公共體育服務(wù)第三方評估中評估主體分類及責(zé)任研究

王 政 吳相雷

1.蘇州大學(xué)東吳學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；

2蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021

1978年鄧小平主持召開十一屆三中全會(huì)，對以往我國政府集權(quán)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出整改意見，提出打破政府總攬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局，鼓勵(lì)政府、社會(huì)權(quán)利轉(zhuǎn)換與分化。與此同時(shí)，自1985年黨的十二屆四中全會(huì)首次提出政府職能轉(zhuǎn)移，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見（2014）》提出“在轉(zhuǎn)變職能背景下，分離出那些可以依靠體育社會(huì)組織能力來提供的公共服務(wù)和自行解決困難事項(xiàng)，給與組織充分信任并將事務(wù)交由他們承擔(dān)”，[1]這更體現(xiàn)了國家對有當(dāng)前我國非政府組織的信任。在政府職能轉(zhuǎn)移的背景下，對公共體育服務(wù)的供給過程，政府的職責(zé)也在進(jìn)一步發(fā)生轉(zhuǎn)變，從原本的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“掌舵者”更加考驗(yàn)的是政府在公共體育服務(wù)供給中的監(jiān)管和評估能力。法治原則、執(zhí)政原則、民主原則是負(fù)責(zé)任的行政行為核心要素。[2]《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（2015）》的提出，將“管評獨(dú)立”的第三方評估新階段逐漸作用于社會(huì)組織評估管理之中，第三方評估已如基石一般保障著政府部門監(jiān)管公共服務(wù)效益。[3]跟隨著評估工作的科學(xué)性提升，評估工作越發(fā)細(xì)化，為推動(dòng)社會(huì)組織評估工作有序開展不斷助力。要做到更好地對接民生需求轉(zhuǎn)變，并根據(jù)不同利益主體的特性實(shí)現(xiàn)不同的利益分配，達(dá)到評估責(zé)任體系公平合理，成為了現(xiàn)如今公共體育服務(wù)評估順利推進(jìn)中面臨的新挑戰(zhàn)。在對當(dāng)前我國公共體育服務(wù)多元供給過程中，不同評估主體責(zé)任劃分進(jìn)行分析，主要體現(xiàn)出責(zé)任劃分以政府為主，社會(huì)組織責(zé)任意識欠缺，公眾參與公共體育服務(wù)評估的程度不高，更多的體現(xiàn)在個(gè)體責(zé)任而缺少社會(huì)責(zé)任。政府在主體責(zé)任劃分方面做到細(xì)致劃分，明確在公共體育服務(wù)評估中不同評估主體的可信度、專業(yè)性和普及性，注重加強(qiáng)開展公共體育服務(wù)的財(cái)政支納監(jiān)管力度，達(dá)到各級財(cái)政部門上下協(xié)同的監(jiān)管態(tài)勢。

1 當(dāng)前我國公共體育服務(wù)評估發(fā)展態(tài)勢

公共服務(wù)評估工作自2007年至今，已經(jīng)在探索中發(fā)展了十年有余，在此期間，在民政部和各省市民政部的評估工作推進(jìn)下，我國公共服務(wù)評估進(jìn)程取得了顯著的提升。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“將中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)貫徹落實(shí)，通過深入推進(jìn)政府與企業(yè)、資產(chǎn)、社會(huì)三者分開，通過科學(xué)職能的建設(shè)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，深化體制改革，形成高效廉潔且人民滿意的服務(wù)型政府”。“服務(wù)型政府”是在市場經(jīng)濟(jì)的不斷推動(dòng)下孕育成形的政府新管理模式，是相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下管制型政府模式的一種升華。對于進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)組織在承接政府購買公共服務(wù)中的重要地位，在全面深化“放管服”體制改革的驅(qū)使下，政府應(yīng)不斷理清自身位置，在公共服務(wù)領(lǐng)域從原有的生產(chǎn)者、實(shí)施者向支持者與監(jiān)督者逐漸實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。2018年1月民政部發(fā)布《社會(huì)組織信用信息管理辦法》，社會(huì)組織評估等級被納入信用信息管理范疇，提高了社會(huì)組織評估的規(guī)范化。為進(jìn)一步優(yōu)化國家社會(huì)合作治理提供結(jié)構(gòu)性支撐。國家更加鼓勵(lì)體制外的企業(yè)、組織和社會(huì)公眾參與社會(huì)治理，適時(shí)適當(dāng)?shù)耐瓿蓪ΡO(jiān)管與評估性質(zhì)的社會(huì)組織構(gòu)建，確定了社會(huì)組織評估正式全面進(jìn)入“管評分離”的第三方評估新階段。自此開始，北京、上海、廣州、江蘇等各地方不斷將社會(huì)組織第三方評估組織機(jī)構(gòu)建立范圍擴(kuò)大，第三方評估呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展態(tài)勢。體育社會(huì)組織作為特殊體育服務(wù)供給平臺(tái)，逐漸開始在社會(huì)體制改革進(jìn)程承擔(dān)起重要定位，在不斷改良我國體育事業(yè)發(fā)展和推動(dòng)公共體育服務(wù)實(shí)施中發(fā)揮積極作用，政府購買公共體育服務(wù)工作的順利實(shí)施，第三方評估工作顯然是必不可少的，而明確服務(wù)評估主體和對評估不同階段評估主體的責(zé)任劃分，是保障公共體育服務(wù)評估工作順利有序?qū)嵤┑闹匾Ｕ希凇肮健?zhǔn)確、有效”實(shí)施評估的基本原則下，第三方評估將會(huì)是實(shí)現(xiàn)政府購買公共體育服務(wù)高質(zhì)量供給這一目標(biāo)的核心保障力量。

2 公共體育服務(wù)第三方評估主體分類

2.1 政府部門參與評估

體育社會(huì)組織承接公共體育服務(wù)過程中，體育總會(huì)作為承接評估主體對公共體育服務(wù)的監(jiān)督與評估單位，對體育社會(huì)組織實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。公共體育服務(wù)逐漸植入第三方評估，其監(jiān)督和評估部門都基本為作為＂樞紐型＂社會(huì)組織的體育總會(huì)通過初步審核后派遣公共體育服務(wù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組人員、外部體育領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行進(jìn)一步項(xiàng)目審核和后期績效評估。由于體育局購買公共體育服務(wù)的監(jiān)督和評估部門也是體育總會(huì)，因此兩種購買公共體育服務(wù)的主體模式在監(jiān)督與評估方面用相似之處。[4]社會(huì)力量在承接公共體育服務(wù)供給過程中，接受外部監(jiān)督和評估前期考核的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)落在政府相關(guān)部門的肩上，體育社會(huì)組織評估所展現(xiàn)的全面性，承接能力的提升以及最終評估結(jié)果的準(zhǔn)確性都需要依靠良好的制度體系和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆杉s束作為有力的支撐條件，這一切的前期籌備都需要政府部門提供，同時(shí)需要政府官員的參與。政府部門可以通過監(jiān)管手段確保體育社會(huì)組織實(shí)體化后的公益性，通過監(jiān)管手段提升社會(huì)組織公信力。

2.2 社會(huì)組織評估機(jī)構(gòu)參與評估

2014年9月，上海在社會(huì)團(tuán)體管理局積極響應(yīng)政府號召，在國內(nèi)率先成立了第一家省級的社會(huì)組織評估機(jī)構(gòu)——上海市社會(huì)組織評估院，同時(shí)將專家數(shù)據(jù)庫的建立作為評估院的建立基礎(chǔ)，以保評估工作規(guī)范、有序開展，聘任了一批有經(jīng)驗(yàn)、有專長、有專業(yè)的評估工作專家對公共服務(wù)實(shí)施成果以及社會(huì)組織等級進(jìn)行第三方評估工作。同時(shí)，評估院通過制定《評估工作守則》和《評估專家守則》，對評估專家的行為以及評估工作流程進(jìn)行規(guī)范化約束，有助于推動(dòng)評估工作長效管理機(jī)制的形成，對評估工作實(shí)施主體具有良好的公信力提升作用。[5]為確保政府購買服務(wù)得到公平公正順利實(shí)施，常州市打破以往慣例，采取現(xiàn)場公開評審、公布結(jié)果的方式來確定項(xiàng)目申請過程，其現(xiàn)場評審專家組來源于國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遗c政府監(jiān)管部門官員組織，創(chuàng)新提出以承接者現(xiàn)場闡述，讓預(yù)想承接服務(wù)的社會(huì)組織現(xiàn)場展示實(shí)施賽事推廣與舉辦的具體實(shí)施流程，讓評估專家組對承接者對承接賽事的設(shè)想做出直觀評價(jià)。此外，自2016年起江蘇常州在購買公共體育服務(wù)開始聘請第三方評估機(jī)構(gòu)，承接服務(wù)評估考核工作，實(shí)施資金懲戒機(jī)制，對服務(wù)開展態(tài)勢良好的組織單位，實(shí)施資金獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)組織更好發(fā)展，對承接服務(wù)效果不好的組織機(jī)構(gòu)將實(shí)施經(jīng)費(fèi)按比例縮減機(jī)制，通過獎(jiǎng)懲機(jī)制保障公共體育服務(wù)順利完成。為評估公共體育服務(wù)的購買情況，早在2016年，常州市體育部門出臺(tái)《常州市政府購買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法》，提出，評估實(shí)施機(jī)制的參與主體應(yīng)是有購買方、承接評估方和社會(huì)公眾共同組成的第三方評估模式，對購買行為規(guī)范性、購買資金使用狀況，購買服務(wù)擬定的數(shù)量和質(zhì)量經(jīng)行全方位評估。擬定常州市社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)作為第三方評估主體，對承接組織購買的公共體育服務(wù)實(shí)施第三方評估績效考核工作。對后期評估結(jié)果的公布做到公開透明，以備下一周期政府購買公共體育服務(wù)確定購買預(yù)算與前期承接服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行考核。

2.3 社會(huì)公眾參與公共體育服務(wù)評估

政府部門以及社會(huì)組織往往不能完全代表不同社會(huì)階層與公眾群體，而只有社會(huì)公眾本身才更具有了解民眾、發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)實(shí)施中存在的不足和見解，通過公眾反饋，其反饋層將涉及社會(huì)中不同階層公眾的意愿與訴求。在公共體育服務(wù)實(shí)施過程中，公民參與服務(wù)的第三方評估工作其本質(zhì)在于公民在公共體育服務(wù)獲益當(dāng)中體會(huì)過程更為貼合，對于公眾需求與呼聲更加符合真實(shí)狀態(tài)。在公共體育服務(wù)接受第三方評估時(shí)，評估主體的選擇，評估指標(biāo)的制定，都理應(yīng)將公眾參與評估反饋相結(jié)合，增加評估指標(biāo)的兼容性和覆蓋面。但在公眾參與政府購買公共體育服務(wù)評估過程中，由于信息收集、信息溝通等方面存在困難，既影響了公眾獲取評估信息資料的客觀性和真實(shí)性，制約了公眾參與評估的積極性，也影響了通過公眾層面反映評估結(jié)果的客觀公正性。在公共服務(wù)供給過程中，政府部門通過鼓勵(lì)社會(huì)公眾引入公共服務(wù)評估，將普通民眾隨機(jī)或自由參與評議政府購買公共體育服務(wù)的評估模式。社會(huì)公眾參與方式與途徑的不同， 政府部門通過社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處等基層辦公單位的窗口攔截的形式，選擇社會(huì)公眾接受政府相關(guān)部門的隨機(jī)抽查訪談，將社會(huì)公眾作為“隱藏”第三方，政府評估監(jiān)管部門如統(tǒng)計(jì)局等到服務(wù)實(shí)施區(qū)域通過線上線下隨機(jī)發(fā)放問卷、隨機(jī)電話訪談等手段進(jìn)行服務(wù)效果材料的收集，通過此類手段爭取能夠準(zhǔn)確掌握公共體育服務(wù)供給過程中存在的優(yōu)勢與不足。

3 公共體育服務(wù)第三方評估的責(zé)任

3.1 政府責(zé)任

合理的責(zé)任劃分是公共體育服務(wù)順利進(jìn)行的保障，不同評估主體協(xié)同參與公共體育服務(wù)評估工作，已成為當(dāng)前公共體育服務(wù)項(xiàng)目開展中必不可少的保障環(huán)節(jié)，政府部門在供給的前期規(guī)劃、財(cái)政審計(jì)、實(shí)施監(jiān)管等責(zé)任做到盡力盡為，并利用立法手段加強(qiáng)政府的責(zé)任建設(shè)，完善財(cái)政審核制度，形成全面問責(zé)機(jī)制，切實(shí)確保公共體育服務(wù)實(shí)施順利。在新公共管理理論植入與借鑒過程中，其被選擇作為當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)所形成的最優(yōu)解釋，是作為理論設(shè)計(jì)與實(shí)踐執(zhí)行二至之間達(dá)到高度耦合的邏輯呈現(xiàn)。政府在購買公共體育服務(wù)評估中，應(yīng)對公共體育服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃完成前期，在頂層設(shè)計(jì)上完成規(guī)劃責(zé)任，健全和完善公共體育服務(wù)多元供給的政策法規(guī)。多元供給制度建設(shè)受限導(dǎo)致公共體育服務(wù)導(dǎo)致供給過程中各主體職責(zé)懈怠。以政府主導(dǎo)的體育立法欠完善，現(xiàn)有的公共體育服務(wù)政策法規(guī)對具體供給方式、不同參與主體的責(zé)任不能做出明確規(guī)定，出臺(tái)的相關(guān)政策文件多停留在宏觀層面，具體指導(dǎo)性與實(shí)踐性不強(qiáng)。[6]作為公共體育服務(wù)主要資金供給者，擁有不可或缺的財(cái)政責(zé)任，目前，我國在公共體育服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入逐年上升，公共體育服務(wù)對政府財(cái)政投入的需求量依賴性較強(qiáng)，在公共體育服務(wù)多元化發(fā)展中，財(cái)政支出的完善程度需要政府部門特別關(guān)注，與此同時(shí)還要擔(dān)負(fù)起完善公共體育服務(wù)多元籌資方式的拓展責(zé)任，以彌補(bǔ)公共體育服務(wù)政府財(cái)政支出不足，同時(shí)強(qiáng)化市場，通過市場推動(dòng)公共體育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。政府對公共體育服務(wù)供給質(zhì)量擁有絕對的監(jiān)管責(zé)任，政府依靠自身權(quán)力，制定相關(guān)措施對公共體育服務(wù)實(shí)施效率、效果進(jìn)行監(jiān)管與評估，拓展更多的評估手段，達(dá)到過程監(jiān)管與結(jié)果評估相呼應(yīng)，明確定性評估與定量評估、不定期開展實(shí)地評估，依據(jù)公共體育服務(wù)的類型和特點(diǎn)，最終形成合理有效的評估手段，確保政府購買公共體育服務(wù)中政府責(zé)任得以明確，避免責(zé)任覆蓋過大導(dǎo)致市場失靈，同時(shí)避免政府責(zé)任覆蓋面較小而形成政府失靈政府作為頂層設(shè)計(jì)部門，在購買公共體育服務(wù)中不得不考慮的是涉及人群的廣泛性，不同地區(qū)所要考慮的服務(wù)均等化問題，這是作為服務(wù)型政府能取得社會(huì)公眾信任的必要條件。

3.2 組織責(zé)任

在政府單一主導(dǎo)的舉國體育管理下，體育社會(huì)組織在生存和發(fā)展中所應(yīng)履行的責(zé)任受到“政社混淆”現(xiàn)象的制約，人們乃至體育社會(huì)組織自身都認(rèn)為，體育社會(huì)組織只需向政府負(fù)責(zé)，而不需要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。[7]我國政府改革目標(biāo)向行政領(lǐng)導(dǎo)、制度改良的趨向靠攏。政府在進(jìn)一步完善社會(huì)組織責(zé)任劃分的實(shí)踐過程中，按照“違反義務(wù)即要承擔(dān)責(zé)任”的基本法理，2016年修訂《全民健身?xiàng)l例》，提出作為公共體育服務(wù)的承接組織，政府組織、學(xué)校、社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起未履行義務(wù)和履行義務(wù)不當(dāng)所造成的責(zé)任和接受懲罰。為確保體育社會(huì)組織的主體責(zé)任，需要更為具體的問則制度文件如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》或《刑法》中形成了具有中國特色的問責(zé)模式即“首長負(fù)責(zé)制”，這就導(dǎo)致公共體育服務(wù)問責(zé)體系形成二元化哲學(xué)悖論。

20世紀(jì)后期出現(xiàn)的“組織革命”逐漸引發(fā)了人們對于公共服務(wù)供給中社會(huì)組織社會(huì)責(zé)任的思考。國外關(guān)于公共服務(wù)責(zé)任劃分政策制定中，采取了負(fù)面清單的形式，以“政府固有職能”為標(biāo)準(zhǔn)，將政府必須親自承擔(dān)的職能列名為“不允許外包”，其他職能可以由市場承擔(dān)。[8]而在例如集體決定行為過程中，領(lǐng)導(dǎo)者或?qū)嵤┱叽嬖阱e(cuò)誤，就會(huì)受到相應(yīng)的問責(zé)懲罰。如果集體決策出現(xiàn)錯(cuò)誤，則相應(yīng)后果的承擔(dān)就很難實(shí)現(xiàn)了，這就形成了典型的“法不責(zé)眾”。“權(quán)責(zé)分配”與“明確具體”是公共體育服務(wù)問責(zé)必要原則，不同主體應(yīng)承擔(dān)不同責(zé)任，責(zé)任的歸類應(yīng)通過法律法規(guī)或規(guī)章制度予以明確。在未來，在公共體育服務(wù)承接過程中，體育社會(huì)組織社會(huì)責(zé)任體系要逐漸清晰、明確，應(yīng)力求為自身獲取相應(yīng)的發(fā)展和必要利益，同時(shí)避免走入盈利性組織發(fā)展的誤區(qū)，幫助國家實(shí)現(xiàn)更加現(xiàn)代化的治理體系和治理能力，不斷推動(dòng)社會(huì)和組織在改革中的發(fā)展步調(diào)力求符合我國推進(jìn)特色社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展方向，切實(shí)完成公共體育服務(wù)中第三方評估的社會(huì)組織主體責(zé)任。

3.3 公民責(zé)任

公民責(zé)任意識是指人要知道并盡心盡力完成與自己扮演的角色所對應(yīng)的任務(wù)與職責(zé)。[9]改革開放70年以來，中國社會(huì)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，公民個(gè)體逐漸擺脫對國家的條性依靠，多元化利益格局逐漸成為主流，公民個(gè)體對利益訴求的索取途徑之間被拓寬個(gè)人責(zé)任意識和社會(huì)責(zé)任意識逐漸得以顯現(xiàn)。隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，社會(huì)矛盾也在發(fā)生變化，社會(huì)公眾對體育的需求也不斷高漲，公民的個(gè)人責(zé)任觀與社會(huì)責(zé)任觀呈現(xiàn)出非均衡的發(fā)展趨向。有研究表明，我國公共體育服務(wù)問責(zé)的啟動(dòng)、處理與救濟(jì)多為政府內(nèi)部化實(shí)施，利益相關(guān)者公民擁有較強(qiáng)的對于相應(yīng)事件的問則責(zé)任，同時(shí)卻擁有較弱的參與機(jī)制與監(jiān)督權(quán)利。公眾對評估結(jié)果了解程度極低，媒體報(bào)道下可以獲取相關(guān)內(nèi)容，但問責(zé)程序處罰的過程、理由、后期是否勒令整改過程缺乏公眾維權(quán)環(huán)節(jié)。[10]較高的責(zé)任意識，是提高公民更好的參與政府購買公共體育服務(wù)評估水平，能夠做到與政府和組織共同維護(hù)公共體育服務(wù)評估的公共利益。現(xiàn)階段我國公民責(zé)任意識缺失，特別是公民的社會(huì)責(zé)任意識淡薄，現(xiàn)如今，國家在推進(jìn)服務(wù)型社會(huì)進(jìn)程中，公民責(zé)任意識，特別是公民的社會(huì)責(zé)任意識淡薄是推動(dòng)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。[11]在市場經(jīng)濟(jì)浪潮推動(dòng)下，當(dāng)代社會(huì)公眾對法制觀念的忽視，在權(quán)利與義務(wù)缺乏統(tǒng)一性認(rèn)識方面社會(huì)公眾還無法完全滿足社會(huì)發(fā)展的需求，對數(shù)社會(huì)公眾對于自身所要履行的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)力知之甚少，相關(guān)政府部門缺乏對社會(huì)公眾責(zé)任意識的灌輸，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對個(gè)人所應(yīng)履行的義務(wù)和享受的服務(wù)的權(quán)力以及公民對個(gè)人責(zé)任意識和社會(huì)責(zé)任意識還無法達(dá)到社會(huì)發(fā)展所要求的動(dòng)態(tài)平衡。