對城建檔案調閱利用工作的思考

文/上海市城市建設檔案館 陳一卿

城市建設檔案是城市規劃、建設及管理工作中形成的應當歸檔保存的文字、圖表、聲像等各種載體的文件材料，既是城市建設總體規劃和詳細規劃的基礎，也是各建設主管部門依法實施行政管理、行政許可、市場監管和執法監管的可靠信息和憑證，更是城市自然面貌、地質狀況、建筑物地上、地下管線的真實記錄。在我國城市建設突飛猛進、城市化高速發展的背景下，城建檔案的利用率越來越高，已成為我國城市建設的重要信息資源。本文將著重探討城建檔案的利用需求、利用難點，提出符合城建檔案自身發展規律的、切實可行的建議，擴大城建檔案的利用價值，更好地為城市的發展服務。

一、城建檔案的利用需求

（一）對保留城市記憶的文化需求。優秀的建筑有著鮮明的特征，是一個城市永久的名片。只要建筑矗立在大地上，就能透過建筑大致了解城市的性格，再稍稍深入了解，就能挖掘出一段珍貴的歷史記憶。時光變遷、風雨侵蝕，建筑會慢慢失去本來的面貌，甚至消失不見，這時，需要穩定性非常強的實體進行記載。而城建檔案充當了這一角色，為城市記憶提供了一個穩定的儲存場所。依托城建檔案而形成的優秀書刊將分散、零亂的城市記憶進行挖掘、整合。《上海城建檔案》《上海傳統民居》《上海建筑百年》……這些文化產物在建筑與公眾之間架起橋梁，為公眾留住城市記憶、傳播建筑文化提供途徑，具有社會文化價值。

（二）對城市規劃、建設的管理需求。每一次城市規劃的編制、軌道交通的設計建設、土地的地籍變更，無不涉及大量的城建檔案，這些檔案為決策者提供了非常重要的參考依據。城市地下交通四通八達，建設工程要在充分了解地下狀況后才可以進行。早在20多年前上海地鐵一號線規劃時，有關方面為了解地鐵沿線房屋的建造年份、結構類型、地下樁基等情況，查閱了沿線189個建設項目的城建檔案；城市管理機構在“五違三必治”執法過程中，城建檔案作為建筑最原始形態的證明文件，對房產物權的證明有依據及參考作用。

（三）對房產物權的民生需求。城建檔案雖然只是存放在城建檔案館里的一張張圖紙、一個個數據，但與人民生活卻是息息相關的。近年來，隨著人們檔案意識的不斷加強以及城建檔案的現實作用，越來越多的單位和個人通過城建檔案來維護自身權益，例如業主因房屋質量、公攤面積等產生糾紛、多層住宅加裝電梯需求等，城建檔案館為業主提供竣工圖紙、測量報告等，為群眾解決了燃眉之急。

二、城建檔案利用過程中的難點

（一）檔案調閱事前控制過于嚴格。城建檔案的館藏量巨大，但利用率很低。在房產糾紛中，業主無法用城建檔案來維護自己的權益；舊小區加裝電梯時因無法取得整棟房屋的產權證明，導致惠民工程擱淺；科研院校希望對城市公共建筑進行學術研究時，往往需要層層審批，方能調閱到原始圖紙。城建檔案關乎城市安全、個人隱私、知識產權等問題，為了維護檔案移交單位及個人的權益，城建檔案很少能夠無限制地向社會開放，但是為了滿足社會各界對城建檔案的需求，各地城建檔案管理機構都制定了調閱利用規定，向公眾依法開放檔案。縱觀我國各大城市城建檔案館的調閱利用規定，調閱手續都比較嚴苛，總體原則是建筑的所有者或檔案的移交者方可調閱。在現實的經濟生活過程中，對檔案有需求的人遠遠不止這些。城建檔案利用需求的不斷增加、利用用途的不斷擴大與利用政策不明晰的矛盾越來越突出。

（二）檔案調閱利用效率不高。在全國推進簡政放權、放管結合、職能轉變的大背景下，城建檔案調閱利用工作應以“最多跑一次”為目標，盡可能讓群眾感到辦事方便、快捷。目前，群眾前來調閱檔案，往往做不到“最多跑一次”，除了因手續不齊全，更多的是因為市級檔案與區級檔案存放位置劃分不清。群眾分不清應該去市級還是區級的城建檔案館，區級城建檔案室沒有按時將區里產生的檔案移交給市級城建檔案館統一保管儲存。另外，市級的城建檔案庫存卷數常常達到百萬級，如果檔案電子化和地理信息系統的應用沒有及時跟上檔案產生的速度，將花費大量的時間在尋找檔案上。一旦調閱數量大，往往不能當日事當日畢，群眾就需要多跑一次。調閱工作人手不足、檔案信息化進程緩慢，軟件和硬件的缺失制約著城建檔案的利用前景。

（三）檔案調閱事后無法控制。檔案管理者在檔案管理過程中應熟悉且嚴格遵守國家的各項保密法規，把檔案的安全看作是工作的核心，即在各項手續完整和清楚的前提下提供檔案的使用。為了減少檔案泄密的可能性，檔案管理機構只提供檔案帶有水印的復制件，一般不會對外提供檔案原件的查詢，也不會讓檔案以電子形式被帶離。即使這樣，一旦檔案的復制件通過合法手續被帶離了檔案館，檔案管理機構就無法對這些檔案的安全進行把控，只能依賴檔案利用者的自覺意識。城建檔案不僅關系著知識產權和個人隱私，對城市公共安全也有至關重要的影響。城市重要建筑物、構筑物和基礎設施的信息一旦被不法分子獲得，將對人民的生命財產安全產生巨大的威脅。建設單位有獲取這些檔案的權利，但沒有承擔對檔案保密的義務，城建檔案管理部門無法對其合理使用進行有效監管，造成相當嚴重的安全隱患。

三、城建檔案利用工作的改進建議

（一）抓緊調研民生需求，完善調閱利用規定。開放檔案是公民民主權利的體現。城建檔案為了保證各類利用者利用檔案的權利，必須根據利用者與工程的關系，確定不同的利用范圍，從而保證各類利用者利用檔案的合法權益，同時又能保護他人的合法權益不因檔案利用而受損。因此，城建檔案管理機構應緊跟時代潮流，采用多種形式，貼近民生、下到基層，從利用目的入手，開展廣泛調研，根據不同利用需求，結合法律法規，不斷完善城建檔案的調閱利用規定。調閱利用規定應發布在政府平臺上，讓有需求的單位和個人能夠清晰知道如何準備手續、如何調閱檔案。城建檔案管理機構應一邊守住檔案的安全底線，一邊適當擴大檔案的利用范圍，一份“外松內緊”的調閱利用規定能夠為群眾提供便利的服務，又能發揮城建檔案自身的價值。

（二）加大檔案科技投入，提升檔案利用效率。信息化建設是城建檔案工作進步的基礎。隨著時代的發展，檔案越來越多，所以利用現代化設備來進行管理顯得尤為重要。根據傳統的方法，工作人員要根據紙質目錄按圖索驥，再至庫房尋找紙質檔案，把檔案原件提供給利用人翻閱，再根據利用人的需求進行復制。而通過電子設備來進行一系列的活動就會方便很多，通過電腦在調閱系統和地理信息系統上檢索，電子檔案就能馬上找到，整個過程只需要短短幾分鐘。這樣不僅提高城建檔案的查閱效率，減少人力、物力的浪費，還可以減少紙質檔案的破損率，保護城鄉建設檔案的完整性。因此，一方面要提高紙質檔案電子化、地理信息可視化的速度；另一方面要開發集合檔案存儲、調閱利用、地圖可視、信息共享為一體的檔案管理系統。要摒棄部門間“各自為政”的狹隘工作思想，市級、區級的檔案要信息共享，管理系統要標準統一，電子檔案要格式一致。加大檔案科技的投入能讓“群眾少跑腿、數據多跑路”早日成為現實。

（三）學習先進的服務形式，提高調閱利用滿意度。隨著新一輪政府深化改革和制度創新的不斷推進，城建檔案工作同樣存在提升優化服務的空間。城建檔案目前的調閱服務絕大多數只接受現場調閱，電話咨詢為輔，對比其他市民服務相對落后。城建檔案需要學習先進的服務形式，采用群眾容易接受的方式提高檔案查詢滿意度，例如可以在官網、微信公眾號開設預查專欄，讓需要查閱檔案的群眾先在網絡上提交需要查閱的內容及上傳調閱手續，由工作人員在網上進行初步回復，對于手續齊全的可按網上提交的時間先后順序預約上門查閱時間，檔案調閱工作人員可根據網上提交的申請資料提前準備好檔案，以此縮短群眾等候的時間并提高辦事效率。《檔案法》規定：“國家檔案館保存的檔案一般自形成之日起滿30年向社會開放”。這一類檔案如果能夠建立一個城建檔案的自助查詢平臺，群眾可以隨時查詢，不用再關注城建檔案館的工作時間，也不用專門為某一個信息多次往返來回，從而節約了時間與費用，實現資源真正高效利用。

（四）建立利用后反饋機制，加強保密宣傳教育。目前，城建檔案調閱利用服務在利用人取得所需檔案、離開檔案館后宣告結束。城建檔案提供利用后，還有一個重要的環節，就是城建檔案信息利用效果的反饋工作。這一工作目前是缺失的，城建檔案管理機構沒有將服務延伸到調閱完成后。每位利用人都會留有聯系方式，對利用效果的反饋工作既可以反映出城建檔案利用給國家經濟建設、社會發展帶來的效益，也可以體現出城建檔案管理部門的價值、地位與作用，對了解社會的利用需求，完善調閱利用規定、爭取更多檔案的價值有積極作用。檔案館方面還應當增加檔案法規制度的宣傳，讓使用檔案的人明確制度，引領使用人樹立正確的觀念。在對利用人的回訪過程中，也能督促其加強保密意識，注意完好地保存檔案信息，有利于檔案安全。

2000多年前，亞里士多德說過：“人們為了生活來到城市，為了生活得更好而留在城市”。城市建設檔案對每個人都息息相關，利用好城建檔案，是服務好人民群眾的方式之一。正因如此，城建檔案有關部門除了做好收集、保管檔案的基礎工作之外，要多采用高效的管理模式，運用先進的科學技術，安全有序、合規合法、高效智能地促進城建檔案價值最大化，滿足人民群眾的需求，拉近檔案與群眾的距離。