海洋污染行政公益訴訟案件辦理難點及思考

賀世國 錢莉

摘 要：檢察機關在辦理海洋污染行政公益訴訟案件時，針對同一海域多個居民小區生活污水未經處理直排入海的違法情形，應依托專家輔助科學提出訴前檢察建議;以專項監督推動地方黨委、政府開展專項治理，充分發揮督促、協同作用;聘請公益訴訟義務監督員，探索“檢察監督+社會監督”模式，確保整改效果。此外，在開展海洋污染行政公益訴訟工作時應樹立類案監督思維，精準確定檢察建議制發對象，督促相關行政機關統籌治理，消除污染源。

關鍵詞：行政公益訴訟 類案監督 專家輔助 社會監督

一、基本案情和辦理過程

2017年7月21日，青島市某區人民檢察院接到該區某海域前海一線某居民小區居民反映，該居民小區存在私設排污口，將未經任何處理的生活污水直排入海的違法情形，不但損害了居民生活環境，還污染了海洋生態環境。

經調查發現，該小區建成于上世紀90年代，因當時無配套市政排污管網，小區遂自建污水處理設施，采取污水多層沉淀、沉淀物定期外運的方式自行處理生活污水。2008年該區域市政排污管網陸續建成，但案涉小區因多種原因未能將生活污水接入管網。后因年久失修、管理不到位等原因，小區自有污水處理設施停用，最終出現了生活污水直排入海的情形。2017年8月至11月，區人民檢察院在市人民檢察院的支持下，對該海域海岸線所有居民小區進行了走訪，并調閱了2008年之前建成小區的城建檔案，向職能部門了解排水設施建設情況，最終查明共有7個老舊居民小區存在生活污水直排入海情形。

區人民檢察院認為，案涉7個居民小區生活污水未經任何處理直接排放入海，對海洋生態環境以及居民生活環境都造成了嚴重污染，國家利益和社會公共利益持續受到侵害，遂于2018年2月27日依法對該系列案件立案審查。

區人民檢察院邀請駐區科研院所海洋保護領域專家學者進行現場勘察并提出專家意見。鑒于生活污水直排入海損害海洋生態環境的違法情形正在發生且仍將持續，且案涉老舊居民小區生活污水直排入海系歷史遺留問題和社會共性問題，區人民檢察院向區委、區政府進行了專題報告，建議統籌處理，盡快啟動截污治理工程。2018年3月24日，區政府專題研究案涉問題，決定采納區人民檢察院建議，由財政出資，通過截污入網方式徹底解決前海一線居民小區生活污水直排入海的問題，并由市政部門牽頭落實。

2018年7月，區人民檢察院分別向相關職能部門發出檢察建議，督促依法履職：建議原區環境保護分局（現為區生態環境分局）協助啟動小區臨時污水處理設施，將施工期間排放的生活污水對海洋造成污染的可能性降到最低;建議原區市政公用局（現為區城市管理局）明確施工節點，啟動截污工程，徹底消除污染源。2018年8月，共計投資425萬元的截污工程立項獲得批復。2019年9月30日，7個居民小區的截污設施全部正式啟用，近3公里海岸線實現了居民小區生活污水零入海，該海域的生態環境和居民生活環境都得到了極大改善。

二、辦理難點

（一）如何科學提出訴前檢察建議

在本案中，有修復小區自有污水處理系統和另行鋪設管道截污入網兩種整改方式。如果修復小區自有污水處理系統，工期只需數天，但修復之后的設施存在運行可靠性評估和后續管理等問題;如果另行鋪設管道截污入網，能夠徹底消除污染源，但需要數個月工期，且面臨施工期間的污水處理問題。

科學合理確定整改方式對于提升訴前檢察建議的針對性、科學性，確保整改效果具有重要意義。區人民檢察院遂邀請駐區科研院所的多名專家學者進行論證。論證會共召開3次，1次現場勘查現場論證，2次室內研討專項論證。3次專家論證會都邀請了原區環境保護分局代表參與，以便各方就相關問題及時溝通，形成共識。專家論證組明確提出，在已經有市政排污主管網的情況下，修復小區自有污水處理設施存在諸多問題。第一，7個小區中有3個小區沒有物業服務，即使修復了自有污水處理設施，后續管理也無法保障。第二，需要對污水處理設施進行雙備份以確保污水處理24小時不間斷，但目前7個小區均只有一套處理設施，新增設施的成本接近截污入網的成本。綜合考慮，截污入網是最優選擇。截污入網施工期間，可臨時修復并啟用小區自有污水處理設施。截污入網工程施工完成后，小區的自有污水處理設施以及前海一線臨時排污口即可永久關閉。專家組的論證意見兼顧整改成本和長期效果，得到了原區環境保護分局的認可。于是，區人民檢察院根據專家意見，確定訴前檢察建議內容。

（二）如何充分發揮督促、協同作用

在本案中，排污問題已持續多年，該問題的解決涉及城市排水、環境保護等多家行政單位，此外，所涉部分小區或沒有物業服務導致無人管理，或入住率較低導致物業費收費率低，管理不到位。如果由行政機關引導小區自行整改，那么整改時間和效果均難以達到預期目標。區人民檢察院認為，本案問題產生的根源在于小區建成時沒有市政排污配套主管網，非開發商和小區原因，但若將其作為歷史遺留問題，則又會超出具體行政機關的職權，需要由區委、區政府予以統籌解決。

鑒于此案涉及危害公益的共性問題、緊急性問題，區人民檢察院決定開展專項監督活動，并在法律監督中踐行服務理念，加強溝通協作，充分發揮督促、協同作用。結合該案實際情況，區人民檢察院檢察長向區委、區政府主要負責人進行了專項報告，后區政府及時組織開展專題研究，最終確定該問題屬于歷史遺留問題，由街道辦事處代居民小區向市政部門提出污水入網申請，由財政出資425萬元啟動截污入網工程建設，徹底解決前海一線居民小區生活污水直排入海的問題，并決定由市政部門牽頭落實。申請主體的確定、資金問題的解決，為截污入網工程的順利啟動奠定了基礎，從根本上避免了老舊小區收費難、公共事項無人出面等常見問題。在專項研究工作取得結論性成果后，區人民檢察院分別向原區環境保護分局和原區市政公用局發出訴前檢察建議。由此，案涉海域老舊居民小區生活污水治理工程有序開展。

（三）如何確保整改效果

在本案中，所有的整改施工均在小區內部進行，加上案涉小區均為老舊居民小區，道路破舊、路窄車多，施工環境較差。能否營造一個良好的施工環境，關系到截污入網工程能否順利實施。就本案而言，居民生活污水直排入海造成了海洋污染，但與此同時，案涉小區居民是最直接的受害者。直排的生活污水就積存在居民樓下，遠的不過數十米，近的就在窗下。排污時味道很大，低層住戶家家只得閉門關窗。由此，本次整改施工不僅是為了治理海洋生態環境，更是為了改善居民生活環境。所以，區人民檢察院在本案辦理之初，就邀請了案涉小區的居民代表參與。整改方案以及后續整改施工過程，均需得到居民的認可，由此保證小區范圍內的工程施工有序推進。

另外，在實踐中，檢察機關一般無法對整改過程進行監督，只能進行事后評估，對于諸如本案存在隱蔽工程等情形的整改施工更是難以進行全程監督。針對此情況，區人民檢察院聘請了案涉小區多名居民擔任公益訴訟義務監督員（以下簡稱“義務監督員”），協助解決整改施工中的問題和對施工過程進行監督。義務監督員一方面監督施工單位對可能產生的噪音、揚塵等問題做好防范，另一方面通過小區微信群做好小區居民的安撫工作，為施工營造良好環境，對于因施工引發的施工方與居民之間的矛盾，也能夠及時進行調解處理，避免影響工期。此外，義務監督員中，有多名具有相應專業背景的退休居民，近乎全天候監督工程進度和質量。同時，義務監督員每天通過微信向區人民檢察院辦案人員“圖文并茂”通報工程進展情況，使辦案人員實時掌握整改情況。這樣一種“檢察監督+社會監督”模式，既做到了讓群眾全面了解整改情況和整改效果，又能有效彌補檢察機關無法進行過程監督的短板，還能為整改施工營造最有力的外部環境，真正確保了整改效果。

三、辦案中的思考

（一）構建線索發現機制

及時發現損害公益的違法情形是做好檢察公益訴訟工作、提升公益監督實效的重要前提。因此，要發動廣大人民群眾在公益訴訟中的積極性和能動性。[1]本案就是根據群眾向區人民檢察院微信公眾號“隨手拍”公益訴訟線索受理平臺反映的線索而啟動的。利用“隨手拍”公益訴訟線索受理平臺，群眾只需要一兩分鐘就能完成對損害公益線索的舉報。區人民檢察院還對該平臺進行了升級完善，舉報人可以隨時通過微信了解自己舉報線索的辦理情況，實現了線索舉報、案件辦理、進度反饋等多環節閉環管理，[2]平臺受理線索占比逐年提升。

另外，區人民檢察院在調查中發現，7個小區的生活污水直排行為以及該行為對海洋生態的損害均已經持續多年，曾有人大代表就該問題向有關部門反映，但后續因多種原因該問題未能得到有效解決。

區人民檢察院根據這一情況，就如何第一時間發現違法線索開展探索，建立了檢察建議與代表建議、委員提案銜接轉化工作機制，即涉及公益保護的代表建議、委員提案，區人民檢察院可以將其轉化為公益訴訟檢察建議;同時，人大代表、政協委員也可將涉及公益保護的檢察建議轉化為代表建議或委員提案，最大程度凝聚公益保護合力。該機制為破解公益訴訟線索發現難、建議落實難等難題提供了新思路。

（二）精準確定檢察建議制發對象

當前行政機關職責分工越來越細，職能交叉現象越來越多。在行政公益訴訟案件中，一個問題往往會涉及多個行政機關。對于檢察機關來說，明確行政機關具體職責，才能確定所涉問題的責任主體。因此，如何精準確定檢察建議制發對象，是檢察機關開展公益訴訟監督工作所面臨的一個重要課題。

在實踐中，法律多采用授權省市人民政府確定的方式來認定對某一事項具有管理職責的具體行政主管部門。檢察機關需要結合地方性法規以及行政機關“三定方案”確定具有相關職權的行政機關，確保在最短的時間內推動問題解決，避免出現因行政主體選擇錯誤而重新啟動公益訴訟監督程序的情形出現。

在本案中，區人民檢察院結合相關規定，最終決定向原區環境保護分局和原區市政公用局發出檢察建議。一是根據海洋環境保護法第5條第6款，以及辦理此案時適用的《山東省海洋環境保護條例》（2016年修正）第4條第1款和《青島市海洋環境保護規定》（2015年修正）第4條第1款之規定，防治陸源污染物對海洋污染損害的環境保護工作由環保部門負責。二是根據國務院《城鎮排水與污水處理條例》（以下簡稱《處理條例》）第5條第2款、《青島市城市排水條例》第4條以及原區市政公用局“三定方案”之規定，居民小區生活污水直排入海為城市排水問題，屬于市政部門職權范疇。三是根據《處理條例》第34條以及《青島市海洋環境保護規定》（2015年修正）第15條之規定，7個小區的自有污水處理設施的臨時啟用需要環保部門介入進行技術指導并對該設施能否、是否正常運轉進行監督。由此，區人民檢察院分別向相關職能部門發出檢察建議，督促依法履職：由原區環境保護分局負責協助截污入網期間臨時治污設施的啟動和運轉;由原區市政公用局負責截污入網工程的施工，以截污方式徹底消除污染源。通過各職能部門之間的協作配合，實現整改效果的最大化。

（三）處理好個案監督與類案監督的關系

“我國檢察公益訴訟是客觀訴訟，以維護客觀法律秩序為目的。”[3]檢察公益訴訟制度的直接目標是實現個案正義，但最終目標則是基于裁判效力的延展性[4]，起到規范社會行為的作用，最終實現公益免受損害。這就要求檢察機關在辦理公益訴訟案件時，要突破就案辦案的思維模式，不僅要看到個案這一“點”，更要看到同類情形這一“面”，即樹立“辦理一案，治理一片”的類案監督統籌推進思維，通過類案監督形成規模效應，進而以制度建設破解共性問題，這也是檢察機關通過履行公益訴訟檢察職能參與社會治理的有效方式。

以類案監督方式開展海洋污染專項監督，也是由海洋污染的特點所決定的。由于海洋的特殊性，海洋污染與大氣、陸地污染有很多不同。一是污染源廣，不僅人類在海洋的活動可以污染海洋，而且人類在陸地和其他活動方面所產生的污染物，也將通過江河徑流、大氣擴散和雨雪等降水形式，最終都將匯入海洋。二是持續性強 ，海洋是地球上地勢最低的區域，不可能像大氣和江河那樣，通過一次暴雨或一個汛期，使污染物轉移或消除;一旦污染物進入海洋，很難再轉移出去，不能溶解和不易分解的物質在海洋中越積越多，往往通過生物的濃縮作用和食物鏈傳遞，對人類造成潛在威脅。[5]如果僅僅消除眾多污染源中的一個或部分，只能減輕污染程度而不能徹底消除污染。因此，對于海洋污染的治理，必須查明特定區域范圍內的全部污染源且一并治理，才能最終達到預期治理效果。

在本案中，區人民檢察院最初只是收到某一個小區居民的舉報，反映所在小區生活污水未經任何處理直接排入大海。區人民檢察院繼續深入排查發現，該小區于上個世紀90年代建成，當時該區域還沒有配套的市政排污主管網。因此，小區開發商就自建排污設施，由小區自行管理。2008年5月，該區域市政排污主管網建成使用，但該小區因各種原因沒有接入主管網。區人民檢察院認為排污主管網建成之前的小區均可能存在污水自行處置且處置不到位的情形，后通過走訪相關單位查明，該海域共有7個居民住宅小區存在生活污水直排入海的情況。7個生活污水直排口導致了該海域的水體污染，而海洋污染治理的特點也決定了這7個排水口必須一起治理，否則該區域的海洋污染問題不能得到徹底解決。最終本案通過對7個小區生活污水的一體治理，實現該海域生活污水的零入海。在此案辦理的基礎上，青島市人民檢察院組織全市兩級檢察機關開展生活污水直排入海專項監督活動，推動行政機關依法全面履行職責，力爭用兩年半的時間，消除全市海岸線的生活污水污染源。

注釋：

[1] 參見湯維建：《檢察機關提起公益訴訟的制度優化》，《人民檢察》2018年第11期。

[2] 參見賀世國：《“面都不用見，就把事辦了”》，《檢察日報》2019年4月8日。

[3] 劉藝：《公益訴訟檢察與其他檢察業務的融合發展》，《人民檢察》2019年第Z1期。

[4] 參見最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第10頁。

[5]參見《海洋污染有哪些特點？——海洋環保知識問答》，中華人民共和國生態環境部網http：//www.mee.gov.cn/ywgz/hysthjbh/hystbhhhjzlgl/201604/t20160424_335926.shtml，最后訪問日期：2020年8月10日。