“放管服”背景下高校科研經費管理探究
——以A大學為例

高晶

（江蘇師范大學計財處江蘇徐州221116）

科研經費根據經費來源和渠道可以劃分為縱向經費和橫向經費。縱向經費主要涉及申請與使用的各級政府主管部門所確定的科研項目經費。橫向經費主要涉及高校通過與各企事業單位開展科研合作，為其提供技術咨詢、技術開發、技術成果轉讓等技術服務而獲得的經費。

目前，各高校科研經費管理水平參差不齊，政策、制度、流程繁瑣，科研人員不得不將大量的時間和精力用在學習相關政策和報銷程序上。在2018年國家提出推進科技領域“放管服”改革背景下，探討高校科研經費管理對科研人員績效提升的影響機理，將增強科研人員的“獲得感”，解放科研生產力，為繁榮和發展科學事業提供有力支持。

一、文獻回顧

（一）科研經費管理制度研究

科研管理的核心是對科研經費使用的管理（P.G.Alt?bach，2004）。科學研究是充滿多樣性和靈活性的（D.Mari?nova，2008），建立一種混合型的高校科研經費管理模式（M.G.Nicholls，2010），以績效為基礎的科研經費資助體系能夠充分調動科研人員的科研熱情（Diana Hicks，2011）。科研經費需要平衡同行評審和指標，完善基金管理系統（Diana Hicks，2012），配備完善的資助管理制度（Marinova D.，2011），科研制度的公平公正性對科研人員能夠產生一定的影響（楊得前，2006），因為科研主體行政隸屬之間和市場化的科技資源配置原則之間存在矛盾（殷獻民，2012）。科研經費區分機制不明確（王永益，2013），存在無效的會計核算、無力的資產管理（李淑俠，2010），科研管理能力不強，科研團隊建設有待加強（張瑩，2017），科研經費使用不合理、績效偏低（聶常虹，2015），以規范性文件的方式管理科研經費法律效力較低（謝新偉和楊文靜，2016），需要設置一套高校科研經費監控體系（周勇，2012），建立以預算為目標的核算分析評價機制和與預算制衡有關的機制（張世慧，2013），強化預算編制、完善信息平臺（高志遠，2015），加強正式制度激勵（胡明暉，2016）。

（二）科研經費預算管理研究

歐洲高校在管理科研項目時存在預算編制不合理、預算執行不夠的問題（Jiina，2005）。我國高校科研經費預算體制政策不統一（張建生，2010），在項目類型上并沒有進行合理的細分（胡明暉，2016），行政干預以及管控手段過于嚴格（王萌萌，2015），應加強預算管理制度建設（Jokinen T，2003），促進財務、科研和科研項目組三者共同協作（張淑玲，2009），聘請專業財務助理（黃永林和李茂峰，2013），拒絕執行超預算、無預算的財務活動（E.Fama，1990），建立高效科學的預算編制流程（徐以平，2014），實現對科研項目全面全過程的動態考核（黃俊婕，2017）。

（三）科研經費業務流程再造研究

業務流程再造已廣泛應用于社會各界（Hammer and James Chanpy，1993），要完善高校在BPR理念下的一系列措施和制度（Belarmino Adenso Diaz，2001），構建基于業務流程再造的高校流程（Milton Borsato，2016），改變財務報銷模式、簽字審批形式、資金支付方式，實現網絡報銷、數字簽名審批、無現金支付、智能憑證做賬（高勇，2014），建設會計服務平臺（秦榮生，2015），構建立體化、全方位、無盲點的網絡式科研項目管理新機制（張棟梁，2016），提升高校綜合競爭力，實現高水平的跨越式發展（顏永明，2017）。

（四）科研經費內部控制和審計管理研究

劉新春（2001）分析了高校建立內部控制制度的必要性和緊迫性，內部控制的目標是確保教育經費投入的效率性和效益性（李海文，2004）。高校科研經費管理中存在科研資產嚴重流失（胡海峰和李靜，2009）、內部控制制度不健全（楊夢雪，2016）等問題，在結余資金的使用上也缺乏有效性（黃瑛，2017）。高校應建立健全科研經費成本管理的責任承擔制度（郝立紡，2003），樹立二級經費管理觀念（王炳慶，2007），建立嚴密的內部控制體系（胡耀華，2008），以合法性、全面性、有效性、制衡性、適應性和成本效益為原則（劉亞平，2010），加強監管力度（楊靜，2017），使審計工作常態化（盧黎，2014）。

（五）科研經費管理績效評價研究

科研經費使用績效的內涵、評價內容及方法不盡相同（John R.，2008），科研項目財政支持程度與科研效率呈正相關（L.Cherhye，2005），國家對科研經費的分配應以高校科研成果的產出情況為依據（Jill Johnes，1995），基于績效的高校科研經費管理系統的重要性并不來源于科研經費的分配數量，而是由其本身所創造的聲譽（Diana Hick，2012），所以績效激勵環節應貫穿于科研活動的全過程（Wilson D.K.，2013），將績效考核評價體系作為高校科研經費管理工作的核心內容（Diana Hicks，2011），與科研人員的職位評定與崗位晉升等掛鉤（Barton R.Clark，2007），科學配置和管理科技資源（Shiyun Zhang，2013），規范科研主體、加大科研人才培養力度（殷獻民，2012）。

綜上，國內外學者關于科研經費管理的研究主要集中在科研制度、預算、業務流程、內部控制、績效評價的問題、原因和對策研究等方面，大多是理論研究以及單個高校的案例研究，鮮少結合“放管服”背景來研究科研經費管理，較少就科研經費管理是否提升了科研人員的績效展開直接分析，僅有的相關研究也只是側重于對科研經費管理與科研人員績效之間的簡單案例分析，對于提升科研人員績效的科研經費管理機制較少涉及。

二、高校科研經費管理存在的共性問題

（一）高校科研經費管理制度存在不足，政策的宣傳普及不到位

一些高校的財務處、科技處和社科處等相關部門沒有對國家的科研政策及時進行宣傳推廣，也沒有根據國家最新的政策對管理制度作出修訂，導致很多科研人員不了解科研經費使用和報銷的政策，甚至連財務人員也不了解最新的政策。

（二）科研經費預算管理中存在的問題

科研經費預算管理不合理、不科學，一些高校科研項目的項目組成員中包括普通講師和研究生，但卻沒有制定勞務費預算，導致后期勞務費發放困難或不得不調整預算。一些科研項目需要開展野外調研，必然會產生交通費、差旅費等，但在制定預算時沒有認真估計，待項目結題時發現有些科目超預算，預算與決算差距較大。一些科研人員有限使用學校給予的項目配套經費，卻將節約的經費用在與項目無關的花銷上。

（三）科研經費使用過程中存在的問題

1.財務系統存在不足。目前，市場上已有的財務系統還存在一些不足，比如預約報銷單填寫復雜、內容較多，差旅費報銷中無法批量填寫出差人員、時間、地點，大額項目報銷無法一次性從多個項目號中支出經費，在選擇混合支付時，總是需要手工選擇收款人是對公還是對私，網上簽批系統也有待升級完善。

2.儀器設備的采購與管理存在不足。一些高校的設備招投標和采購過程不規范、不透明，比如招標文件不規范，詢標、評標欠公正，串標、陪標事項時有發生，泄露標底、標價問題也不容忽視。一些高校的設備入庫、報銷、管理文件不規范，比如，設備入庫的標準不清晰，有些設備無法界定是否需要入庫，相關規定中沒有明確設備入庫和報銷的標準，對于大型儀器設備是否可以公開使用、如何辦理手續等都沒有成文的規定。再比如，一些可以通過共同購買、共享使用的大型儀器設備，各個學院、部門卻獨自購買、各自使用，造成了資源浪費。

3.審批報銷環節手續繁雜。比如，各學院舉辦會議需要填寫會議審批單，并附上會議通知和參會人員名單。若有校外人員參加，除了部門負責人，還需要分管校領導簽字審批；若在會議舉辦過程中發生了租車費，需要填寫公務租車審批單和派車清單；預約報銷單需要多個部門領導簽字，報銷人員苦不堪言。

4.因公出國（境）業務的辦理存在不合理。一些高校的科研人員由于國際科研合作需要經常往返于國內外，具有突發性和不確定性，難以及時辦理審批公示手續，這類人員存在報銷難問題。一些高校規定因公出國業務在報銷時需要附上邀請函原件、審批表原件、出訪總結報告繳納證明等材料，但科研人員在辦理出國審批時就已經上交過一次邀請函，報銷時存在重復提交材料問題，而且出訪總結報告繳納證明是國交處的業務，和科研人員報銷業務的真實性、可靠性關系不大。

5.科研項目結題和結余經費的管理存在問題。對于已經結題的國家和省級課題，由于沒有上級監察審核，一些科研人員存在使用不規范甚至虛開發票套取經費的行為。一些高校的財務部門對于校級課題、市廳級課題的管理不夠嚴格，很多課題長期掛賬，不結題、不使用、不清理，導致資金閑置，資源浪費。

6.科研項目間接費用的管理有待完善。一些高校科研項目間接費用占縱向科研經費總額的比例過低，學校管理費的提取比例過高，開支范圍過窄，限制了科研人員的積極性，也沒有專門的管理規定和文件，科研人員不清楚哪些費用可以從間接費用中報銷。

（四）監督審計中存在的問題

一些高校審計部門的人員不足，而且地位和話語權不高，監督審計功能不突出，審計獨立性不夠，而且缺少其他部門的配合，沒有做到對科研經費管理的全過程進行監督，存在小問題默許、大問題規避的現象。

（五）科研經費使用績效評價存在的問題

一些高校重教學、輕科研，對于科研項目申請、立項的激勵措施不夠；一些高校重視科研立項，給予科研人員大量的獎勵和配套措施，但對科研經費使用績效的監督評價僅僅依靠發表論文的數量，評價方法不夠科學。

三、高校科研經費管理存在問題的原因

（一）科研經費管理機制缺失

一些高校的管理部門各自為政，設備處、科技處和財務處相互之間溝通協調不夠，科研經費管理辦法修訂不及時，各個部門職責不清，出現問題相互推諉。一些高校科研經費不足、人才缺失，無法制定有效的科研經費管理體系和評價方法。

（二）科研人員精力有限、缺少科研助理

科研人員每日要做實驗，構思申請書，還要完成教學任務量，很難抽出額外的時間和精力去填寫報銷單、辦理入庫審批簽字、排隊報銷、制定項目預算，科研投入產出效率不高。

（三）缺乏對管理科研經費的認識

一些高校非常重視科研項目的立項申報，積極動員教師參加，但是對科研經費的管理和使用過程不夠重視，科研成果評價體系不夠科學。導致科研經費使用不規范、管理不嚴格，科研人員疲于經費報銷，財務人員忙著審核記賬，項目結題唯論文論，項目開展虎頭蛇尾。一些高校的領導層更關心科研項目的立項數，科研處認為自己只負責申報立項，財務處認為自己只負責經費的托管，處理日常收支，科研人員則認為經費是自己辛辛苦苦申請下來的，管理部門不應過多干涉。

（四）政策缺乏宣傳和引導

經費報銷中存在的種種難題和困擾，一方面來自于科研人員沒有充足的時間和精力去學習和研究全面的政策，另一方面反映出一些高校的財務部門缺少服務意識，對于政策規范沒有進行及時的宣傳，未以通俗易懂的方式告知科研人員以及組織相關培訓，也沒有溝通交流咨詢的方式和渠道。

（五）財務人員業務不精、素質不高、服務意識不強

一些高校財務人員緊缺，而且很少組織業務學習和培訓，財務人員缺乏服務意識。一些高校的財務部門對科研人員報賬難的問題視而不見，沒有通過新媒體、新系統、新設備、新人員的引進和培訓改變現狀。

（六）科研資產監管弱化

一些高校對于圖書、藥品等低值易耗品入庫單管理不善，沒有安排專人負責審核、監管。一些高校對固定資產在設備處入庫后是否到財務部門審核報銷缺少監督，導致會計賬目與設備處賬目不一致，沒有及時清查設備的存放地，導致電腦等固定資產變成了“私人財產”。

（七）對審計的重要性認識不足

一些高校沒有建立專業的審計隊伍，難以高質量地完成審計工作。尤其是對重點研發、優勢學科、品牌專業和中地共建等大額專項經費的審計流于形式，造成經費使用不規范、結題經費無人管。一些高校的審計部門缺少事前監督和事中監督，又擔心審計出的問題會影響學校課題的結項，事后審計也流于形式，更有甚者幫助項目負責人應付過關。

四、對策建議

首先，根據信息不對稱理論，國家基金、教育等科研經費撥款部門與高校、科研經費項目負責人之間存在信息不對稱，項目負責人存在道德風險和逆向選擇問題，科研經費撥款部門和高校有必要設立激勵、監督、審計等措施約束科研經費的使用。其次，根據項目管理理論，從科研項目的申請、經費劃撥、經費使用、中期檢查、項目結題到結余經費的使用與收回，需要全程優化管理流程和效率，最終提高科研經費使用的質量和成果。最后，根據全面預算理論，科研經費項目負責人和高校各個部門應樹立預算意識、成本意識，把與科研相關的直接勞務、材料費和學校的房屋、設備、水電氣等費用都囊括到預算中，作為評價科研活動的一個指標。此外，根據馬斯洛的“需求層次”理論，首先要保證科研人員生活的基本物質條件，通過制度使科研人員可以安心、放心大膽地搞科研，并通過尊重、認可科研價值等榮譽獎勵、激勵科研人員，從而提高科研績效和質量。

A高校是省屬重點大學、教育部與江蘇省人民政府共建高校、江蘇省高水平建設高校，在科研經費管理方面有很多值得借鑒學習和推廣之處，本文總結如下：

（一）加強科研經費管理政策宣傳力度，提高財務人員綜合素質

（1）A高校計財處、社科處、科技處及時更新網站模塊，宣傳財政部、國家基金委相關政策法規，建立專門模塊宣傳學校橫向和縱向科研經費使用的相關規章制度。（2）計財處以政府會計制度、科技創新30條、全面預算績效管理等業務政策為重點，組織審核科人員每周定期學習相關規章制度。政策法規學習形成常態化，并通過微信公眾號、QQ群、小卡片、宣傳冊等方式告知學校師生有關科研經費的最新要求和規范。（3）計財處審核科人員定期送政策服務到學院，對網上預約、票據粘貼、經費使用等報銷難題進行答疑解惑，與報銷教師、科研秘書零距離友好溝通。（4）針對會計制度的新趨勢、全面預算績效管理的新模式和稅務政策的新變化，有選擇地組織外出業務培訓。

（二）健全新媒體信息化平臺，化解“報賬難”等問題

計財處、信息化處、設備處、科技處和社科處建立了信息共享中心，數據以流程化的形式在各個部門傳遞，實現網上簽批，節約高效。A高校已經建立了新的計財處網站。（1）在規章制度模塊中，包括日常報銷、科研經費管理、預算管理、專項與學科經費管理、收費與票據管理等五個部分，方便報銷人員查詢報銷的依據。（2）下載專區中有報銷類、科研類、預算類和票據類四個模塊的文件，報銷人員可以方便快捷地下載需要填寫的表格，比如公務出差審批單、會議審批單。（3）為了方便報銷，A高校計財處網站專設報銷指南和科研服務兩個快捷模塊，報銷指南快捷模塊把最常發生的差旅費、會議、酬金申報、日常報銷四個模塊單列出來，提供報銷指南小卡片，使報銷人員可以快速了解需要準備的材料和依據。科研服務快捷模塊提供外來匯款認領和項目查詢要點功能，使報銷人員可以快速了解款項的認定流程以及項目經費的使用明細。（4）業務聯系模塊提供咨詢電話、QQ業務咨詢交流群、你問我答三項，報銷人員可以查詢到計財處各個科室的電話，或者加入QQ交流群，由專職人員及時回復報銷人員的問題。在你問我答模塊中有各種整理好的關于報銷的“疑難雜癥”，報銷人員也可以留言新的問題。（5）移動財務報銷模塊提供了支付寶二維碼快捷模塊用以繳費，微信公眾號快捷模塊用來宣傳推廣政策法規、報銷指南，此外還有校園微哨快捷模塊。

（三）優化網上預約報銷系統，推進投遞式報賬體系

首先，A高校根據本校的實際情況定制升級財務系統，由專業的工程師根據財務人員的問題和訴求優化系統，提高預約效率。A高校的系統維護人員與復旦天翼的系統工程師每周都通過電話、QQ聯系，實現現場和遠程定期升級更新，滿足了預約系統的使用需要。其次，A高校緊盯師生需求，在兩個校區的固定地點安置報銷投遞箱，并安裝監控，報銷人員只需把簽字審核完畢的報銷材料及其附件裝在信封中放入投遞箱，每天都有專人負責收取分類報銷單，遇到有問題的單子會通過電話、短信方式通知報銷人員，并告知需要補交的具體手續和材料以及相關依據，節約了報銷人員排隊的時間，使教師能夠更專心地進行科研、教學，也減輕了會計人員的負擔。

（四）落實科研財務助理制度，提高整體服務水平

A高校根據國家相關法規和財務管理制度，率先修訂了《A高校科研助理管理辦法》。科研財務助理職責如下：為項目組提供精細科學專業化服務；編制科研項目經費預算；初步審核經費支出的合法性、合理性和規范性；對科研項目實現預算動態管理；辦理預算調整手續；編制科研項目財務決算報表。該制度大大減輕了科研人員報銷、填表、審核的壓力和負擔，并且該制度由計財處牽頭，科學技術研究院、人事處、國有資產管理處、實驗室與設備管理處等相關職能部門配合，負責科研財務助理的業務培訓、繼續教育，指導科研財務助理開展業務工作，保證科研財務助理的業務素質過硬。

（五）加強頂層制度建設，發揮三級管理優勢

科研經費管理要除弊糾頑，先要在體制上松綁。為了使科研經費的使用更加規范化、制度化，A高校作為江蘇省內部控制先行單位，修訂了相關規定。

第一，為了更好地推進人文社會科學發展，根據《國家社會科學基金項目資金管理辦法》《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》等文件要求，遵循科研活動的規律和特點，精簡管理流程、優化預算編制，提升科研人員的經費使用自主權，修訂了《A高校人文社會科學縱向科研項目經費管理辦法》，明確了間接費用的管理與使用。

第二，為加快實施創新驅動發展戰略，規范科研經費管理，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，提升自然科學研究水平，修訂了《A高校自然科學縱向科研經費管理辦法》。細化了收支管理、結轉和結余經費管理：縱向科研經費使用由項目負責人簽批報銷。項目負責人經手的科研經費，由項目負責人和單位財務“一支筆”共同簽批報銷。二者為同一人的，其經手的科研經費由項目負責人和單位主要負責人或分管校領導共同簽批報銷，大額資金支出按照《A高校大額資金審批辦法》執行。

第三，為進一步貫徹落實橫向科研經費“放管服”改革，充分激發科研人員的創新創業活力，促進學校科研事業的健康發展，根據國務院《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發［2018］25號）等文件精神，修訂了《A高校橫向科研經費管理辦法》，簡化了審批手續、依法擴大了開支范圍、提高了獎勵金額。

第四，為促進學校科研工作的高質量發展，規范經費使用，提高資金績效，根據江蘇省教育廳《貫徹落實省委省政府關于深化科技體制機制改革推動高質量發展若干政策實施細則》（蘇教科發［2018］9號）等文件精神和相關財務管理規定，修訂了《A高校科研經費開支標準及報銷程序規定》，用于規范學校各級各類科研項目經費中會議費、差旅費、專家咨詢費等相關支出的范圍、標準及報銷程序等。

第五，規范橫向科研經費管理辦法，完善三級管理制度。比如《A高校橫向科研經費管理辦法》中規定，首先，學校是科研經費管理的責任主體，按照“統一領導、分級管理、責任到人”的原則，校長及分管科研、財務的校領導對學校科研經費的管理承擔領導責任，建立預算咨詢委員會，專供科研項目申報咨詢；學校交叉應用研究院、人事處、紀委監督室、審計處、計財處、國有資產管理處、實驗室與設備管理處等職能部門是橫向科研經費業務管理和監督的具體部門。科研經費管理相關重大問題應按照有關規定由學校黨委常委會或校長辦公會專題研究決定。其次，計財處負責科研經費的財務管理、會計核算及決算。紀委監督室、審計處負責科研經費的監督檢查和審計工作。最后，二級單位是橫向科研項目的基層管理單位，負責本單位橫向科研項目的管理與監督工作，對本單位科研經費使用的合規性、合理性、真實性承擔監管責任。

（六）加強科研經費管理，建立科研經費支出稽核、審核制度

有了好的制度后，就要認真執行，并加強稽核監督。首先，A高校審計處每年都對省優勢學科三期建設項目等專項資金開展審計。圍繞學校重要經濟政策、重大經費項目、重點經濟活動領域和大額資金，根據上級要求和學校管理需要開展專項審計，縱向科研項目結題時還應到審計處辦理與結題相關的審計手續。其次，A高校科技處、社科處和計財處完善了橫向和縱向科研經費管理辦法，并修訂了《A高校大額資金經費管理辦法》，對不同項目、不同金額的經費通過不同部門、不同級別領導審核加以規范限制。最后，聘請外部會計師事務所對科研經費進行審計，加強外部監督治理作用。

（七）推進管理會計，預防潛在風險，強化科研經費預算管理

近年來，管理會計受到越來越多單位的青睞，可以幫助高校強化預算，提升績效。首先，A高校持續推進財務工作從“以核算會計為主”向“以管理會計為主”的管理模式轉型。其次，A高校推進全面預算管理，做好學校各類資源收益的應算盡算、應收盡收。最后，A高校開展全面預算績效管理改革，樹立“花錢必問效、無效必問責”的理念。

五、結語

高校不僅是教授知識、培養人才的機構，更是實現科研成果轉化的重要平臺，本文通過分析高校財務運作管理中存在的問題，有針對性地規范高校的財務經濟行為，強化內部控制管理，優化高校日常運作流程，以期加速高水平大學建設。