監察官法制定的現實必要、爭議及具體設想

陳翠玉 杜強

摘? 要：今年我國或將提起審議監察官法。監察官法的出臺是對現行法律難以有效管理監察官隊伍的必要回應，有利于提升監察職業的威信。監察官應當走專業化發展道路，試行“員額制”改革，將法律職業資格作為監察機關執紀調查部門初任監察官的準入條件，采用專業技術序列設置監察官的等級。在制定監察官法的具體結構和內容上，參照新修訂的《法官法》《檢察官法》，我國監察試點經驗以及域外監察法規，監察官的范圍應當限于行使國家監察權力的專責監察人員;監察官的職權尤為需要注重保密義務與樹立監察權威;經驗、能力、品性、政治素養應當是遴選監察官的考量因素，對于初任監察官、轉隸人員、原紀檢監察部門過渡人員應當予以區別任用;應當強化對監察官的培訓、任職回避與監督管理，構建系統的監察官考核、獎勵和懲戒機制;在工資保險福利、職務、人身安全、職業倫理、辭職辭退與退休等方面對監察官要加以保障。

關鍵詞：監察官法;必要性;爭議;設想

中圖分類號：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2020）05-0039-15

自《監察法》頒布實施以來，為建設一支高素質、專業化的監察官隊伍，2018年9月，全國人大公布了《第十三屆全國人大常委會立法規劃》，將起草監察官法列為第二類立法規劃。2019年2月，國家紀檢監察部門表示：今年將研究起草監察官法。[1]2019年3月，全國人大監察與司法委員會副主任徐顯明在答記者問時透露監察官法正在制定中。2020年5月，全國人大法工委發言人岳仲明表示監察官法已經形成了草稿草案。

監察官法的制定離不開系統的監察理論支撐，然而目前學界對監察官法制定的必要性、制定的內容以及如何制定監察官法尚存在一定的爭議。為響應我國監察立法實踐，為監察官法的制定提供學理支撐，有必要對監察官法制定的爭議以及監察官體系的設置進行梳理。

一、制定監察官法的必要性分析

監察官法的制定是對監察官職業化發展的肯定。首先，通過設置法律職業資格考試，我國培養了大批優秀的法律人才，為監察官隊伍的建設奠定了人才基礎;其次，隨著“監察委員會”被納入《憲法》以及《監察法》的出臺，監察職業的發展也獲得了憲法和法律的支撐;再者，自十八大以來，我國重典治腐雖然取得了系列成就，公職人員腐敗問題已經基本得到了控制，但為了預防腐敗態勢的蔓延以及積極預防腐敗行為，國家應當建立一支以監督、調查、處置為職能的專業化的監察官隊伍。這為監察官職業化的發展提供了現實基礎。基于現有的法律難以有效地管理“新生”的監察官隊伍，為加強對監察官的管理，當前我國應當制定專門的監察官法。

（一）《公務員法》難以有效地管理監察官隊伍

在國家立法層面，監察官法正在制定中。監察官法的制定是深入推進國家監察體制改革的重要舉措，將監察人員在價值觀、工作、身份等方面同質化，形成對監察職業的認同感，提高監察官的職業榮譽感和歸屬感，是建設中國特色監察隊伍的客觀需要，也是為國家反腐敗斗爭提供專業化人才的“后勤”保障。[2]劉練軍教授對此提出質疑，認為監察官無需像法官、檢察官一樣走職業化的發展道路，國家是否需要制定專門的監察官法管理監察官隊伍也殊為可疑。基于監察委員會的政治機關屬性，僅僅憑借《公務員法》便可以有效地管理監察官隊伍。[3]任建明教授則認為，監察委員會的政治機關屬性并不能否認監察機關與監察官的專業化發展方向。[4]監察官同法官、檢察官一樣，不能等視為普通的國家公務員，監察官亦應當走職業化發展道路。

筆者認為，監察官不同于普通的國家公務人員，有必要制定專門的監察官法管理監察官隊伍。一是在監察機關的設置上，各級監察委員會是我國專責的監察機關，①其本質是黨領導下的國家反腐敗工作機構，在機關屬性上不同于普通的公務機關;二是在監察職權的配置上，監察官享有監督、調查、處置三大職權，擔負著國家反腐敗的重任，不同于履行普通公務的國家公務人員;三是在監察官的選拔、任用上，監察官不同于普通公職崗位的選任要求。為保障監察職能的行使，監察官不僅要求能夠熟練地掌握相關法律條文和黨規黨紀，還需要具有財政、金融、心理學、說服學等方面的知識;四是在對監察事項的處置上，《公務員法》僅能對監察事務進行“粗獷式”的管理，難以有效地處置各類監察事務。如監察委員會同其他國家機關的職能交流、黨紀與國法的貫通、監察法與其他部門法之間的銜接以及開展國際反腐敗合作等問題。雖然監察官本質上屬于國家公務人員，但僅僅憑借《公務員法》已經無法有效地管理監察官隊伍，加之國家賦予監察機關反腐敗的政治重任，因此有必要制定專門的監察官法，對監察官隊伍的進行專業化的管理。

（二）監察官條例難以承載監察官的反腐敗重任

目前學界普遍贊同國家應當制定監察官法。②但在監察官法制定的時機上存在兩種爭議：一是以徐漢明教授為代表的學者，主張直接參照《法官法》《檢察官法》的立法技術和司法體制改革經驗起草監察官法[5];二是以劉練軍[3]、姚文勝[6]為代表的學者，主張先試行監察官條例，后逐步推進監察官法的起草。

筆者認為，我國應當直接制定監察官法，不應當以試行監察官條例的方式，逐步推進監察官法的制定。原因有以下三點：一是加快完善國家監察立法是我國監察體制改革的重點，監察官條例以“條例”的位階管理監察官隊伍，與后續的監察立法難以形成有序的銜接，不利于對監察官隊伍的管理。通過制定“法律”而非“條例”的形式直接對監察官隊伍進行管理，不僅可以彰顯黨和國家對監察官隊伍建設的重視，強化對監察官隊伍的管理，客觀上也有利于樹立監察職能的威信，提升其反腐敗效能;二是監察官法的出臺是深化我國監察體制改革的重要舉措。未經人大制定通過的監察官條例，難以有效承載監察官肩負著的實現國家監察全覆蓋的重任，也嚴重影響著監察人員在開展監察工作的過程中，與其他部門平等交流協作的可能;三是監察官法的制定具有法律和實踐基礎。一方面，我國《憲法》和《監察法》對國家監察官法的制定在立法層面上做出了規范，具有一定的理論基礎;①另一方面，在北京、山西、浙江開展的監察試點工作，以及在全國范圍內設立的各級監察委員會，都涉及到了對監察官隊伍的管理，為國家監察官法的制定打下了深厚的實踐基礎。因此，我國應當直接起草制定監察官法，沒有試行監察官條例的必要。

（三） 監察官法的出臺有利于樹立監察職業的威信

監察機關區別于行政機關、司法機關，對所有行使公權力的公職人員進行監督的政治機關。它通過與專責行使黨紀檢查的紀委合署辦公，對所有行使公權力的公職人員進行全方位的監督。監察體制改革是建設中國特色政治體制的一大創舉。監察機關不同于司法機關，具有鮮明的政治機關屬性。開展反腐敗斗爭既是監察機關的法律使命又是黨和國家賦予其突出的政治任務。莫于川教授認為“監察機關能否讓人信服，關鍵在于其運行的前3～5年內能否樹立威信”②。監察官能否取得反腐功效以及取得多大的功效關鍵在于他們受到尊重的程度。[7]為了強化人們對監察職業的信仰、對監察機關的信心、對監察舉措的信服，有必要在監察體制剛剛運行的前3～5年內直接制定監察官法，以法律的形式彰顯黨和國家對建設監察體制的重視，并以此樹立起監察機關、監察職權和監察官的威信，深化人們對于國家監察機關的信任，從而使得監察機關反腐倡廉的政治職責得以落實，深入民心。

二、監察官法的制定內容爭議

監察官是否應當走專業化發展道路、是否應當實行“員額制”、法律職業資格是否是其資格準入必備要件，以及監察官的等級設置等問題，是目前學界對監察官法制定爭議的焦點。對監察官法制定爭議的評析，應當立足于我國現實的監察環境，緊緊契合我國監察體制改革的初心和宗旨。

（一）監察官“專業化”發展爭議

在監察官是否應當走“專業化”發展道路這一問題的爭議上，鑒于我國原有的行政導向下的反腐敗機構帶來的“集團式腐敗”、充當地方黑惡勢力“保護傘”等問題，薛彤彤主張建立專業化導向的國家監察官制度，形成以專業能力為主導的人事制度安排和激勵機制。[8]周磊進一步指出反腐敗是監察官專業化發展的方向。[2]蔣來用還從加快國家監察體制改革的目的出發，提出建立專業化的監察官職業體系。[9]劉練軍對此則提出了反對意見，他認為上述學者均未明確監察官“專業化”發展的具體指向，以及監察官反腐敗的工作性質，從事監察官的準入門檻與資格要件等問題。監察官本質上行使的是監督權，與傳統監督權并無差異，監察官無需具有專業化知識，無需像法官、檢察官走專業化發展道路。[3]

筆者認為，我國的監察官應當走“專業化”發展道路。按照利伯曼對“專業化”的認定，所謂“專業”應當基本滿足以下八個條件：一是壟斷地從事社會不可或缺的職業;二是理性技術的運用應高于體力技術;三是需要長期、專業的教育;四是專業自律性;五是獨立的決策與承擔責任;六是非營利性;七是自治性;八是具備職業倫理。[10]據此可以認定，“專業化”的監督官至少有兩個層面的要求：一是就監察機關而言，監察機關作為一種排他性的，對所有行使公權力的公職人員進行監察的非營利性國家監察機構存在;二是就監察官而言，監察官在長期、專業化的監察培訓基礎上，能夠獨立、自主地運用監察手段行使監察權力，承擔監察失職（違反法律或監察倫理）的責任。

監察官的“專業化”發展不僅表現在反腐職權的配置上，在監察人員的選拔、培訓、考核、規制等方面也要體現出“專業化”水平：一是對監察官的選任要專業，建立一套獨立的監察官員選拔、任用機制，培育專業化的監察人才充任監察官，提高監察官的集體榮譽感和職業信心。二是對監察官的培訓要專業，不僅要長期開展對監察官的職業培訓，還要有針對性地培育監察官監督、調查、處置三大職權的專業技能。三是對監察官職權的配置要專業，保障其既能獨立地做出監察決策、行使反腐敗職權，又能公正、合理地承擔監察失職的責任。四是對監察官的管理要專業，通過監察立法不僅要明確監察官的權利義務、組織機構、運行程序，還要加強對監察官的倫理立法。既要公開監察官的職務，又要提高對監察官的道德要求，將行使監察權力的監察官，可能產生權力濫用或者貪污腐敗的各類問題予以提前管控，在制度上避免監察官“監守自盜”案件的發生。五是對監察官的考核要專業，明確對監察官的升遷與懲戒規則，激勵監察官從事監察工作的積極性，并對監察官違法違紀的行為予以懲罰，輕則批評教育、黨紀處分，重則移交檢察機關提起公訴。

專業化是這個時代對精英化人才、精細化分工的客觀需求。監察機關的政治屬性，與促進監察機關和監察官專業化發展是統一的。提升反腐敗隊伍的專業化、職業化水平是大勢所趨。[2]作為執掌國家監察大權的監察官隊伍必然是要走專業化發展道路的。專業化的監察官隊伍不僅可以明晰監察制度改革取得的成果，彰顯黨和國家對監察官制度建設的重視，增強監察官員的集體感、榮譽感、使命感，也有利于監察工作的開展，便利監察官與其他國家機構在懲治貪腐問題上的合作與交流。雖然監察委同傳統監察機關一樣也行使監察權，但監察官不同于以往行使行政監察權的公職人員，表現在權力來源、權利范圍等方面，①兩者有著本質的區別。因監察委的監督職權涉及到所有行使公權力的公職人員，必然需要對監察官予以專業化管理，保證其系統地履行監察職能，增加公職人員對監察官的敬畏之心，推動反腐敗工作的開展。

（二）監察官“員額制”爭議

對于監察官是否應該實行“員額制”改革，以徐漢明教授為代表的專家主張試行監察官“員額制”，“只要對監察官相關的晉升、績效、薪酬待遇制度設計合理， 員額制并不影響監察官的整體協作。”[5]通過建立系統的監察人員分類管理體系，推進監察官素質以及執法執紀水平的提升。力求監察官朝著專業化、精英化和職業化的方向發展，促進紀檢監察機關正規化、專業化反腐。[11]以周磊為代表的學者則認為司法工作和監察工作存在本質的差異，監察官不適合實行“員額制”。一方面，司法工作強調法官、檢察官個人的能力，講究的是個體精英化。而監察官在從事監察工作的過程中講求團結協作、整體負責，對公職人員的任何處置都應建立在監察官集體討論、決策的基礎之上;另一方面，司法工作具有被動性，一個地區在同一段時間內的受案量往往是可以衡量的。監察工作則強調主動性，出于貪腐行為的隱蔽性、危險性等價值考量，在任一地方出任監察官的人數則難以精準估量。由此冒然實行監察官“員額制”，必然影響到地方監察系統的運行。[2]

筆者認為，監察權是一種復合型權利，在對監察官“員額制”入額標準的認定上，不僅需要注重對法律知識的考核，還需要設置必要的會計、金融等知識的考核。“員額制”監察官的監察權力并非可以恣意行使，也受到了一定的約束，不能將監察體制改革存在的弊端歸咎于“員額制”監察官制度本身。監察官“員額制”改革的本質應當在于整合、優化監察資源，提高監察效率，我國應當試行“員額制”監察官改革。具體原因有以下四點：一是周磊將監察官不適宜搞“員額制”的原因，歸咎于司法工作與監察工作的差別。筆者認為“員額制”作為一種具有普遍適用性的制度規范，不僅適用于司法機關，也可以適用于監察機關或者部分社團組織內的領導機關。不能因為法官、檢察官實行“員額制”的目的之一是“去行政化”，因為法官具有被動性、強調個體精英化，而監察機關具有行政屬性并且強調主動履職、團結協作，便由此斷然否認監察機關實施“員額制”的可能。基于“員額制”的制度屬性，監察機關當然也可以試行“員額制”改革。二是周磊主張監察官具體的“員額”數量難以確定，筆者認為這一觀點沒有依據。我國經濟已經進入平穩發展狀態①，監察案件的數量又與各地經濟發展水平呈正相關關系。“員額制”監察官的數量完全可以參照自監察體制改革以來，各地區辦理監察案件的數額合理確定。三是姚文勝主張“員額制”改革下監察官的數量有限，難以妥善處理各類監察案件。[6]筆者認為這一觀點太過片面，監察官“員額制”改革的目的不在于限制監察官的數額，而是根據各地區的經濟發展水平、辦案數量等客觀因素，合理確定監察官的“員額”，繼而規范監察官隊伍的建設，提升監察官的專業化、職業化水平，讓真正辦理案件的監察官員充分發揮監察職能，力圖達到辦案效率的最大化。此外，“員額制”監察官改革后，還可以通過擴充非“員額”監察人員的數額，或者通過簽訂合同聘請一定的專業技術人員協助“員額制”監察官從事監察工作，提高監察機關的辦事能力，保證監察官妥善處理監察案件的能力。監察官的數量不應該成為制約“員額制”監察官改革的因素。四是至于監察官“員額制”是否會限制其他監察人員的晉升路徑，繼而影響其開展監察工作的積極性問題，筆者認為“員額制”監察官并不會影響其他監察人員工作的積極性。監察官實行“員額制”并非采取一次“全部入額”的方式，也會儲備一定的“員額”留給青年人才以及其他沒有成功入額的監察人員。此外，對于“員額制”改革過渡過程中的非“員額”監察官，保留了其改制前的工資福利待遇，并賦予其參加“員額制”監察官遴選的機會。在保留一定的激勵與晉升機制基礎上，“員額制”監察官并不會影響到其他非“員額”監察人員從事監察工作的積極性。

（三）法律職業資格準入爭議

關于法律職業資格是否應當成為監察官準入的條件，學界主要有以下五種觀點：一是李鼎楚、曹志瑜、劉明波等學者認為，法律職業資格證書是監察官準入的條件之一。監察官在行使監察職能、采取監察措施時，都不可避免地涉及到對違法事實的認定、對相關法律的適用等問題，這些都要求監察官需要具備一定的法律素養。無論是借鑒國外監察官制度或者我國古代御史監察制度的一般經驗，監察官都需要通過法律職業資格考試。②二是周磊認為，監察機關按工作性質劃分為不同的職能部門，在準入條件上，對不同監察部門工作人員的要求應當有所區分。法律職業資格證書是監察機關中執紀調查部門的準入條件，其他部門工作人員的考聘則不強制通過法律職業資格考試。[5]三是張元星認為，法律職業資格是初任監察官的準入條件，不是原紀委紀檢監察人員的準入條件。應以監察官法頒布時間為結點，適用“老人老辦法，新人新辦法”的規則予以區分。現有的紀檢監察人員仍需要通過一定的考核才能出任，但考核的難度應當低于法律職業資格考試的水平。[12]四是蔣來用認為，法律職業資格不是監察官準入的條件，基于監察機關獨特的政治地位以及職權屬性，應設置專門的監察官職業資格考試作為其準入的條件。[9]五是劉練軍認為，法律職業資格不是監察官準入的條件，無需設置專門的職業資格考試選任監察官。出任監察官的標準只需要參照一般公務員的考聘標準認定即可。[3]

筆者認為，對監察官法律職業資格準入的問題，應當結合不同監察部門的職能屬性以及不同監察官的準入途徑予以區別對待。監察官職業資格準入的爭議焦點，應當在于設置何種資格考試、哪些部門的監察人員需要通過該種資格考試。劉練軍教授過于強調監察機關的政治屬性，卻忽視了監察機關的法律屬性。監察官享有的監察職權不僅需要掌握法律知識，還需要獲取一定的政治、紀律、財務、會計、金融等方面的知識，這在客觀上就要求監察官必須要通過相關的資格考試，獲取一定的專業技能。

具體而言，筆者認為法律職業資格應當是監察機關執紀調查部門中初任監察官的準入條件之一，至于監察機關中的非執紀調查部門以及執紀調查部門中的非初任監察人員，無需強制要求其具有法律職業資格。具體原因有以下三點：一是并非所有的監察機關工作人員都具有監察官身份，在監察機關中，只有從事執紀調查等需要具備專業技能的人員，才需要通過相關的職業資格考試;二是監察職權涉及較多的法律知識，監察官有必要具備一定的法律功底;三是法律職業資格難以選拔出高素質、專業化的監察人才，應當設置專門的監察官職業資格。但由于監察官職業資格考試尚未設立，因此有必要先以通過法律職業資格考試，作為監察機關中初任執紀調查部門工作人員的準入條件。

在監察官資格準入問題的具體操作上，筆者認為針對監察機關職能部門不同的職務要求，應當予以區別對待。一是對于非從事監察工作的后勤保障人員，由于其不享有監察職能，無需強制要求其通過專門的資格考試，可以通過公務員考試或者聘用方式對其進行選任;二是人大直接任命的監察管理人員，也不需要強制其通過專門的資格考試，對于此類人員的任職，應由人大直接任免;三是對初任監察機關執紀調查部門工作人員的選任，出于我國監察體制改革的現狀，以及專業化監察官隊伍的發展要求考量，應當先以通過法律職業資格作為監察官準入的條件。待我國監察體制健全、監察制度能夠平穩運行之時，再著手設置專門的監察官職業資格考試，制定專業化的監察官職業資格準入機制;四是原紀委的紀檢監察人員、行政監察人員和檢察院轉隸人員也需進行一定的考核，選拔出一批具有監察業務能力的人員，在執紀調查等監察“一線”部門從事工作，提高監察機關的工作效能。

（四） 監察官等級設置的爭議

《監察法釋義》一文中對《監察法》第十四條，關于如何設置監察官等級的事項作出了規劃，強調要創制獨立于法官、檢察官、警官制度的，具有中國特色的監察官等級制度。既要層次合理，便于監察權劃分和對監察人員的管理，又要力求扁平化，提高監察工作的效率，實現反腐敗工作精簡、高效的有機統一。

薛彤彤主張參照香港廉政公署專業技術序列，依據監察委員會不同職能部門的權力配置，將監察官劃分為調查、預防監督、教育三大職系。各職系依不同的技術序列，具體又可以分為初、中、高級調查官，助理調查主任、調查主任、高級調查主任、首席調查主任。[8]任建明主張將監察官細分為調查、監督、審理[5]或者調查、監督與預防、廉潔教育三大技術序列。[13]其職級可借鑒法官“四等十二級”的職務設置或香港廉政公署的專業職務序列。劉練軍對監察官等級序列作出評論，認為專業技術序列是我國監察官制度發展的方向，監察官專業技術序列的設想應與我國監察委員會的組織結構相契合。一旦脫離我國監察體系的組織結構，監察機關必然難以充分調動監察人員的工作積極性、對監察職業的認同感，直接影響其反腐敗職能的發揮。[3]熊覺則主張，采用法官、檢察官的等級設置，將監察官的等級序列認定為，初級監察官、中級監察官、高級監察官、首席監察官。在對監察官身份的認定上，可以將所有的監察機關工作人員認定為監察官，為所有監察人員提供穩定的晉升通道，也可以只吸收優異的監察人才充任監察官，此時以工作能力確定監察官的遴選、晉升標準。[14]

筆者認為對監察官等級的設置，應當采用專業技術序列，不僅要將行政級別與監察官等級掛鉤，還要將監察業務能力作為監察官職務晉升的重要考量，鼓勵監察官從事監察工作的積極性;設置助理監察員職位，拔高監察人員出任監察官的門檻①;賦予各級監察官高于一般監察對象的行政職級，②減輕監察官開展監察工作的阻力，彰顯監察機關的權勢，樹立監察威信。

對監察官職級的設置，可以分為三個層次。一是確立專業化的監察職務序列。監察機關的業務部門具體可以分為監察局（舉報處、電子監察處、作風監察處等）、調查局（巡回調查處、派出調查處等）、審查局（黨紀審查處、紀律審查處、刑事案件審查處等）、預防教育局（廉政風險預防處、教育宣傳處等）、監督管理局（警務處、技術處、羈押管理處、物證管理處、數據分析處等）等;二是將監察級別與行政級別直接或者越級掛鉤。將監察官分為助理監察員（一、二、三級），初級監察官、中級監察官、高級監察官、首席監察官。其中，國家監委會主任為首席監察官，國家監委會副主任為高級監察官，國家監委會委員、地方監委會主任或者副主任為中級或者初級監察官。具體而言，局級干部對應中級監察官，處級干部對應初級監察官，科長、副科長、科員可以對應一、二、三級助理監察員，或者賦予助理監察員更高行政職級的起點。對于不同行政區劃的地方監委會、監察官的行政級別，可以參照同一地方的檢察機構檢察官的級別，有所上調;三是將監察業務能力作為監察官職務晉升考核的重要指標。通過將監察級別與行政級別直接掛鉤，對工作能力突出的監察人員，同時晉升其監察等級與行政級別，可以極大地鼓勵監察人員從事監察業務的積極性。由此，《監察法釋義》強調的設置獨立于法官、檢察官的監察官等級序列便得以實現，不僅便利了國家對監察機關、監察官的直接、“雙重”管理，提高監察機關的監察效率與監察官的業務能力要求也得到了滿足。

三、監察官法制定的具體設想

如何設計監察職權、監察制度以實現對監察官隊伍的管理，更好地預防與懲治貪污、抑制腐敗態勢的蔓延，是監察官法制定的重點和難點。對于監察官應當采用專業技術序列，以職能分工建立精細化的職級管理，實行“高薪養廉”，建立監察官的保護與豁免機制，并強化對監察官的監督制約。[6]參照2019年4月23日國家新修訂的《法官法》《檢察官法》的立法技術，③監察官法的制定結構主要包括：監察官的范圍;監察官的職權;條件和遴選;任免;管理;考核、獎勵和懲戒以及監察職業的保障。

（一）監察官的范圍

監察官是依法行使國家監察權力的專責監察人員，包括國家監察委員會和地方各級監察委員會的主任、副主任、委員。國家監察委員會領導地方各級監察委員會工作，上級監察委員會領導下級監察委員會工作。

并非所有的監察機關工作人員都具有監察官身份。[15]現有的監察官主要有以下三類：一是原紀委的紀律檢查人員;二是檢察院轉隸的反貪局、反瀆局、職務犯罪預防局的工作人員;三是原行政監察部門的行政監察人員。那些在各級監察委員會中從事后勤保障、行政管理的人員以及聘用的專業技術人員，因不直接行使監察職權，不能認定其具有監察官的身份，不適用于監察官法。

實踐中，為了保障國家安全，實現監察范圍的全覆蓋，大批監察機構被監委派駐到國家機關、國有企業、事業單位等機關組織。對于派駐監察人員監察官身份的認定，影響到其工資、福利待遇以及工作的穩定性、積極性等。筆者認為，應當肯定派駐監察人員監察官的身份，對于派駐監察官的工資、福利待遇的配置，應當由國家財政收入統一分發，具體可以參照當地的工資水平、派駐機關組織的福利待遇等條件合理設置。對于偏遠地區的派駐監察官工資水平的配置，還可以設置一條較高的最低收入標準，提高派駐監察官員在艱苦條件下履職的積極性。

由于當前紀檢監察人員同時具有黨的紀檢人員、國家監察人員雙重身份，國家監察官法原則上僅能調整國家監察人員，所以紀檢監察機關內部應當合理分配紀檢與監察職責，不宜以國家監察人員的身份從事黨的紀律檢查工作。此外，考慮到職權的監察屬性，提供給民主黨派、黨外民主人員以國家監察官的身份從事監察工作的機會，是我國統一戰線中民主監督原則的現實需要。

（二） 監察官的職權

監察官享有對所有行使公權力的公職人員進行監督、調查、處置的職權以及法律規定的其他職權。其中監督職權包括開展廉政教育，對公職人員的廉政建設、道德操守進行監督;調查職權指對公職人員貪污賄賂、濫用職權等職務違法、職務犯罪行為的發現、認證;處置職權根據不同的違法情節，可以分為作出政務處分決定、對領導人員的監督問責、對職務犯罪的移送、對犯罪對象所在單位提出監察建議。監委會主任、副主任、委員除享有這三種職權外，還享有與其職務行為相對應的管理職權。

監察官享有的義務和權利，可以參照《法官法》《檢察官法》《公務員法》對法官、檢察官、公務員做出的一般規定。①除此之外，筆者認為監察官在保密、樹立威信等方面的義務和權利尤為需要重視。

第一，由于監察官以公職人員為監察對象，在調查監察案件的過程中必然不可避免地接觸到各類國家機密，為此監察官法尤為需要設置監察官的保密機制，規范監察官的保密行為。監察保密的范圍應當涉及所有參與監察工作的人員，不僅限于監察官，還應當包括參與具體案件的專業技術人員及其他監察輔助人員。監察官的保密義務主要涉及以下四個方面：一是監察官對其任職監察機關的職業機密保密;二是監察官對其監督、調查的公職人員的個人隱私，以及涉及到的被調查人員所在單位的機密保密;三是監察官對監察案件涉及到的國家機密，組織、行業機密保密;四是監察官對其他利用監察人員身份了解到的，非危害國家安全、社會公共利益以及侵犯他人人身安全的秘密進行保密。至于可能涉及的密級與保密期限，可以參照《保守國家秘密法實施條例》的相關規定進行規范。

監察官因保密所享有的權利，主要是指監察官享有的向國家申請保密津貼或者保密補償的權利。該權利不以監察官的任職期限為構成要件，申請補償的金額可以根據保守機密的密級有所漲縮。至于監察官享有的申請補償的權利期限，可以結合保守機密的密級，輔以保密的年限合理確定。

第二，為了保障監察體制改革取得預期的成效，尤為需要強化人們對于監察制度的認同，對監察機關的認可。《憲法》第六十二條、《監察法》第八條規定“國家監察委員會由全國人大產生”將監察委的地位提升到“一府兩院”的高度，確立了“一府一委兩院”的政治格局，監察機關的權威得到了法律的確認。為此，在監察官法制定的過程中，還需要注重對監察機關、監察官威信的培養。除重視對監察官、監察機關的形象宣傳與取得監察成果外，還需要發揮法律對監察威信的強制保障作用。參照《瓦努阿圖共和國監察法》和我國監察立法的實踐經驗，表現在以下四個方面：一是對于妨礙監察官履職的公民，予以罰款或者拘留;二是對刻意丑化監察官、監察職業形象，并造成惡劣影響的公民，予以罰款或者拘留;三是對拒絕協助監察官出庭、作偽證的證人，予以罰款或者拘留;四是對蔑視監察官、監察機構的個人或者單位負責人，予以批評教育。其中造成嚴重后果并構成犯罪的，應當移交檢察院提起公訴。

（三）監察官的選任條件和遴選機制

在我國監察體制改革試點工作開展的過程中，浙江省已經率先將監察委員會內設機構的所有工作人員認定為監察官。筆者認為，對監察官范圍的認定不應當采用“全覆蓋”模式，而是應當設置一定的遴選機制，選拔優異的監察人才出任監察官。我國《監察法》第五十六條對監察官的選任條件做出了基本要求。①

第一， 具有良好的道德品性和政治素養。中國歷來在選任監察官上都十分注重對監察官政治素養和品性的要求，②只有選任不畏強權、深嫉佞倖、忠于職守、秉公執法，廉政清潔、嚴守機密的人擔任監察官，才能最大程度上避免監察官徇私枉法、營私舞弊行為的發生。由于我國紀檢監察體制合署辦公，監察委選任的監察官員同時也享有部分紀檢職能，這在客觀上就對選任監察官的政治素養提出了要求，包括了解黨的理論與政策，接受黨的監督、考核等內容。

第二， 具有從事監察或法律工作的經驗。中國古代監察重在監察地方，所以歷朝多強調監察官需要具備地方任職的經歷。③當前監察官工作的重點在于反腐，客觀上也要求監察官需要具備從事監察或者法律工作的經驗。2019年新修訂的《法官法》《檢察官法》廢除了出任法官、檢察官的年齡限制，將學歷與工作經驗作為遴選法官、檢察官的重要標準。為培育一批精通監察工作的監察官員，在監察官的任用上，可以按照學歷與監察職位的高低，合理確定選任監察官的監察工作年限，④選拔一批具有監察實踐經驗的人才出任監察官，保障各級監察隊伍的質量和工作能力。

第三， 具備從事監察業務的能力。在遴選監察官的過程中，需要強調監察人員的業務能力，選拔一批有從事監察工作能力的人才充任監察官，具體有以下三個方面[16]：一是語言表達能力。監察官以公職人員為監察對象，為減少開展監察工作的阻力，監察人員在辦案過程中需要掌握一定的語言技巧，注意化解與各公職部門的工作沖突。二是溝通協調、團結協作能力。監察職能的開展通常需要聯合行政與司法部門的力量，成立臨時聯合反腐機構。為領導開展或者參與聯合反腐工作，監察官需要具備一定的溝通協調、團隊協作能力。三是知識應用能力。監察機關承擔著的反腐敗的政治使命，其在查辦各類反腐敗案件的具體過程中，會遇到各級權力機關的干擾。為妥善處置各類案件，監察官還需要具有一定的知識應用能力，靈活運用《監察法》，在可能面臨干擾的環境下，妥善地處理各類腐敗案件。

此外，對監察官的遴選可以借鑒檢察官“員額制”改革的經驗，實行以“考核為主，考試為輔”的監察官遴選機制，注重對監察官監察業務能力的考察。各級監察機關采用統一的監察官遴選標準，對于不同的監察部門實施不同的考核;明確監察官的具體職權與業績考核要求，放寬監察官的年齡與工作年限的限制，遴選出一批真正有監察業務能力、勇于從事監察業務的人才出任監察官。當然，還要妥善安排未入選的監察人員，明確其在監察機關中的權責界限與職業發展規劃。可以將崗位需要與本人意愿相結合，使未入選的監察人員在新的崗位上獲得自我認同感與職業滿足感。[14]

（四）監察官的任免機制

目前我國尚未建立一個系統的監察官任用機制，導致各級監察官在隊伍建設和專業技能培訓上存在一定的隔閡。因此有必要對監察官的任免制度進行論述。對于免除監察官的條件可以參照《法官法》《公務員法》的相關任免條例設置，①又因我國《憲法》監察官法對選任國家②和地方③監察委主任、副主任、委員的方法已經進行了規范，所以筆者在此主要對初任監察官和現有監察人員的任用程序進行論述。④

第一，初任監察官的任用。對于初任監察官，采取考試選拔錄用制度，即通過公開考試招錄、嚴格審查考核、公平競爭、擇優錄取的方式選任監察官。具體程序如下：一是通過官網、公眾號等形式向社會發布招錄信息，將錄用名額、報名條件、方式、時間、地點等各方面注明，專業限制、工作經驗、年齡等有額外要求的需要重點標注;二是對報考人員進行資格審查;⑤三是采取考試、面試、調查等方式綜合考察報名人員的專業能力、政治品質、道德素養等;四是經過審核、選拔后遴選出更為優異的人才，上報給主管機關審查批準后，公布錄用名單并且通知被錄用人員，使其加入監察隊伍。

第二，轉隸人員的任用。實踐中，監察試點地區對人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局，人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的整合，普遍采用“全融合”的辦法。[14]對于轉隸而來的監察人員應當通過申報考核培訓的方式進行選任[6]，選拔出一批真正有監察能力的人出任監察官。

第三，原紀檢檢查部門過渡而來的監察人員的任用。由于原紀檢檢查人員擅長黨內監督和紀律檢查，因此需要對其進行相關監察理論知識的培訓，提升其監察技能，待培訓后經過考核轉為監察官。

（五）監察官的管理機制

對監察官的管理，涉及監察官稱謂和等級的設置、對監察官的培訓、監察官的任職回避和對監察官的監督四個部分。

第一， 監察官稱謂和等級的設置。①關于監察官的稱謂，可以參考古今中外的監察制度，創建一批具有中國特色的監察官稱謂。筆者認為應當采用“監察官”“助理監察員”的稱謂合理劃分監察官的等級。一方面，近代中國受孫中山“五權憲法”中監察權以及民國監察院制度影響，人們普遍認為從事紀檢監察工作的人員都是“監察官”，“監察官”這一稱謂具有一定的群眾基礎，不適宜再適用“刺史”“調查官”“監督官”等稱謂指稱監察工作人員;另一方面，我國已經存在“法官”“檢察官”的稱謂，設置“監察官”這一稱謂與之并不沖突，名稱也不顯得突兀。并且我國《憲法》《監察法》已將“監察官”這一詞組寫進了法律，使得這一稱謂具備了法律依據。

第二， 對監察官的培訓。目前監察官成分多樣，既有原紀委監察人員、原行政監察人員，又有轉隸而來的檢察人員。他們各自擅長的領域、掌握的知識都有所不同，需要通過培訓來認清相互間的工作風格，以達到取長補短，更好地從事監察工作的效果。對于監察官的培訓具體有以下四個層次：一是對初任的監察官員實行就職前培訓，使其快速融入監察官隊伍之中;二是對原紀委監察人員、原行政監察人員、轉隸的檢察人員進行定期培訓，提升其對監察體制改革前沿理論的掌握，擴展其對國內外先進監察實務案例的認知;三是對于一般性的工作技能可以進行集中統一培訓;四是對特殊職能部門實行專業化培訓。

對監察官的培訓有以下九個要點需要注意：一是將監察官培訓的成績作為其晉級、加薪的考核標準，提升其參與監察培訓的積極性;二是將對監察官的培訓納入法制軌道，予以制度化，充分發揮監察培訓對構建監察職業共同體的重要作用;三是將監察實務和理論培訓相結合，通過業務講座的方式，由經驗豐富、業務能力突出的“監察標兵”，傳授監察技巧和辦案方法。以開展專題研討會的方式總結監察工作的成敗得失，探討新的監察方案。達到以老帶新、言傳身教、協同辦案的功效;四是依托高校和專門的教育機構，定期組織高校的專家學者對“一線”的監察官開展理論培訓課程，涉及法律、黨政、金融、稅務、審計等內容，提升監察官的理論素養;五是將監察官的就職前培訓與在職培訓相結合，對于初任監察官要進行為期三個月的任職資格培訓，使其熟悉監察實務的工作程序，監察職業規范和監察職業倫理，樹立正確的監察官職業道德觀念;六是將專題討論培訓和案例式培訓相結合，并借助互聯網遠程教育的方式，降低培訓成本、突破空間限制的同時，盡可能地擴大培訓覆蓋的范圍;[17]七是加強監察官獲取國際反腐敗前沿知識的能力，拓展其監察視野，為處理各類疑難監察案件提供新思路;八是重視對監察官的思想培訓，監察措施的落實需要借助監察官的力量，監察官對于開展監察工作的態度，是影響監察工作能否順利開展的重要因素;九是完善監察官的工作交流機制，開拓監察官的視野，加強不同地區的反腐敗合作，打破地域監察的界限，實現監察工作的跨地域交流，在全國范圍內形成嚴密的監察網絡。

第三，監察官的任職回避。任職回避是保障監察公正的重要手段，在處理監察回避問題上，至少有以下七個要點值得關注：一是受理本案的監察官不得與被監察人員存在直系血親和三代以內旁系血親關系;二是受理本案的監察官不得與被監察人員存在利益關系;三是受理本案的監察官不得具有本案證人的身份;四是應當予以回避的監察官不得擔任本案監委會的主任、副主任、委員、監察員、助理監察員以及從事監察工作的輔助人員;五是應當予以回避的監察官不得擔任與本案上下相鄰兩級監察機構的監委會主任、副主任和委員;六是離任之后的監察官涉嫌貪腐的，不得由所任監察機構調查、處置;七是為保守監察機密，離任之后的監察官三年內（或者終生）不得在其（曾經的）監察對象的競爭單位從業。

第四，對監察官的監督。對監察官的監督可以分為兩個層次：一是內部監督。即在同一監察機關內部，設置專門的自我監察部門（如香港廉署的L組）;在不同監察機關之間，設立派駐監察機構，實行巡回監察制度;建立錯案追究問責機制;強化上級監察機關對下級監察機關的申訴問責。二是外部監督。即建立以檢察院、法院監察為主，黨委與人大監察為補，社會監督為輔的三元監察機制。包括監察機關定期邀請一定的社會人員參觀監察官的工作環境，拉近監察官與人民群眾的距離;加強與社交媒體的溝通交流，通過網絡技術大力宣傳監察工作，主動接受社會主體的監督;由地方人大選任各級人民監察員，對監察機構、監察官的各項職權進行專責監督，并定期向社會作出監察工作報告等。

監察權力清單是監督監察官的重要舉措，具體可以表現為，構建監察官信息公示的網絡平臺。透過這一平臺，每一位監察官的過往職權都被公之于眾，使得監察官的監察職能得以透明，客觀上也加深了社會主體、監察對象對監察人員、監察工作的關注、理解和支持。在社會主體與監察對象的監督下，監察官的監察職權不容易被濫用，所取得的監察成果也更容易被人們信服。

監察工作報告也是監督監察官的重要舉措。監察機關工作報告的形式主要有三種：一是通過書面和網絡向社會公開報告調查的結論、建議和意見;二是向被調查人書面報告調查結果;三是出于社會公共利益或者他人合法權益的考量而不能公開調查結果的，監察官有權決定不予公開。報告的形式具體可以分為年度總結報告和其他工作報告。監察官的工作報告應當向同級人大和上一級監察機關做出，內容涉及其享有的監察職權、行使的監察措施、取得的工作成就，也可以就監察機關的運行提出監察建議。

（六）監察官的考核、獎勵和懲戒

監察官的考核。對監察官的考核，具體可以分為制定考核標準、確定考核方式、得出考核結果三部分。第一，對監察官的考核應當采用忠、廉、德、能、勤、績六項指標。其中“忠”強調忠于黨和國家，忠于職業;“廉”強調廉潔;“德”強調品性;“能”強調專業能力與綜合能力;“勤”強調工作態度;“績”強調工作效率與質量。既要重視對監察官的思想考核，培育一批忠誠、清廉而又品性優良的監察官隊伍，又要以專業能力作為監察官考核的主要指標，重視對監察官專業技術序列的設置與發展。第二，對監察官的考核方式主要有以下七種：一是定期考核和隨機考核;二是內部考核和外部考核;三是對于不同層次、不同部門的監察官員設置不同的考核標準;四是由檢察院、法院對監察委提起訴訟的案件進行審核;五是由地方人大及其常委會和上一級監察委員會每年定期聽取地方監察委員會主任的工作報告，對地方監察委全年的監察工作進行考核;六是由全國人大及其常委會每年定期聽取國家監察委主任的工作報告，對國家監察委全年的監察工作進行考核;七是在監察機關內部設立考評委員會，強調對監察業績的考評，以此暢通監察官員的進出交流與晉升機制。第三，對監察官考核的結果，可以分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級，根據監察官的表現，合理地確定各等級的考核標準。既要確保監察官履職能力與考核等級相一致，又要著重于激發監察官從事監察工作的積極性，并以此作為對監察官獎懲、培訓、免職、辭退、調整的重要依據。

監察官的獎勵。對監察官的獎勵既包括精神上的鼓勵又包括物質上的滿足，具體可以分為嘉獎，記三等功、二等功、一等功，授予榮譽稱號等，并根據等級發放一定的物質獎勵。對監察官獎勵的認定主要有以下六個方面：一是監察官平時工作的認真程度;二是發現了巨大腐敗問題，并保護國家資產免受私人侵占;三是具有重大的制度創新并被采納;四是維護了監察權威;五是同腐敗、黑惡勢力勇敢斗爭;六是嚴格保守國家秘密，守護了國家利益。在對監察官獎勵等級的具體認定過程中，還應當綜合考慮其對社會的影響力、對國家利益的維護程度等因素，保障監察官對監察職業的歸屬感、認同感，對監察工作的從業積極性。

監察官的懲戒。現階段《監察法》對于監察官處置種類過于單一，各類處罰方式難以進行合理的銜接。通過分級配置對監察官的處罰，有利于構建一個科學的監察官違法、犯罪的懲戒機制。對監察官的懲戒可以分為三個層次，一是通過監察機關自我監督，及時地發現監察官存在的尚未達到職務違法、職務犯罪的問題，根據情節輕重分別予以談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織調整等處分;二是對于違法失職的監察人員，給予警告，記過，記大過，降級，撤職，開除的處分;①三是對于監察官員涉嫌的職務犯罪案件，將調查結果移交檢察院提起公訴。至于監察官的違法行為應當處以何種懲戒措施，可以通過制定專門的《監察官違規處置條例》予以細化。

（七）監察官的職業保障

對監察官職業的保障，能夠有效地消除監察官從事監察事業的憂慮，是提高監察官參與監察事業積極性的重要舉措。主要有工資保險福利保障，職務保障，安全保障，監察職業倫理保障，辭職、辭退與退休保障六個部分。

第一，工資保險福利保障。監察機關內部存在著新老員工同工不同酬的現象，轉隸人員又擔心監察官制度設立后，自己的工資保險福利待遇被調整或被下降。②因此，制定合理的監察官工資保險福利，成為設立監察官制度后，打造一支團結、專業的監察官隊伍的必要舉措。

穩定客觀的工資待遇和福利水平，是監察官保持其職業操行的物質基礎。因此，要建立與監察官職業特點相一致的工資制度和福利待遇，使監察官的待遇與其工作性質、社會地位、承擔的政治責任相對稱。有以下四個方面需要注意：一是根據監察官的等級確定基本工資，結合監察官的工作績效與任職年限，合理確定監察官的各類福利待遇。根據當前經濟的發展水平，合理確立監察官的工資增長機制。二是建立健全監察官的社會福利制度，根據經濟發展水平，合理地確定各地區監察官的醫療、保險、社會優撫等保障標準，滿足監察職業的特殊需要，緩解監察官從業的后顧之憂。三是采取階梯式工資體系，降低同一崗位不同級別的工薪差距。四是考慮到監察機關的工作任務、責任和社會輿論較大，應當實施高于一般公務員的獎勵機制，增強競爭力。具體可以參考轉隸后檢察官的標準，并結合各地區的財政狀況做好政策保障工作，不僅要打消轉隸人員的思想顧慮、減少摩擦和阻力，在物質上還要滿足監察官的基本需求，使其免受物質的困擾，繼而影響到履行相關監察職能的公正性。

第二，職務保障。監察官的職務保障主要有以下七個部分：一是完善監察官職務序列，通過公平競爭的方式晉升職級;二是細化監察官的人事任免制度，嚴格規范監察官的晉升、調任、免職的條件和程序;三是對于符合任職資格并通過嚴格選拔出任監察官的人員，在沒有法定事由并經由法定程序認可的前提下，不得被免職、撤職、調職或者處分;四是保障監察人員不服監察機關作出的處分決定，進行申訴和控告的權利;五是保障監察人員依法行使監察職權時，實施的善意侵犯他人人身、財產安全的行為，不承擔刑事和民事責任;六是賦予監察官履職時享有一定的豁免權，保障監察官在監察委員會上發表言論和做出的表決，不受到法律和黨紀的處罰;七是保障監察官獨立行使監察權，不受行政機關、司法機關、社會團體或者個人的干涉。

第三，安全保障。監察官在查處職務犯罪等貪腐行為時，因調查的對象多是權勢較大的國家公職人員，所以監察官的人身安全問題需要受到格外的關注。為保障監察官的人身安全，有以下六個問題需要關注：一是要加強對監察官人身安全的法律保障力度，制定專門的《監察官人身安全保護法》及相關配套法規。設立相關的罪名（如“報復監察罪”），或者認定此類行為為故意傷害/殺人罪的從重處罰情節，對威脅或者傷害監察官及其近親屬的人身安全的犯罪人員予以嚴肅處置;二是要加強對監察官人身安全的警務保障力度，避免他人對監察官造成直接的人身侵害;三是要建立監察官人身安全預警機制和監察官（包括監察技術人員）人身安全保護令制度;四是要加強對監察官及其近親屬的安全意識教育，提高其應對人身安全威脅時的應變、應急處置和生存能力;五是要監察官自身要加強執法的規范化，在辦案時注意保護個人隱私，減少與監察對象的沖突;六是要加強對監察官人身安全的制度保障，未經監委會許可不得拘禁或者逮捕監察官。

第四，監察職業倫理保障。監察委作為國家的“公權力”監察機關，監察官被賦予維護國家公共利益倫理主體的身份。監察官的監察價值和監察理念，深刻地影響著監察機關的監察政策、監察職能和監察形象的塑造。對此，可以借鑒日本《公務員職業倫理法》和加拿大《政府監察官法》關于監察倫理的相關規定，結合我國實際的監察國情，制定符合我國監察官隊伍建設的相關職業倫理規范。主要有四種職業倫理：一是政治倫理，即監察官要忠誠于黨、忠誠于國家;二是準司法倫理，監察官履行監察職能不受外來因素的干涉，遵守正當的法律程序并樹立監察公正的信念;三是政務倫理，監察官要做到忠于職守、行為高效;四是監督倫理，具體包括清正廉潔、剛正不阿、秉公執法。監察官職責設置的重點就在于反腐倡廉，如果監察官做不到自身清廉，不僅不忠誠于黨、忠誠于國家和人民，也做不到公正地履行監察職能，自然也就不可能完成反腐敗的任務了。

第五，辭職、辭退與退休保障。辭職、辭退與退休是監察官退出機制的重要內容，良好、合理的監察官退出機制具體包括三個方面：一是靈活有效的監察官辭職制度;二是合理的監察官退休待遇;三是加強對被辭退監察官的社會保障。如此，人們出任監察官的后顧之憂得到了解除，有效地保障了監察官的合法權益。激勵了人們考取監察官的積極性，有利于監察隊伍的新陳代謝和反腐敗工作效能的提升。

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責任編校? ?王學青