黨內法規制度體系建設的基本理論問題分析

文/武警部隊研究院法制研究所 楊帆 陳曉梅

我國黨內法規制度體系建設雖已取得了一定成效，但隨著我國社會主義法律體系的建設與發展，黨內法規制度體系建設工作將開創嶄新的局面。因此，在加強完善黨內法規制度體系建設過程中，需對其基本理論進行認真分析與研究。本文主要以黨內法規建設的實際情況作為出發點，分析黨內法規概念、分類及效力來源、與國法的關系等基本理論問題，并探討了加強黨內法規制度體系建設的重要意義，進一步促進我國社會主義法律體系健康穩定發展。

一、黨內法規制度體系的基本理論問題

（一）黨內法規的基本概念。鄧小平同志在1978年的工作會議上指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法，沒有黨規黨法，國法就很難保障”；江澤民同志也提出依法治國、從嚴治黨的要求；在黨的十六大會議后，胡錦濤同志首次明確提出了黨內法規制度體系的概念，還強調了黨的制度、黨的紀律以及黨的規范化體系建設的重要性；習近平總書記在2012年就強調指出，要依據《黨章》從嚴治黨、依據《憲法》治國理政。由此可以看出，黨內法規是中國共產黨進行自我管理與約束的各種規范性的統稱。規范性說法是，黨內法規屬于中國共產黨中央組織、中共中央紀律檢查委員會及中共中央工作機關與省、直轄市、自治區黨委組織共同制定的、能夠體現中國共產黨的統一意志、對黨的領導與建設活動進行規范化、以黨的紀律為實施依據的專門規章制度。

（二）黨內法規的基本分類與制度體系的構建。經過多年黨內法規制度體系的構建，目前已初步形成了以《黨章》為核心的制度體系構建框架，黨內活動因此可以實現有章可循、有法可依。除《黨章》外，黨內法規按照內容可分為以下六大類：第一，黨的思想建設法規。《黨章》由最初的馬列主義與毛澤東思想，逐步增加了鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀及習近平新時代中國特色社會主義思想等必須遵循的思想理論，以此作為黨的指導思想。第二，黨組織建設的法規。包括中央書記處的工作規則、政治局以及常委會、普通高校等等。第三，黨的隊伍建設的法規。包括《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》以及黨政領導班子建設等相關方面的法規。第四，黨的作風建設的法規。包括關于黨的思想作風與工作作風、領導作風等方面的法規。第五，反腐倡廉建設法規。包括《黨員領導干部廉潔從政若干準則》等相關的法規。第六，黨的內部工作程序法規。包括與公文制定的程序以及法規等方面相關的法規。除此之外，還有黨校工作等相關方面的專門法規。黨內法規還可以按照所制定的主體進行劃分：即中央、部門以及地方等黨內法規。

（三）黨內法規的效力辨析。1.黨內法規效力的等級問題。以效力的等級當作分類標準依據，可以把黨內法規劃分為黨章、條例、準則、規定、規則、辦法、細則等部分。黨內法規還可分為：黨的思想建設、黨的組織建設、黨的隊伍建設、黨的作風建設、反腐倡廉建設、黨內工作規章等法規。而從實踐性實施效果可以看出，效力等級的分類方式更有利于完善黨內法規制度體系的制定，對黨內法規的精準實施與嚴格遵守皆起著極其重要的作用。《黨章》是最根本的黨內法規，是黨內法規制度體系的核心，也是黨建過程中的總體章程。《黨章》可以有效保障全黨在政治、思想、組織以及行動上保持團結一致。《黨章》也是黨組織內部政治生活與關系的基本規范，對黨的宗旨與性質、黨的路線以及綱領、黨的指導思想以及奮斗目標、黨組織的原則以及機構、黨員的義務與權力、黨的紀律等內容作出了明確規定。《黨章》在黨組織內部擁有最高的權威與最大的約束，是其他黨內法規制定的依據與基礎；條例是對黨某一個領域中的重要關系或其中一方面的工作重點作出相關規定；準則則是對黨組織的生活、黨員行為等內容作出基本的規定；規定、規則、辦法、細則等皆是對黨其中一方面工作重點的要求與程序進行具體的規定。2.黨內法規的基本效力來源。黨內法規制定的目的是約束黨組織與黨員，因此黨內法規效力來源于黨員對其法規的認可與接受。黨內法規的規范效力則來源于其制度制定過程的民主性。黨內法規是通過黨內民主程序進行制定的，因此其制度的制定是黨的意志的體現，對每個黨員具有規范化的約束作用。黨內法規制定過程中參與的黨員越多，民主程度越高，其效力與重要性也將會越高。值得注意的是，黨內法規效力與國家法律效力不同，違反國家法律需要承擔相應的法律責任，而黨員若違反了黨內法規，則需要承擔黨組織的處罰，嚴重者將會受到相應的法律制裁。3.效力的規范性來源于制定過程中的民主性。黨內法規只有經過民主的制定，才可體現黨的意志，進而規范黨內成員的行為。黨員可經過民主選舉的形式進行黨代表的選舉，黨的各級領導機構又是通過黨的代表大會進行民主選舉而得出。由此可見，全部的黨組織與任職黨員皆是通過民主選舉制產生，因此具有強有力的規范作用。此外，《黨章》的修改也是經過黨內民主討論的形式進行，最后經由全國代表大會審批通過，因此，《黨章》最具約束力與規范性。其他的黨內法規也是經過民主討論的形式進行制定與修改，再經過相應的黨組織、機構協商通過。由此看見，黨內法規的效力皆是來源民主的制定，民主的程度越高，參與黨內法規起草制定的黨員則會越多，其效力與重要性也將會越高。

（四）黨內法規與國法的區別與聯系。黨內法規效力與國家法律效力是不同的：前者若存在違反行為，則要受到黨組織的處理與制裁，嚴重者將會連帶產生相應的法律制裁；而后者如若違反，則要承擔相應的法律責任。負責執行制裁的機構也不同：前者由黨的紀律檢查部門負責執行制裁；后者則依靠完整的司法與執法程序進行，并由專門的機構執行制裁措施。但黨內法規在對黨員處罰上不可超越國家法律法規底線。總體而言，兩者皆保持協調統一，并根據黨的基本方針政策進行規范化、具體化以及制度化，充分體現黨的意志以及人民群眾的意愿，黨內法規與國法相輔相成，相互補充。由此可見，黨內法規制度體系建設與國家法律規范化體系具有同等的重要性。

二、黨內法規制度體系建設的重要性

黨內法規制度體系建設是我國開展依法治國方針的必然要求。隨著社會主義法治建設的進步與發展，我國逐步形成了較為完善的社會主義法律體系。中國共產黨作為我國的執政黨，兼我國法治建設客體與主體兩重身份，在法治建設過程中起著領導的作用。建設社會主義法律體系需始終堅持中國共產黨的領導，我國法治建設才可取得巨大成就。我國法治建設工作目前已進入全新階段，其主要任務逐步轉變成如何保障憲法與法律兩者的統一實施、如何健全司法機構、如何進行國家法律與黨內法規的銜接等。而要完成這一目標，需加快建立健全符合國家法律體系的黨內法規制度體系。中國共產黨是我國法治建設的領導者，因此需做好表率與示范：一方面，從黨員自身做起，帶頭遵守國家制定的法律法規；另一方面，要加強黨內法規制度體系建設，對黨員的行為進行規范化，對黨的活動進行制度化，建立符合國家法律法規的執政黨，從而推動社會主義法律體系發展，領導國家朝法治化方向前進。

三、黨內法規制度體系建設的迫切性

加強建設黨內法規制度體系是我國依法執政、依法治國的迫切需要。依法執政、依法治國是黨的治國理政方式的轉變。依法執政、依法治國皆是以“法”為依據，其中的“法”首先指的是國法，憲法是黨的方針政策的制度化與法律化，之所以進行黨政的法律化，是因其要憑借法律形式，對于黨進行法律性的約束，如此，在黨員違反紀律時，才可以給予法律的制裁。

依法執政、依法治國中的“法”除了國法外，還包括黨內法規。不管國家的立法工作進步多大，若國法對黨內各關系不進行相關的調整，執政黨的建設工作得不到規范化，國法將無法規范黨內事件。另外，黨內的活動與關系主要是由黨內法規進行調整，因此，還需根據黨內法規進行執政。在黨的內部，也需要做到有“法”可依，只有健全與完善黨內的法和規，并進行相互協調，從而構成相應的制度體系。若無健全完善的黨內法規制度體系，依法執政、依法治國將如無本之木，由此可見，加強建設黨內法規制度體系的迫切性。

四、結語

黨內法規建設的主要目標是建立符合新時代發展要求、內容完善、科學合理、內部統一、實施有力的黨內法規制度體系。要實現此目標，需對黨內法規制度體系建設的基本理論問題進行研究分析，這是我國現階段黨內法規制度體系建設的必然要求。只有在正確認識與了解其基本理論問題的基礎上，才可加強黨內法規制度體系建設，促進其健康穩定發展，滿足我國開展依法治國方針的要求，跟上社會主義法治建設發展的進程。