黨政機關公文制發工作探析

文/中共廣東省委黨史研究室 安娜

在黨政機關履行職能、處理公務的過程中，公文是其貫徹黨和國家方針政策，貫徹落實上級黨委和業務指導部門各項工作部署要求，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況的重要載體。公文制發是否必要、準確、精簡、規范、高效，不僅關系著黨政機關的形象，更影響到機關單位之間上情下達、下情上報、溝通聯系和單位內部綜合管理的效率，其重要性不言而喻。然而，部分黨政機關公文制發工作在文種、文字、格式、內容、流程等方面存在不規范的問題，所以分析原因并采取有效方法做到規范化管理顯得尤為必要。

一、公文制發不規范問題的現狀分析

（一）文種混亂。根據2012年實施的《黨政機關公文處理工作條例》，法定公文種類包括決議、通知、通報、報告、請示、函等15種，其中較為常用的是通知、報告、請示和函。黨政機關在日常工作中，容易出現以下幾種文種混亂的現象。1.文種選擇錯誤。這種錯誤通常出現在通告與公告、決定與決議、請示與報告、請示與函這幾種特點和使用范圍相近的公文之間，尤其是部分黨政機關行文時請示與報告區分不清，在報告中夾帶請示事項，文末“專此報告”后夾帶“請批示”等請示類字眼。2.法定公文和事務性公文混用。把反映黨政機關內部事務性工作的計劃、總結、調研報告、實施細則等誤作為法定公文文種，直接以法定公文形式制發，不了解可以用復合行文方式，用法定公文作為文件頭“以文載文”。3.自制文種。只考慮工作需要，天馬行空般地創造出“思考”“請求”“框架”等自創文種，以正式公文形式印發。

（二）文字不過關。公文是一種具有特定效力的文書，用語力求莊重、精煉、樸實、準確。但在實際工作中，部分公文的文字用語未必經過細致打磨：在語言風格方面，存在著口語化現象，尤其是繁絮、顛倒、表意不清的現象很常見；在語法方面，雜糅、缺少主語或賓語、計量單位不統一、漢語數字和阿拉伯語數字混用等現象屢見不鮮；在錯別字方面，錯字、漏字、重字、錯用標點符號等情況也不罕見。

（三）格式不合規。公文是一種具有規范體式的文書，其格式應嚴格對標對表國家2012年發布的《黨政機關公文格式》。然而，由于公文格式的規定細致、復雜，實際制發中難免出現格式不合標準的現象。公文各要素常見的錯誤有：發文字號設置不合理、編虛位、重號、漏號，標題多行分布時使用矩形或沙漏形，正文結構層次不統一，附件說明需要回行時排列錯誤，附件格式與正文不一致，附件與正文頁碼不連續，等等。公文排版格式常見錯誤有：各要素字體、字號錯誤，頁邊距、行距、版面行數和每行字數不合規定，等等。

（四）內容不夠實。公文是一種強調“文以致用”的應用文種，對實用性的要求較高。黨政機關的現實工作中，由于公文起草人自身水平有限、所下功夫不夠等原因，制發出的公文有時會出現政治站位不高、全局性和系統性不強的情況，有時會出現對上位文照搬照抄、老調重彈的情況，有時會出現泛泛而談、空洞無物、缺乏針對性的情況，甚至會出現同上位文的規定相抵觸、與同位文同一事項的規定相沖突或內容明顯不當的情況。

（五）制發流程倒轉。黨政機關制發公文通常分為辦文部門擬稿、本部門初核、辦公室復核、領導審批簽準、印發、存檔這六個步驟。但在實際運行中，往往出現流程倒置的情況。情況一，辦公室核文功能弱化甚至虛設，發文部門或是不重視復核意見，或是越過辦公室復核環節，直接轉入領導簽批流程，以此倒逼辦公室履行發文手續，嚴重影響了公文質量和辦公室對公文的把控力。情況二，忽視存檔環節，文已發、檔未歸，不利于日后查找和使用公文。情況三，領導簽發后，因各種原因不得不修改公文時，不報領導，自作主張修改后直接印發。

二、公文制發問題的原因分析

分析黨政機關公文制發工作中存在問題的原因，可以從主、客觀兩方面著手。從客觀角度來看，一是公文種類有15種之多，部分文種具有較強的相似性，確實難以區分。二是部分黨政機關缺乏行之有效的公文管理制度，在公文制發工作中無章可循、無法可依，更沒有獎懲性質的考核機制，導致干好干壞一個樣，嚴重影響了公文制發人員的責任心和積極性。從主觀角度來看，公文擬稿部門和審核部門權責不清，是造成公文制發問題頻出的主要原因：一是擬稿部門不重視公文的語言風格、體例格式，也缺乏了解公文制發工作的業務人員。二是公文審核人員多是機關辦公室副主任或者普通文秘人員，經辦過程中經常遇到以下對上的情形，權力不對等和人情關難過導致公文中不恰當、不規范的地方沒有得到及時修改。三是核文人員大多身兼數崗，專業性不強和精力有限，也常常成為制約公文制發工作規范化的原因。

三、用“一二三”工作法做好公文制發規范化管理工作

古語有云：章表奏議，經國之樞機。足以說明公文工作一直備受重視。做好新時代公文制發工作，需要從方法上推陳出新，運用“一二三”工作法，即建立一個制度、構建兩種工作機制、提高三類人員能力，不斷提升黨政機關公文制發的規范化管理水平。

（一）建立一個制度。公文制發工作規范化，離不開健全有效的制度。雖然在國家層面出臺了《黨政機關公文處理工作條例》和《黨政機關公文格式》，在地方黨委層面出臺了黨委文件代擬稿、黨內規范性文件等重要公文的制定規定，但各黨政機關制定有針對性的公文制發工作制度也很必要。通過摸排本單位在公文制發工作中存在的問題，制定切實可行、操作性較強的公文制發辦法，重點厘清各部門權責，對公文種類、格式、制發流程、行文規則等環節重點說明。尤其是對公文擬稿、初核、復核等關鍵環節，要制定相關標準、規定必選動作，責任到人，確保公文制發的每個步驟科學有序進行。另外，把公文制發工作納入單位考核考評體系，可以有效監督和激勵公文擬稿和核稿人員。

（二）構建兩種工作模式。一是建立“1+n聯動工作模式”。即辦公室負責機關公文制發總體工作，各部門設兼職文秘人員，選擇政治素質、業務素質和責任心均過硬的干部負責本部門的公文擬稿、初核和歸檔工作。二是建立“重要公文起草專班模式”。重要公文往往需要跨部門合作制發，由分管領導和業務骨干組成專門起草小組，分管領導負責協調部門間合作事項，各部門業務骨干針對業務范疇分頭起草，最后由分管領導或指定統稿人負責公文整體把關。

（三）提高三類“關鍵人員”的公文制發能力。公文制發是一項嚴謹、細致的工作，需要參與人員具有良好的公文水平。首先，辦公室文秘人員要努力提高核文水平。具體來說，要提升政治理論水平，善于站在全局的高度系統把握公文核稿工作；要熟練掌握各項公文規定，對公文要素、發文流程、行文規則等要求爛熟于心；要學習和熟悉機關業務，以便更好地審核專業性較強的公文；要提高文字水平，增強對公文語言、風格、遣詞造句等方面的把控能力。其次，要加強辦公室核文工作的標準化建設。建立核文要素清單，核文時逐一核對，避免遺漏；形成常用公文的固定模板，固化格式和固定用語，提高工作效率；編制《公文制發常見問題手冊》，供各部門相關人員參閱。再次，要加強對各部門公文擬稿經辦人員的培訓。針對業務部門公文擬稿人對公文制度知之甚少、對公文格式、流程把握不清的情況，一方面組織培訓班、學習交流會，集中學習各項公文制度；另一方面采取輪崗形式，讓部門公文經辦人到辦公室文秘崗位跟班學習，以干促學。最后，要加強公文簽發人的流程意識。領導簽發公文時，要留意是否有核稿人簽名，對未經核稿的公文，要退回核稿人審核后，再履行簽發手續。

四、結語

綜上所述，黨政機關公文制發是一項非常嚴肅和專業的工作。現實工作中，由于公文文種繁多、缺乏行之有效的制度、擬稿部門不重視和辦公室中樞功能弱化等原因，存在文種混亂、格式不規范、流程倒置等問題。通過建立制度、構建工作機制、重視關鍵人員能力提升等措施，加強公文制發工作的規范化管理，對于黨政機關提升單位形象和提高工作效率有重要意義。