以城市群推動形成高質量發展的區域經濟布局

李琢　張漢飛

我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市正在成為承載發展要素的主要空間形式。經濟和人口向大城市集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好。但受發展階段和體制機制等方面的約束，我國城市化在快速發展進程中也面臨著諸多矛盾和問題，如缺乏統一規劃，空間布局不合理;城市區域不斷擴大，耕地嚴重流失;基礎設施建設滯后;經濟增長方式粗放，產業競爭力不強;城市就業和公共服務不完善，農民工市民化問題凸顯;資源供需矛盾突出，生態環境問題加劇等。要解決上述矛盾和問題，推動形成高質量發展的區域經濟布局，未來城市化發展需要以促進人的發展為導向，走緊湊型、集約型、高密度的城市群發展道路。

我們觀察一下世界城市化的發展規律，現在城市群正在成為全球城市體系中的非常重要的并且越來越重要的一個角色。像美國三大城市群，也就是大紐約地區、五大湖地區、大洛杉磯地區三大城市群所創造的GDP占全美國的60%—70%;日本的大東京地區、大阪神戶地區、名古屋地區創造的GDP占全日本70%左右;其他的城市群，如英國大倫敦地區、法國大巴黎地區、加拿大多倫多以及大溫哥華地區在各國城市化發展過程當中也正在發揮著越來越重要的作用。城市群日益成為世界城市化發展的主流。從城市經濟學的角度來說，城市群是在一定地域空間的相對集中布局，是多中心的結構，可以有效降低成本，有效避免城市分散化而帶來的土地浪費，有利于防止把城市功能過于集中于一個超大城市而帶來的城市病。所以從城市經濟學的基本道理來講，城市群成為全球城市體系中的重要角色是有其存在的道理的。推動形成高質量發展的區域經濟布局，需要我們積極構建以城市群為主體形態的城鎮體系。

從我國空間開發總量上看，目前我國的城市建成區、縣城建成區、建制鎮建成區、獨立工礦區、農村居民點和各類開發區的總面積已達30萬平方公里，已基本能滿足人口高峰值時城市化的需要，主要問題是空間結構不合理，空間利用效率不高。如果農村居民點占地能隨著人口城市化而逐步減少;如果各類開發區和獨立工礦區能作為城市空間看待，集聚產業的同時也能集聚一定的人口;如果建制鎮能更多地發展成為中小城市，大幅度提高人口密度，那么，在今后的城市化過程中，就全國范圍來看，在總量上不增加新的耕地占用是有可能做到的。推動形成高質量發展的區域經濟布局，關鍵是必須把調整空間結構納入經濟結構調整的內涵中，把推進城市化的著力點放到調整和優化城市化空間結構、提高空間效率上。基于資源環境承載能力建立城市空間的發展布局，鼓勵資源環境承載能力強的地方多發展，鼓勵資源環境承載能力差的地方要優化發展，合理確定城市開發邊界，提高建成區人口密度，防止特大城市面積過度擴張。

推動形成高質量發展的區域經濟布局，在城市化的主體形態上，就應該把城市群作為城市化的主體形態，走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。城市群以其獨特的優勢迅速發展，并憑借日漸增長的對國家經濟發展的重要支撐和輻射帶動力而逐漸取代單個城市成長為新的區域經濟增長極，從而可以帶動更大區域的經濟發展。各國以及我國長江三角洲、珠江三角洲地區小城鎮發展的過程證明，在城市群內部和在大城市周邊的中小城市或小城鎮，由于可以分擔大城市的某些特定功能，能夠較快發展壯大。而遠離城市群和大城市的中小城市或小城鎮，盡管也可以集聚少數特色產業，或者作為一定區域的公共服務中心，但由于其持續不斷地創造更多就業崗位的能力較弱，成長壯大的進程不會太快，有些甚至走向衰落。根據現有基礎、資源環境承載能力以及未來發展潛力，黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域高質量發展等新的區域發展戰略。新形勢下促進區域高質量協調發展，必須增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，優化發展京津冀、長三角、粵港澳大灣區特大城市群;重點發展哈長（黑龍江省的哈大齊和吉林省的長吉地區）、閩東南（福建沿海）、江淮（安徽皖江城市群）、中原城市群（河南中部）、長江中游城市群（包括湖南的長珠潭城市群、湖北的武漢城市圈、江西的昌九地區）、關中平原地區、成渝、北部灣（廣西南部、海南北部和廣東東部）大城市群;培育發展太原城市圈、呼包鄂榆、貴陽城市圈、滇中城市圈、藏中南地區、蘭州到西寧地區、寧夏沿黃地區、天山北坡地區等城市化地區。

推動形成高質量發展的區域經濟布局，走以城市群為主體形態的城市化道路，要強化城市群的統一規劃。城市群規劃是百年大計，但目前我國真正意義上的城市群規劃尚是個空白。由于城市群橫跨不同的行政區、不同的領域，在我國現行體制下，難以對其進行統一的戰略安排和整體規劃，各城市群的整體布局規劃和整體發展戰略滯后。各省區市對城市群發展都有濃厚興趣，但其規劃都限制于省域范圍，難以真正形成城市群內部的聯系和分工。為此，未來我國城市群發展首先要進行科學合理的城市群區域規劃，統籌規劃各城市的功能定位和產業定位，統籌規劃居住、公共服務、生態系統格局，促進人口超載的超大型城市適度疏解城市功能，增強中小城市功能和綜合承載能力，保護好城市之間的綠色開敞空間，促進城市群有序發展。通過在城市地區劃分城市增長邊界來限制城市對周邊農村地區和生態地區的侵占，提高城市建成區的密度，并限制在邊界以外的非城市化地區的土地開發。城市增長邊界可以每10—20年根據新的需要重新劃分。通過新的城市發展規劃，以大運輸量的軌道交通系統為向導，以站點為中心建設半徑合理的居住區，提供辦公、商業服務業等多項功能，減少機動車交通和空氣污染，建設具有混合功能以及符合人性尺度的設計和寬敞的城市空間。同時深入推進城市群“同城化”行動，加強城市群之間的交通、能源、通信、環保、防災等基礎設施的統一布局和共建共享，提高一體化、網絡化、均質化程度，推進形成城市群內的各城市功能分工清晰、產業定位互有補充、基礎設施網絡連接、人員往來便捷通暢的整體性城市網絡，構建各類要素合理流動、高效集聚的區域發展動力系統，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

（本文為中央黨校課題暨國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所委托課題《新時代我國區域高質量協調發展研究》的部分成果;作者李琢為住房和城鄉建設部干部，張漢飛為中共中央黨校（國家行政學院）教授）