糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策存在的問題*
——以黑龍江省為例

陳 璐 高 峰 張春玲 王 霞 張 筠

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150010

我國糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了糧食生產(chǎn)的重要任務(wù)，2010年以來，我國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量一直占全國糧食總產(chǎn)量75%以上，全國80%以上的商品糧由糧食主產(chǎn)區(qū)提供，糧食主產(chǎn)區(qū)是我國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，承擔(dān)著保障國家糧食安全的重大責(zé)任，在穩(wěn)定全國糧食大局方面發(fā)揮主力作用，在保證糧食供給方面發(fā)揮主體作用。良種補(bǔ)貼是我國加入WTO后根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品協(xié)定》出臺(tái)的第一個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施，該補(bǔ)貼于2003年在全國全面推行。此后，國家不斷出臺(tái)新的糧食利益補(bǔ)償政策，從對產(chǎn)糧的微觀主體即農(nóng)民的補(bǔ)貼政策包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、糧食最低收購價(jià)政策，到宏觀主體即對糧食主產(chǎn)區(qū)政府而言，補(bǔ)貼政策只有產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，這些政策散見在國家和各地方相關(guān)法律、法規(guī)及政策文件中，構(gòu)建了我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)恼唧w系。而黑龍江省作為國家13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之一的省份，比較早地落實(shí)了糧食補(bǔ)貼政策與產(chǎn)量大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策，2004年為落實(shí)中央一號(hào)文件糧食間接補(bǔ)貼變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼的政策，黑龍江省政府印發(fā)了《黑龍江省糧食補(bǔ)貼方式改革實(shí)施方案（試行）的通知》，至此黑龍江省開始實(shí)施對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，黑龍江省陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)落實(shí)國家糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的配套的法規(guī)和政策，在省內(nèi)建立了比較完善的糧食補(bǔ)償機(jī)制。這些政策在調(diào)動(dòng)農(nóng)民產(chǎn)糧積極性，增加農(nóng)民收入以及緩解糧食主產(chǎn)區(qū)政府財(cái)政壓力上都起到了積極的作用，但是仍有不足。

一、糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低

據(jù)資料顯示，2015年國家對農(nóng)民的糧食直接補(bǔ)貼140.5億元、良種補(bǔ)貼203.5億元、農(nóng)資補(bǔ)貼1071億元，共計(jì)1415億元，總體的數(shù)字是龐大的，但是按照全國20.25億耕地面積計(jì)算，每畝地平均補(bǔ)貼卻只有不到70元。此外，近些年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格呈普遍增長的態(tài)勢，糧食補(bǔ)貼的額度明顯不能彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料上漲以及物價(jià)上漲的指數(shù)。以黑龍江為例，黑龍江省糧食作物生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格以平均5.94%的增速在增長，畝綜合成本增長最高的年份為2011年，成本增長了10.2%。反觀糧食的平均利潤，僅以1.28%的速度增長，2013年和2015年不但沒有增加，反而下降了。如果長期處于這種情況，農(nóng)民往往會(huì)選擇棄農(nóng)務(wù)工。成本上漲不單是黑龍江糧食主產(chǎn)區(qū)出現(xiàn)的問題，統(tǒng)計(jì)部門調(diào)查表明，2008年河南省小麥生產(chǎn)成本為6352.5元/公頃，收益為2301元/公頃，收益比上年減少7.8%。按當(dāng)?shù)貞艟N植小麥5.25畝計(jì)算，每個(gè)種植戶的小麥?zhǔn)找娌坏角г晔杖氩患霸谕獯蚬すべY收入，可見糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼政策對糧食生產(chǎn)微觀主體農(nóng)民的積極性的提高的作用沒有預(yù)期大，其作用有限。

黑龍江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)對比①

二、糧食補(bǔ)貼政策宣傳力度不夠、運(yùn)行程序復(fù)雜、補(bǔ)貼對象缺少針對性

在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對于關(guān)乎切身利益的糧食補(bǔ)貼政策了解不多，有的補(bǔ)貼部分農(nóng)戶竟毫不知情，公眾對于糧食補(bǔ)貼政策參與的積極性并不高，糧食補(bǔ)貼制度完全是政府主導(dǎo)推進(jìn)的，而糧食補(bǔ)貼的利益主體對于政策的制定缺乏必要的參與，勢必阻礙糧食補(bǔ)貼政策的完善。

糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施涉及到財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門、糧食部門等多個(gè)部門之間協(xié)調(diào)和配合，但是現(xiàn)實(shí)情況是各部門之間缺少必要的溝通信息平臺(tái)，使得糧食補(bǔ)貼政策落實(shí)效率偏低。同時(shí)糧食補(bǔ)貼種類較多，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的是按種植面積發(fā)放，有的按計(jì)稅面積發(fā)放，因此糧食補(bǔ)貼發(fā)放歷時(shí)長、政策的執(zhí)行成本也較高。同時(shí)，現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策是按照地區(qū)來進(jìn)行的，同一地區(qū)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)基本相同，沒有考慮到地區(qū)的差異性和農(nóng)戶之間的差異性。如何保證糧食政策在公平的前提下兼顧各地區(qū)間農(nóng)戶間的差異，實(shí)施更加合理的差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，簡化補(bǔ)貼手續(xù)，降低政策執(zhí)行成本，是今后完善糧食補(bǔ)貼政策體系的關(guān)鍵所在。

三、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策財(cái)政支持幅度偏小

產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策使糧食主產(chǎn)縣（市）財(cái)政壓力得到有效緩解，同時(shí)政策的實(shí)施也調(diào)動(dòng)了地方政府抓糧的積極性，近些年，中央財(cái)政也不斷加大糧食產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金支持力度，但是與實(shí)際需要相比，獎(jiǎng)勵(lì)資金額度仍偏低。以2013年為例，中央財(cái)政投入糧食生產(chǎn)共計(jì)1700.55億元，主要用于糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼四個(gè)方面，當(dāng)年國家產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金只有319億元，補(bǔ)貼是獎(jiǎng)勵(lì)資金的5.3倍，這些獎(jiǎng)勵(lì)資金分?jǐn)偟礁骺h及按糧食產(chǎn)量分?jǐn)偩透倭恕?/p>

以黑龍江省為分析對象，據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)資料顯示，黑龍江省的70個(gè)糧食產(chǎn)糧大縣（包括國有農(nóng)場）中有61%財(cái)政收入不足億元，30%沒有脫貧，這70個(gè)糧食產(chǎn)糧大縣的80%自主經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，完全憑借財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。糧食主產(chǎn)縣由于常年從事糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢，工業(yè)根本沒有反哺農(nóng)業(yè)的能力，這也造成糧食主產(chǎn)縣糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。因糧食的特殊性，糧食不能像一般商品一樣完全由市場決定價(jià)格，糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食通常會(huì)被銷售地區(qū)以低價(jià)獲取，糧食主產(chǎn)區(qū)獲得不了應(yīng)有的收益，只能靠財(cái)政吃飯，沒有能力擴(kuò)大再生產(chǎn)或者支持地方基本建設(shè)，形成了惡性循環(huán)，使得糧食主產(chǎn)區(qū)多扣上貧困的帽子。

通過以上分析可以看出現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策仍存在一定的局限性，應(yīng)針對存在的問題提出相應(yīng)的完善對策，如應(yīng)加大糧食補(bǔ)貼力度，根據(jù)測算，糧農(nóng)的成本率如果達(dá)到40%左右，是一種比較理想的狀況。為此，根據(jù)這一比例，同時(shí)結(jié)合物價(jià)上漲情況和農(nóng)資價(jià)格上漲情況，不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；簡化糧食補(bǔ)貼操作程序，實(shí)行差異補(bǔ)貼，各地方政府應(yīng)加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策的宣傳推廣，定期組織農(nóng)民學(xué)習(xí)糧食利益補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)，使之成為農(nóng)民廣泛知曉的內(nèi)容，為政府制定糧食補(bǔ)償政策建言獻(xiàn)策；加大糧食產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)力度，每年獲得產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金雖然在不斷增加，但是與糧食產(chǎn)量掛鉤，折合到每斤糧食所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)還不足1分錢，可見產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)幅度偏小，支持力度不大，并未完全實(shí)現(xiàn)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)的初衷，因此應(yīng)不斷加大產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)的資金力度。對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策的不斷完善，可調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧的積極性，彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)產(chǎn)生的利益流失，平衡糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，為維護(hù)國家糧食作出更大貢獻(xiàn)。

注釋：

①圖表中上年指數(shù)為100.