具有延續性特征。而在控制內生性問題之后，本文的自變量財政透明度與政府債務規模之間仍然呈現倒U型關系，財政透明與兩個因變量在5%的水平上顯著正相關，而其平方項則與兩個因變量在5%的水平上顯著負相關，這也表明前文隨機效應的分析結果是穩健的。從倒U型關系的拐點來看，系統GMM的分析結果與隨機效應模型的分析結果也十分接近，模型3倒U型關系的拐點大約出現在財政透明度得分為41分時，與模型1相比僅降低了1分；模型4倒U型關系的拐點大約出現在財政透明度得分為43分時，與模型2相比也僅下降了1分。綜合四個模型的分析結果可知，財政透明對政府債務規模影響的拐點大致出現在財政透明度得分為41-44分之間，考慮到近年來省級政府財政透明度逐年提升的現實，這意味著對于大多數省份而言，財政透明已經開始發揮遏制債務擴張的積極作用，但仍有少部分省份的財政透明度尚未達到這一水平。

從其它控制變量來看，系統GMM的估計結果與隨機效應模型的估計結果存在一定差異。與模型1相比，在模型3中，財政赤字率和人均固定資產投資對人均債券額的影響仍然顯著，且方向不變，而財政收入分權和省委書記年齡的影響則由顯著變為不顯著，人均中央補助收入則由不顯著變為在10%的水平上顯著。與模型2相比，在模型4中，僅人均固定資產投資對債務率的影響保持不變，而財政收入分權、失業率和省委書記年齡的影響均由原來的顯著變為不顯著。由上述分析結果可知，人均固定資產投資和財政赤字率對政府債務規模的影響較為穩健，前者的影響尤為穩健。此外還值得注意的是，與隨機效應模型相比，在系統GMM模型中，人均中央補助收入與人均債務額顯著負相關，意味其發揮了“擠出”效應。

五、結論與建議

地方融資平臺為地方政府獲取建設資金提供了便利，對經濟社會發展具有一定的積極意義，但政府債務的過度擴張也蘊含著極大的風險，因此如何有效控制政府債務的規模是一個值得關注和研究的問題。本文基于2008—2016年中國省級層面的面板數據，綜合采用隨機效應模型和系統GMM模型，實證檢驗了財政透明對地方政府債務規模的影響。分析結果表明，地方政府的財政透明度與人均債務額和債務率之間均存在倒U型關系，且這一關系的拐點出現在財政透明度取值為41-44之間。在達到這一拐點之前，財政透明的提升會導致地方政府債務規模的膨脹，而在跨越這一拐點之后，提升財政透明度將有助于遏制地方政府債務規模擴張。由此可見，財政透明確實是防范和降低地方政府債務風險的有效手段，但前提是財政透明需要跨越“基準線”，否則可能起到適得其反的效果。

本文的研究發現具有一定的政策意義。對于地方政府而言，應該進一步完善財政信息公開制度，提升政府的財政透明度，真正實現財政信息全面、準確、及時的公開，從而使公眾能更為有效地監督政府，使政府發債行為得到有效約束。尤其是對于財政透明度尚未跨越拐點的省份，更應加大財政透明的建設力度，努力實現從模糊透明向清晰透明的轉變，從而更好地發揮財政透明的積極作用。