公共治理視域下職業教育與培訓治理方式變革

鄧 卓

(河北師范大學 河北省職業技術教育研究所，石家莊 050024)

近年來，我國政府審時度勢，采取系列措施加快推進職業教育轉型升級發展，為新型城鎮化和鄉村振興計劃儲備大量高質量人才，提供更優化的勞動力供給。但由于長期受制于普教優于職教的僵化思想，職業教育與培訓(Vocational Education and Training, 簡稱VET)的正名之路荊棘遍布。作為與市場經濟最為緊密相關的職業教育與培訓體系，我國的VET治理體系，政府的行政壟斷行為較為突出，公共治理不足導致的治理失靈，將企業、行業拒之門外，社會力量難以發揮應有的作用，VET伙伴關系網亟待建立。鑒于中國VET治理短板明顯，且創新不足，難以跳出政府包攬一切的治理格局。因此，有必要基于一種全新的治理視角——公共治理理論，探討具有參考價值和借鑒意義的國際組織歐盟VET治理的幾個關鍵內容，借此使中國的VET體系煥發新生。

一、公共治理理論用于VET治理的契合度分析

上個世紀90年代，西方學者首先在公共行政管理領域提出了公共治理理論，公共治理理論下的公共行政學強調“治理”而非“統治”，為行政改革提供了一種嶄新的思路。[1]公共治理理論立足于公共性，著眼于治理，而職業教育與培訓的蓬勃發展離不開利益攸關方的積極參與以及對VET治理的創新變革。公共治理的本質，是多維的參與型治理的建立而非剛性的行政管理的強化，彰顯出從“行政化管理”向“社會化治理”以及從“單一性他治”向“多維性自治”轉型的治理特色。[2]公共治理模式下的政府、非政府組織以及社會組織等利益相關者群策群力，共同搭建彼此交流、持續合作的伙伴關系網。相較之下，在VET治理領域，政府、市場以及社會組織等相關主體都掌握一定的話語權，VET與其利益相關者之間并不屬于“一對一”的一元互動關系，VET的利益相關者，在治理過程中扮演著相應的社會角色，形成合力促進治理模式的構建，彼此之間維系著紛繁復雜的多維關系。不難看出，VET治理是公共治理的一部分，要暢通在VET治理領域嵌入公共治理理論的路徑，首先要對公共治理理論用于VET治理的契合度進行分析。

1.職業教育與培訓兼具的主體多元性、區域復雜性以及市場流動性與公共治理理論強調治理主體的多元性和公共性不謀而合

相較于傳統的國家一貫制權力集中型，該理論下的政府主張簡政放權，政府占據太多原本屬于社會的權力，社會因權力缺失呈現虛弱狀態，從而不利于公共治理理論的推進。[3]政府有必要明確VET治理主體的權責邊界以實行適當的權力下放；同時，社會組織，包括自下而上的非政府組織NGO(Non-Governmental Organization)、非營利組織NPO(Non-Profit Organization)、社區組織、公民組織等第三部門也要做好承權的萬分準備，切勿讓社會組織發展成為權力尋租“旺鋪”。VET主要面向高度分化的市場環境，政府等公權力部門無法從微觀層面上約束市場行為，必須依靠公權力之外的多元主體，通過平等協商對話，形成一個政府、市場及社會相互合作、相互制約，共同治理職業教育與培訓的網絡體系。

2.公共治理理論的善治(good-governance)導向符合當代職業教育強調“治理”而非“管理”的理念

VET面向大眾，強大的群眾基礎以及VET受眾的自主性和多樣性，對實現VET“善治”的需求顯得更為緊迫。全球治理委員會在1995年《我們的全球社區》報告中總結了治理的四大規定性特征：(1)治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；(2)治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；(3)治理同時涉及公、私部門；(4)治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續的相互作用。[4]從治理過程、作用機制、治理主體以及關系維度對公共治理的內涵進行分層細化解讀。公共治理摒棄了傳統強制性、統治者意志化的治理模式，在治理過程中通過多方位的集體合作達到治理最優化。而VET治理也是通過與公私權力部門、職業教育與培訓組織和社會公眾在治理決策與執行等方面進行平等協商、公平對話，實現治理效益最大化。

3.公共治理下的多元主體之間長期搭建的一種動態、自由與平等的社會伙伴關系網合乎職業教育與培訓治理的發展路徑

公共治理模式下的多元主體處于政治獨立卻又相互依存的狀態，各利益相關者具有參與治理決策及政策執行的權力，但卻無法單獨施加政治權威，充分體現了公共治理的問責制、參與性、透明性以及相關性等原則。VET治理過程中同樣要求建立社會伙伴關系網，在VET的政策制定、項目決策、模式構建以及利益分配等方面群策群力、平等對話。基于職業教育與培訓的公共性與多元主體性，必須將VET治理深植于社會公眾當中，在動態貫通的社會關系網中進行良性互動。VET治理的多層級性(橫向和縱向維度不同層級多元主體之間相互合作)與公共治理的注重過程、以調和為基礎，同時涉及公、私部門以及依賴持續相互作用的特征相輔相成。

因此，我們可以理解為VET治理是公共治理的下位概念，是“公共治理理論”在職業教育與培訓領域的具體應用。客觀上審視，要想構建職業教育與培訓的高效治理框架，開啟職業教育治理體系現代化的大門，公共治理理論當仁不讓是那把通往“善治”體系的金鑰匙。

二、病癥診斷：中國職業教育與培訓治理困境

進入21世紀初期，是中國職業教育面向新時代，正積極從規模擴張過渡到質量提升、建設優質現代職業教育體系的關鍵時期。在中國VET不斷成長的過程中，我們認識到中國的職業教育與培訓領域確實存在尚未發掘的礦藏，只有在開拓疆域的進程中，才能感受到職業教育與培訓的短板所在。

1.政府主導型格局偏離社會多元需求

我國的職業教育與培訓提供的是一種準公共產品，而政府過度掌權只會影響VET本質訴求的實現。李克強總理在2014年2月的國務院常務會議上部署加快發展現代職業教育，明確指出了目前中國職業教育發展的背景和策略。在實現職業教育的善治過程中，需要政府充分放權，發揮市場的引導作用，尋找到多元主體的利益平衡點，“現代職業教育，是轉方式、調結構的戰略舉措”；但又同時指出“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求”。[5]而中國政府的放權之路起步較晚，最早可追溯到1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布，從那以后，我國才開始了中央政府向地方政府分權、政府向大學放權的教育體制改革。

政府作為權力的執牛耳者，對完善技術技能人才保障政策影響頗深。其中健全經費投入機制便是辦好職業教育的一個主要手段。普通教育和職業教育是兩種同等重要的不同教育類型，但現實境況卻大相徑庭。國家對普通教育的重視程度遠遠高于職業教育，普通教育一直被視作學子首選的最佳教育類型；而職業教育常常被視作教育領域的紅十字會，專門接收達不到普通教育門檻卻又希望獲取教育熏陶的“學困生”。長此以往，國家對兩種教育類型的經費投入差距自然越來越大。根據教育部對2018年全國教育經費相關情況統計分析，不難發現2018年全國教育經費總投入為46 135億元，比上年增長8.39%。其中，國家財政性教育經費(主要包括一般公共預算安排的教育經費，政府性基金預算安排的教育經費，企業辦學中的企業撥款，校辦產業和社會服務收入用于教育的經費等)為36 990億元，比上年增長8.13%。綜觀各級教育經費的投入情況：全國高中階段教育經費總投入為7 184億元，比上年增長8.23%。其中，中等職業教育經費總投入為2 463億元，比上年增長6.17%。全國高等教育經費總投入為12 013億元，比上年增長8.15%。其中，高職高專教育經費總投入為2 150億元，比上年增長了6.16%。[6]基于此，雖然各類教育經費都有明顯的增幅，但無論何種階段的教育，職業教育經費總投入都是明顯低于普通教育。2018年全國教育經費總額為46 135億元，而職教經費約占教育經費投入的15.2%，按照國際慣例，職業教育經費占全國教育投入的一般比例應為25%，可見我國投入現狀與國際慣例還相差甚遠。

2.職業教育與培訓伙伴關系參與機制缺乏

職業教育與培訓在公共管理領域內掌握一定的話語權，開放、協調、多元、公共性是其不可磨滅的本質特性，這就意味著我國的VET需要政、校、行、企四方協同，本著平等協商、功能互補、合作共治的原則，在職業教育與培訓的政策制定、項目決策、利益分配等方面平等對話，一同參與VET治理模式的構建。

目前，在我國的職業教育與培訓管理領域內，管理的基本格局仍然是傳統的“主體—客體”分離對立的二元論模式。[7]政府毫無疑問當屬于“主體”，而其他與VET治理關系更加緊密的社會組織(行業、工會、商業等)、企業、職業院校、培訓對象則被視作“客體”。他們在權力維度層面屬于低維度弱勢層級，只能接受頂層安排，缺少參與構建治理模式的機會。這明顯與公共治理理論倡導的“主體—主體”模式是矛盾的。政府作為公權力部門，應該與職業教育組織、私權力部門和社會公眾聯合成網絡，[8]通過權力的分化促進權力的自上而下的流動，滿足各利益相關者的不同的利益訴求。只有構建這樣多元、多層級的伙伴關系網，職業教育公共治理才有可能順利開展。然而，我國當前的職業培訓形式和內容都較為單一，無論是校企合作、頂崗實習、工學結合、訂單式培養模式等培訓形式都逃脫不了政府把控一切的掌控。2003年農業部、財政部等六部門聯合發起的農村勞動力轉移培訓“陽光工程”，2006年實施的針對貧困地區幫扶項目的“雨露計劃”，十八大以來習近平總書記提出了扶貧開發戰略和精準扶貧、精準脫貧方略，這些雖然都倡導“政府主導、社會參與”，但由于社會各界與政府主體力量懸殊過大，相關客體的實質性參與并不多。

3.VET質量管理指標體系不健全

一般而言，“制定計劃、抓好實施、強化考核、加強監督”，是中國VET項目控制的四個共有環節，但都毫無例外地突出了政府部門的主體作用，而每個環節都缺乏統一的指標體系保障實施。雖然在國家政策文件的大力保駕護航之下，我國的職業教育與培訓發展勢頭如日中天，但職業培訓質量卻存在著嚴重缺陷，缺乏規范精準的質量保障體系，每個VET的利益相關主體都容易陷入碎片化的自營狀態，職業院校與培訓機構等其他利益相關主體缺乏實時溝通，容易造成多頭領導、職能交叉、統籌乏力等窘境。

不僅如此，我國的職業培訓和就業現狀處于兩元不對稱的矛盾狀態之中。學生參加職業教育與培訓，通過一段時間的教育培訓，獲得了相關行業的從業資格，但現實卻總是事與愿違。一方面，學生培訓質量得不到企業的青睞，企業不會平白無故地招收達不到企業任職標準的員工。另一方面，學生經過職業培訓掌握的技能，并不能滿足市場需求，甚至在企業中都沒有用武之地，而且培訓技能的遷移性、可調動性始終處于低層狀態。鑒于我國的職業教育與培訓高度地方化，具有本地域性特點。培訓對象一般在生源所在地接受職業培訓，而這也導致了培訓質量的良莠不齊，加之勞動力市場的高度流動性，極易造成用工標準與職業教育培訓標準的失配現象。2010年7月29日，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。其中，在職業教育領域則強調大力發展職業教育，提升其吸引力和培養質量。其重中之重即是提高職業教育質量，而構建與完善職業教育保障體系便是提高職業教育質量的重要舉措之一。[9]總體來看，我國VET質量保障的計劃(Planning)、執行(Implementation)、評估(Evaluation)、審查(Review)四個環節(PIER質量控制循環)，出現了重質量計劃和質量評估，輕質量控制和質量改進的惡性循環，[10]未形成一個完整的質量控制循環，也未能收到良好的治理效果。

三、對癥下藥：中國職業教育與培訓治理突圍

據統計，2018年我國中等職業教育招生557.05萬人，比去年的582.43萬人減少25.38萬人、下降4.36%，其下降幅度遠遠超過2017年度的1.84%，占高中階段教育招生總數的41.27%。中等職業教育在校生1 555.26萬人，比上年減少37.23萬人、下降4.36%，其下降幅度同2017年度的0.41%相比，堪稱跳躍式下跌，占高中階段教育在校生總數的39.53%。[11]基于此，國務院先后印發《國家中長期教育改革規劃發展綱要》和《國家職業教育改革實施方案》，將完善現代職業教育體系、提升職業教育質量作為我國職業教育發展的頂層設計和施工藍圖。構建與完善我國職業教育與培訓治理體系成為提高我國職業教育質量的重要措施之一。結合歐盟VET公共治理政策、機制與工具上的成功經驗，對完善我國VET治理體系具有深刻的理論指導和借鑒意義。

1.歐盟VET柔性治理手段摭談

作為歐盟前身的歐洲經濟共同體(European Communities，簡稱歐共體，1992年以后正式稱為歐盟)在成立初期就對職業教育與培訓給予特別關注。自1957年《羅馬條約》首次問世，VET治理就成為歐洲一體化進程中不可忽視的重要元素。歐盟VET在垂直維度上形成了超國家、國家、次國家、社會組織、公民個人等多個層面的多層次治理；在橫向維度上形成了開放式協調法和政府間協議兩種軟法并行的柔性治理。[12]通過垂直維度和橫向維度的合作，歐盟VET領域形成政策網絡，網絡中各行為主體的地位平等，遵循自由、開放、合作、共享的原則進行平等對話、協商決議。這與中國政府一家獨大的大一統局面形成鮮明的對比。

歐盟作為超國家聯合體的身份，對成員國的治理并不能同中國一樣，不顧及成員國的經濟差異和發展規律。如果針對職業培訓中出現的問題，歐盟效仿中國，直接以強權干預職業教育培訓的發展，那么歐盟VET體系就不可能成為世界一流的參照系。歐盟VET治理手段中，開放式協調法和政府間協議是最契合我國VET治理現狀的手段。歐盟相較于中國VET的現狀，不同的是去中心化或多中心化程度高、非正式性強、科層制弱，社會組織、私人主體等參與比例大，種種特性表明歐盟必須推行更具靈活性和回應性的規則來有效豐富職業培訓治理模式。這些規則表明任何積極的相關主體皆可進入行政過程中、表達各自利益訴求、進行平等博弈。[13]與其說開放式協調法是一種典型治理工具，不如說它具備的監督評議功效更是值得學習借鑒。歐盟與成員國早期協商制定培訓希冀達到的政策目標和培訓方針，并據此設計精確的短、中和長期的目標，然后各成員國根據自身的國家意識形態和經濟態勢設計符合本國的并能回應歐盟政策的相應政策目標。最后，各成員國有機會參與到歐盟層面的內部評議，對所設置的短、中、長期目標進行階段性評議和審查，根據回應程度進行優化，從而達到共同進步的目的。除開放式協調法之外，政府間協議也是歐盟VET柔性治理的一大亮點。在充分尊重各成員國不同發展狀況的基礎上，本著公開、協商、透明、平等的原則，在國家與國家、政府與政府、地域與地域之間展開一系列的經濟合作，共同推進VET向更優質的方向發展，達到共同發展和互利共贏。

中國作為發展中國家的佼佼者，職業教育與培訓并沒有達到與之身份相匹配的社會效益。中國自上而下的管理結構，囊括許多政府組織、非政府組織、社會組織、培訓機構，理應采用歐盟多層級的管理方式，不以官方名義制裁沖突，不擅作主張代替其他利益相關主體做決策，也不用統一的標準實現管治。而要積極吸收更多創新的民間想法，貼近職業培訓的社會發源地，多吸納來自底層最真切、實際、有效的聲音，同社會大眾共同締造職業教育與培訓的新時代。

2.構建社會伙伴關系網

歐盟是歐洲地區規模較大的區域性經濟合作的國際組織，包括歐盟理事會和歐洲理事會，前者主要充當歐盟的決策機構，后者主要為歐共體內部建設和對外關系制定大政方針。還有與職業培訓密切相關的歐盟委員會、歐洲議會和歐洲法院等機構，共同在歐洲一體化進程中發揮實質性作用。當然，這些超國家層面的機構積極同國家、次國家、社會培訓組織等共建VET社會伙伴關系網。歐盟VET利益主體的多元化，彰顯出VET社會伙伴關系的三大特征：

(1)共同治理、分權制衡。在歐盟層面，歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會三大權力機構主要負責歐盟職業教育與培訓政策的制定與實施。如《歐盟職業教育與培訓質量保障參考框架》(EQAVET);還有歐洲法院、歐洲審計局兩大機構，共同監督、協調上述三大權力機構的工作。在國家層面，各成員國基于歐盟政策精神制定并實施適合于本國職業教育與培訓的治理政策與方針。在VET系統和VET提供者層面，分別負責VET立法、管理、資助、評估以及培訓方案、內容的制定。在各利益群體層面，職業院校為企業提供培訓員工，企業為社會輸送大批技術技能型人才。[14]總之，各主體共同治理、形成合力提升職業教育與培訓質量，并共同享受職業培訓帶來的效益。因此，我國的VET伙伴關系網中，政府應加快從集中決策者到協調監督者身份的轉變，充分利用職業教育與培訓機構、企業和社會組織的先天資源，調動社會伙伴在VET政策制定中的積極性，實現共同治理。

(2)面向市場、整合資源。職業教育與培訓機構是與培訓質量最為密切的利益主體，作為VET的供給方，要充分掌握勞動力市場需求，建立人才需求預測長效機制。成立于1975年的歐洲職業培訓發展中心(CEDEFOP),在2001年以后，加強了需求預測方面的工作，并逐步建立起完善的職業教育需求預測體系。[15]企業作為面向市場的利益主體，對高質量的人力資源的需求促使企業積極參與歐盟VET社會伙伴關系的創建。勞動個體作為VET培訓的直接終身受益者，必定會珍惜參與構建伙伴關系網的機會，并努力獲取一切對自身發展有利的資源。鑒于此，中國政府作為與勞動市場相離較遠的主體之一，缺乏直接參與市場運行的先天條件。那么，適當的權力下放，將決策的大門向社會組織、培訓機構、培訓對象充分打開，利用他們的先天優勢，更好地面向市場，獲取第一手資源，從而完善我國VET體系，進而提升職業教育質量。

(3)目標一致、合作共贏。VET社會伙伴關系是基于提升VET質量、促進社會融合和經濟發展的共同目標上，在共擔風險、共享收益的基礎上構建有效合作關系，因而能吸引不同層次的利益相關者形成聯盟，[16]共同構建穩定、持久和親密的合作共贏關系。我國的VET伙伴關系目標同歐盟的大同小異，只是在政府與社會組織等多個力量懸殊的利益主體之間，做不到同歐盟一樣，真正地還權于社會，也未做好轉變角色的充分準備。VET與政府的關系不應該是計劃與被計劃的關系，隨著市場經濟的蓬勃發展，VET的治理更加重視伙伴關系網的構建以及實現合作共贏的美好愿景。

3.利用多種工具構建VET質量保障體系

歐盟在推進職業教育與培訓質量保障的實踐過程中，努力促進《歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架》(EQARFVET)、《歐洲資格框架》(EQF)和《歐洲職業教育與培訓學分系統》(ECVET)三個“歐洲工具”形成合力，使三個歐洲工具有效地促進學習流動，增進歐洲范圍內資格和能力的相互認可。[17]三者的著力點共同指向職業教育與培訓質量的提升。

質量保障參考框架基于保障和提升歐盟各成員國職業教育與培訓質量的核心目標，定位于系統和機構兩個實施層面，包括質量保障和改進過程、監控過程和質量指標三大組成部分，遵循PIER質量控制循環——計劃、執行、評估和審查，提升質量保障體系的系統性與整體性，消除碎片化治理中政策的不連貫性。歐洲資格框架作為其他層面資格框架的“元框架”，覆蓋了從基礎到最高級水平資格的八級參照水平范圍，各成員國同歐洲資格框架緊密聯系，每個成員國自定的資格框架標準都能在歐洲資格框架中得到回應。[18]歐洲資格框架所具有的流動性和系統性特征，更好地響應了歐盟委員會制定的《關于建立歐洲終身學習資格框架的建議》，也是對歐盟VET質量提升的保障措施之一。歐洲職業教育與培訓學分系統對加強VET同高等教育系統在質量保障上的合作大有裨益。兩大教育子系統之間的跨域合作，不僅增加了VET質量保障的透明度，而且促進了VET系統的流動性，兩者之間達成資格互認，有利于學習者根據自身發展狀況，選擇契合自身發展的教育類型，更重要的是與高等教育系統之間的資格互認，意味著職業教育與培訓的轉型與提升。

汲取歐盟質量保障經驗，我國應著力開發屬于本國的“中國工具”。《國家職業教育改革實施方案》提出的“1+X”證書制度試點、職業教育國家“學分銀行”建設等是立足中國國情，推進學習成果認證積累轉換，探索構建國家資歷框架的積極探索。建立國家資歷框架對加快現代職業教育體系建設意義深遠：一是有利于完善職業教育和培訓體系。職業教育包括職業學校教育和職業培訓，職業學校教育的學習成果表征一般是學歷文憑；職業培訓一般是各種資格證書或培訓證書，但二者之間缺乏融通和銜接，而國家資歷框架為之提供了解決方案和路徑。二是有利于增強職業教育吸引力。通過國家資歷框架這一制度與機制創新，轉變長期以來“重學歷出身、輕職業技能”的傳統觀念，打通技術技能人才上升成長通道，對于在崗培訓和自學提升中獲得的技能給予認證認可，具有現實而長遠的意義。[19]

四、公共治理視域下VET治理方式變革研究的反思

職業教育與培訓治理是一個復雜的問題領域, 不僅關涉政、校、行、企以及個人等多個層面的利益相關者, 同時還牽涉VET決策及政策執行等多個領域。在國家推進治理能力現代化的進程中，實現VET治理能力現代化也備受關注。復雜多樣的歐盟VET治理本色就是一種公共治理，廣泛的利益主體通過開放式協調法和政府間協議等軟法手段參與到VET質量保障和系統治理中來。在利益相關者邏輯視域下，各主體本著共建、共享、共治的原則，互動溝通、資源共享、目標協同，一同形成合力參與到VET保障體系的公共治理中。

我國的VET治理體系發端于不確定、復雜、模糊的政治與公共環境，需要考慮、協調非政府組織、社會組織、職業教育與培訓機構和私人之間的利益訴求，面對變幻莫測的市場環境和波詭云譎的國際局勢，中國VET需要力爭夾縫生存，借鑒歐盟先進的VET質量保障體系經驗，創新VET質量保障體系的中國工具。

公共治理理論作為一種有效的“舶來品”，不僅適用于政治和經濟領域，同樣也受用于職業教育與培訓。由于職業教育與培訓提供的是一種準公共產品，那么，基于公共治理視角，發起新一輪的職業教育與培訓治理方式改革，勢必會產生不一樣的效果。鑒于我國有著源遠流長的公共生活傳統，因此，在接受異質化的治理文化時，我們有必要在保存自己的治理傳統和特色的基礎之上，不斷汲取外來精華，豐富自身文化建設。公共治理歸根結底還是全民治理，只有達到全體公眾的自覺治理才有望于從源頭上實現中國職業教育與培訓治理方式的優化升級。