龍巖市發展村級集體經濟中基層黨組織的行動策略

文/中共龍巖市委黨校 鄭曉卉

一、龍巖市集體經濟的發展歷程和問題的提出

龍巖市位于閩粵贛三省交界處，地處福建省西部地區，又稱閩西。具有“八山一水一分田”的地域特征，是典型的山區、林區。人均耕地面積少，林業在國民經濟發展中占了較大的比重。截至2020年，全市有行政村1786個。

龍巖是中國土地革命的一面光輝旗幟，是繼海陸豐、井岡山之后最早實行土地革命的區域。創造性探索出“抽多補少”“抽肥補瘦”為原則的土地分配方式，同時開展糧食調劑、勞動合作社、金融合作社等，將人民群眾像“網”一樣組織起來，把人民群眾是革命的推動者與人民是土地革命成果的享有者歷史性地統一到黨領導的土地革命中。現所轄7個縣（市、區）均為原中央蘇區縣，全市有革命基點村610個，其中革命基點行政村134個，發展集體經濟，助力鄉村振興，兼具老區脫貧的重大意義。

新中國成立后，龍巖市集體經濟發展經歷了兩個重要發展階段：第一階段在完成社會主義改造后，以生產資料集體所有制為基礎，農村土地等要素實行集體所有制。與計劃經濟體制相適應，在集體財產所有權與使用權兩者統一的前提下，以組織化的方式將土地、勞力等要素組織起來。在人均土地資源少、農業生產力基礎差的情況下，進行高度集中的統一生產、統一勞動、統一分配。在短時間內以集中起來的優勢推動農村集體經濟發展的第一次飛躍，解決基本溫飽問題和建設一批農業基礎設施。第二階段自1978年后，中國市場化改革首先在農村破題，與社會主義市場經濟相適應，我國農村實行基本農業生產資料（土地）集體所有制，以家庭承包經營為基礎的統分結合的雙層經營體制，并以憲法的形式鞏固。通過市場化的方式激發農民積極性，激活市場要素，實現了我國農村經濟發展的第二次大飛躍。

家庭承包制以農戶為農業的主要行為主體，極大激發了個體農戶的生產積極性。但統分結合的經營體制在運轉中強“分”弱“統”，以家庭聯產承包制為主體對農業現代化進程難以取得顯著成效，分散化發展狀態很難實現農村經濟的轉型升級。剩余的集體資產大多是不好分或可利用價值弱的區域，集體資產陷入“人人有份、人人無份”的虛化狀態，截至2017年底，龍巖市1787個村中，有265個空殼村，784個村經營性收入在5萬元以下。特別是貧困地區、資源稟賦弱地區的農村集體經濟更為薄弱。村級集體經濟增收途徑少，渠道單一。從收入主要來源占比看，2017年財政等有關部門各項補助收入80898萬元，占66.3%，其他經營、發包、投資19411萬元，占15.9%。

在新的歷史條件下，發展壯大集體經濟有更豐富的內涵。龍巖市委從2017年年底開始，陸續出臺《龍巖市發展壯大村級集體經濟實施意見（試行）的通知》等系列措施，以發展集體經濟帶動鞏固脫貧攻堅成果，培育鄉村振興內生主體動力，促進農村農業現代化進而實現山區老區社會主義現代化。基層黨組織以集體經濟為抓手，筑牢黨的基層根基，實現全面建成小康社會和共同富裕具有重要意義。

二、村級集體經濟發展困境與基層黨組織行動場域

（一）“搭便車”現象與“公地悲劇”困境。集體經濟組織成員在為集體福利付諸努力時，如何衡量成員間投入和產出的效率和公平？美國經濟學家曼柯·奧爾遜通過對經濟生活中集體行動的邏輯研究提出了“搭便車問題”，即一些成員承擔少于所應承擔的成本或付出卻享受到超出公允份額的回報。如在人民公社時期追求簡單的平均分配，忽視差異性需求，導致“磨洋工”“搭便車”問題出現，雖然數量上未必占多數，但挫傷了大部分組織成員的生產積極性，由此導致效率失靈。產生的根源在于集體經濟的基礎、發展模式和成果分配具有一定非排他性的公共屬性。在實踐中，權責不清成為了集體經濟發展掣肘，基層黨組織希望集體經濟收益適當預留，用于基礎設施改善基金和經濟后續發展基金。但用于地域性品牌打造和維護成果發展性投入，受益者卻不僅僅是集體經濟組織成員，有了非集體經濟成員“搭便車”的可能性。加上一些村干部對集體經濟發展顧慮多，村民對集體經濟的收益分紅有疑慮，所以導致在實踐中大部分成員都不熱衷于“統”，傾向于簡單直接“分”到底。對于集體性的資源和財產在實際使用中還存在“公地悲劇”困境。“公地悲劇”起源于英國學者在觀察英國牧羊人在公共牧場上的放牧行為。在產權制度缺失和缺乏政府秩序規范的情況下，牧羊人自發增加養殖數量以追求收益最大化的前提下，造成超出環境承載能力和公共資源過度使用無法修復性保護的悲劇。在集體性資源開發過程中，如果缺乏制度和規范要求，也會存在“公地悲劇”的困境。例如在利用集體水資源、山林資源進行養殖、種植時出現兩方面問題：一方面，過度養殖，提量不提質。帶來農副產品區域內過量供應，增產不增收；另一方面，為追求產量，大量使用化肥農藥等，導致單位面積化學制品超標，超過生態承載能力。基層黨組織積極引導生態農業和美麗鄉村相結合的價值愿景，在現實當中，個體農戶在面對拆豬圈、改旱廁中依然存在的傾向經濟效益高于社會、生態效應的實用主義選擇。解決“搭便車”和“公地悲劇”困境的方式是產權明晰，西方經濟學家認為產權私有化是高效制度安排。但這種理想化的制度設計帶來了另一些發展困局，困局經濟學就是來源于對公共資源簡單產權私有化的反思，認為當公共資源產權過多，權利人相互制衡時，導致 “人人有份，人人無份”的局面，統籌工作難以開展，集體發展意向難以統一，以致集體資源虛置、效率低下的情況產生。

（二）部分基層集體經濟“內卷化”發展困境。從發展要素上看，人多地少，山多地少，資源稟賦不足，是龍巖市農業發展的客觀條件，無資金、無資產、無資源是許多村集體經濟的現實困境。集體性資產區域差異顯著，一些地理位置較好的村，發展途徑以閑置樓房、廠房等資產租賃等方式為主，可經營性資產比例不高，人均資產價值低，對農民增收有限。更多村集體經濟發展缺少抓手、增收沒有途徑，習近平總書記在福建工作期間，談到農村集體經濟發展時指出：“如果在農業和農村經濟發展中農民不能增收入、集體不能增實力，這種經濟增長就是無效益的和虛假的”。從發展動力看，缺乏“統”的作用無法解決小農戶和大市場之間的矛盾。農民作為發展主體，客觀上農民綜合素質相對較差，農民個體適應市場能力較弱，市場靈敏度低，從事農業生產盲目跟風，抵御自然風險能力低。在農產品生產經營流通環節不占優勢，農業發展遭遇內卷化困境。國家為保護農民利益，采取部分農產品最低收購價和存儲調劑，這也拉高了農產品成本，在國際糧食市場上形成價格倒掛，引起系列新問題。一些農產品一方面結構性產能性過剩，另一方面優質安全農產品供給不足。農業供給側結構性改革在此背景下被提出。從發展方式看，小生產經營方式無法適應以要素集中流轉暢通為核心的社會化大生產，無法適應農業生產力的發展。馬克思在《資本論》中描述“小農這種生產方式是以土地及其生產資料的分散為前提的，它既排斥生產資料的積累，也排斥協作，排斥同一生產過程內部的分工，排斥社會對自然的統治和支配，排斥社會生產力的自由發展”。但是存在的生產關系不會天然自發地改變，以一家一戶的分散生產方式不會天然走向合作，走向組織化，沒有無條件的參與者，只有有條件的合作者。若沒有組織引領，農村經濟的發展場域不僅是在相對封閉的農村，而是置身于整個大生產大分工的一環，任由市場“大工業通過它的不斷更新的生產革命……無情地排擠以往的一切生產方式，……使自給自足的農民家庭的小生產和自然經濟走向絕路。”可能會以市場方式使生產規模化和集約化，很難實現以農民為主體，共建共享的農業現代化。

三、發展村級集體經濟中基層黨組織的行動策略

村集體經濟發展薄弱，支部工作缺少抓手和引領，導致黨的建設虛化和弱化，農民群眾缺少集體精神、農業發展動力不足，“造血”能力滯后。農村基層黨組織如何與集體經濟發展中的多元異質主體互動，如何發揮政治優勢、動員優勢、引領優勢和整合優勢，加強組織與市場是基層黨組織的兩種行動策略。

（一）組織起來。1.組織起來是社會主義制度的優勢彰顯。發展村級集體經濟，提高農業生產力水平和農業現代化的客觀要求，也是堅持和發展社會主義基本經濟制度的必然選擇。馬克思、恩格斯在洞察東方農民問題時指出，分散的小農經營方式缺乏社會聯系，無序的生產，無法進行先進的、規模化的發展，抗自然風險水平低，抵御資本風險能力弱。只有以農村公社的組織方式才能避免這些天然不足，以制度的優勢來對抗風險和挑戰。“俄國農村公社和資本主義生產的同時存在為它提供了集體勞動的一切條件，它有可能不通過資本主義制度的卡夫丁峽谷，而占有資本主義制度所創造的一切積極成果。”即組織起來的農民借助市場經濟的高效生產方式，既是發展農業的方法，也是保障發展的成果不讓資本的力量掠奪，而是真正讓農民享有，實現農民的自由發展和解放的路徑。同時，從農業屬性看，依舊屬于高風險的脆弱行業，要面對傳統的自然風險和資源風險，還將面臨市場風險、技術風險和管理風險，分散型的經營模式顯然難以應對各種風險疊加的考驗。通過組織起來，發展壯大集體經濟，通過制度優勢防范和化解各種危險。2.組織起來是中國共產黨領導農村發展的傳統優勢。農民問題是中國的核心問題，這是從中國實際出發也是馬克思主義在中國運用過程中的第一個飛躍。在革命戰爭年代，中國共產黨通過組織起來，參與革命，共享土地革命的成果。同時還對農民作出了許多探索，如在土地分配問題上克服簡單平均主義，成立各式各樣農民合作社、消費社、工農銀行等以集體的優勢來組織農民、團結農民、引導農民。新中國成立伊始，以毛澤東同志為代表的共產黨人推動人民公社的發展來提高生產力和促進政治功能的實現。在這場廣大而深刻的社會主義改造中，糧食逐年增產。在集體經濟的基礎上，辦了許多單家獨戶的個體農民根本辦不了的事情，在抵御自然災害中顯示出力量，為之后的農業發展和農業現代化創造了重要的物質條件。但到后期出現了將人民公社和集體經濟的唯一簡單等同，重視政治職能忽視了客觀經濟規律和人民的主觀意愿。改革開放后，以鄧小平同志為代表的共產黨人提出“兩個飛躍”。第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯產承包責任制。第二個飛躍是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。以是否有利于生產力的發展作為生產關系的實現形式，打破了僵化固化的單一形式的方式，同時第二個飛躍是中國農村的必然選擇，農村集體經濟是“先富”和“共同富裕”的橋梁。在黨的十五大上，江澤民同志提出勞動者的勞動聯合和勞動者的資本聯合為主的以“兩個聯合”為主要特征的集體經濟。21世紀之初，胡錦濤同志提出“兩個轉變”，是在不斷發展中深化對集體經濟的認識。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從政治上、組織上高度重視農村集體經濟，從強化組織力，鞏固執政基礎和發揮社會主義制度優勢上把握集體經濟的重要地位。不僅在宏觀方面和戰略層面確立了深化農村集體經濟改革的基本原則和指導理念，還在微觀方面和操作層面持續探索農村集體所有制有效實現形式。3.組織起來發展集體經濟是基層黨組織的職責所在。發展集體經濟不是單純的經濟問題，是黨組織的職責所在。集體經濟關系到黨的基礎組織在農村基層治理中的能力。脫離了集體經濟實力的發展，鄉村治理就成了無水之源，鄉村振興也沒有物質基礎。脫離了集體經濟的發展，就不能把農民團結在自己周圍，那么黨的建設就會在實踐中弱化和虛化。習近平強調：“高度重視農村社會治理，加強基層黨的建設和政權建設，增強集體經濟組織服務功能，提高基層組織凝聚力和帶動力”。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定要求：村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人；新修訂的《中國共產黨支部工作條例（試行）》，進一步明晰指出“村黨支部要組織帶領農民群眾發展集體經濟，走共同富裕道路。”黨的農村基層組織應當因地制宜推動發展壯大集體經濟，領導和支持集體經濟組織管理集體資產，協調利益關系，組織生產服務和集體資源合理開發，確保集體資產保值增值，確保農民受益。根據中央精神，從壯大村級集體經濟方面提升組織力，2017年11月以來，根據市委統一部署，市委辦、市政府辦印發了《龍巖市發展壯大村級集體經濟實施意見（試行）的通知》（巖委辦發〔2017〕41號）文件提出了以“強化資金扶持、推動產業發展、盤活集體資產、開發集體資源、興辦特色服務、實行掛鉤幫扶”六大方面的20條具體措施，實事求是、因地制宜地明確龍巖市發展壯大村級集體經濟的條件、抓手、舉措，給農村基層黨組織更多的“可選項”，讓有關部門有更實的“發力點”，系統打出一套“組合拳”。林業部門出臺《龍巖市林業局關于進一步支持發展壯大村級集體經濟的意見》，發揮“武平林改經驗”，為開發林業資源，發展林業集體經濟提供政策依托。稅務部門對村集體經濟村集體興辦的各類物業項目，符合減免稅政策規定的，依法給予減免。農業農村工作局和財政部門加強村集體財產監管，剝離歷史長期遺留的不良資產，引導金融行業服務助力村集體經濟發展。市委組織部通過發現、培養、選拔、考核把優秀黨員干部的先鋒模范與村集體經濟發展致富帶頭人相互嵌入。村書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員交叉任職，為農村基層組織加強對經濟工作的領導有了具體抓手。4.組織起來是促進農業生產力發展的客觀需要。組織起來是立足中國農村實際的有效途徑。中國的農業現代化發展之路無法復制西方國家通過農業人口大規模地減少、農地等生產資料大規模地私有化集中開展。小而精細且善于組織是東方農業發展的智慧核和獨特經驗，在日本、臺灣地區通過組織起來的農業現代化進程中依然有顯著特點。對于山多地少、人均土地不到1畝的龍巖來說，善于組織農民更具有傳統的優勢。在土地革命時期，就出現以才溪為典型的農村互助合作社、勞動合作社的模范典型，以傅柏翠在古田蛟洋區域開創共生產、共消費的“社會主義新農村”實驗，開創了閩西人民在黨組織的帶領下，以組織起來的力量守護土地革命的主要成果，開創了閩西20年紅旗不倒的偉大實踐。從農業供給側改革背景下，預判生產關系的改善和結構性改革。現代農業建設和土地經營規模有著一定的依存關系，但生產規模的大小，不僅看土地面積，更關鍵的是提高資本的有機構成和經營的集約化程度，在于提高農業勞動生產率。在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念下，農業農村發展更需要以系統性、全局性和長遠性的思路謀劃。無法分割的農業資源、景觀資源、文化資源和生態資源，需要整合性開發利用，是集體經濟發展的重要功能性依托。隨著治理能力和治理水平現代化進程不斷加快，中央、省、市的資源不斷往基層下沉，支持集體經濟組織承接政府公共服務項目，賦予集體經濟組織通過組織成員承擔起小微型建設的資格。拓寬政府購買集體經濟組織發展生產性服務業。在龍巖市一系列的組合政策和扎實工作推進下，截至2020年1月，全市經營集體收入10萬元以上的村占比50.67%，預計到2020年底全市經營性集體經濟收入10萬元以上的村占比達80%。

（二）市場化作用。習近平總書記在農村市場化建設研究中指出，解決農村市場化改革的要點不僅在生產經營環節，農業產業化的真諦在于市場，以農村市場化完善作為農業現代化的基礎并輻射帶動農村生產、生活等經濟社會方面。新時代發展壯大村集體經濟，不是簡單重回人民公社化，而是從歷史經驗中正確認識糾正大包干中忽視統一經營所造成的偏差；不是對家庭聯產責任制的否定，而是對這種責任制的進一步完善和發展，使農村集體經濟能夠成為農村市場化的有效主體。新修訂的《民法典》明確了農村集體經濟組織特別法人身份，在法律上賦予了農村集體經濟組織在市場的主體地位。農村集體經濟改革基本完成確權成員認定工作，接下來要與市場經濟體制相適應采用市場化方式運作，通過企業化管理和民主決策，實現共治共享的良好互動局面。1.確權賦能、產權清晰。在現代法權視角下，規范保障農民股權的轉讓、擔保、繼承等權利。分配制度是產權制度的延伸，產權制度的缺陷必然導致分配制度的發揮，沒有體現效率和公平的分配制度，農民參與集體經濟的積極性和活力大打折扣。“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”寫入黨的十九大報告。明晰的產權是進行市場化的前提和基礎，明晰的產權包含明確的權利主體和完整的主體權利。在《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權改革的意見》中，探索“資源變資產、資金變股金、農戶變股民”的產權改革模式。產權改革不是將集體資產分到個人，而是通過產權明晰，既要體現集體特點，也要明確個人權益。通過產權改革，扎實做好成員界定、清產核資、股份量化等基礎性工作。目前，龍巖市已全面實行村財鄉（鎮）代管制度，村級資金管理明確，改變過去一段時間以來集體經濟產權普遍存在主體模糊和權利殘缺的問題。在全市實行“村財鄉代管”“村集體會計委托代理”、開支審批、財務公開等制度，嚴格執行村集體資產發包、租賃、轉讓和資源開發利用公開競價、招標投標制度，嚴格管好用好村集體資金資產資源，通過這些舉措，建立規范明晰的財務制度，并將集體資產規范嚴格監管。2.借鑒現代企業管理制度。有了要素活、主體活才有市場活，集體產權的封閉性和流動性的關系是改革的硬骨頭，黨的十八屆三中全會強調保障村民的財產權和集體經濟組織成員，村集體以集體資金、資產、資源入股，群眾以土地、資金、勞動力入股，發揮民主集中制和村民自治，建立起村集體和群眾利益共享、風險共擔的經濟利益共同體，用現代企業制度的方式進行財務規范，決策管理和監督。龍巖市集體經濟改革堅持因地制宜。結合各地實際，加強分類指導，因村因勢施策，探索不同經營主體的組織形式和商業運營模式，因地制宜選擇農、工、商等發展重點，推動一二三產業融合協調發展。面對有些村集體經濟自身盈利能力較弱，龍巖市上杭縣探索帶動貧困村集體發展資金由縣級國投公司統籌優質投資，村集體經濟享有分紅和實現集體資產保值。3.尊重人民意愿。尊重人民的自愿意向，共同實現農民對美好生活的向往，是中國共產黨領導農村工作的初心，也是集體經濟改革發展的出發點。“歷史耐心”寫入黨中央關于農村集體產權改革的文件中。在集體經濟發展過程中，需要加強宣傳，做好村民的思想政治工作。需要樹立典型，黨員干部要發揚“人一我十，滴水穿石”的精神，號召帶動村民參與，發揮集體智慧和力量加強集體資產監管，審改并舉，補足財務工作短板，贏得村民的信任。