我國老年教育政策執行阻滯問題研究

于 蕾

(1.廣東開放大學 教育研究院；2.廣東省學習型社會建設協同創新研究中心，廣州 510091)

我國人口老齡化程度持續加深，“通過老年教育的杠桿聯動作用促進老齡化問題解決”已成為普遍共識。[1]近幾年，從國家至地方較為密集地出臺了多項推進老年教育的專門或相關的政策，然而執行過程中卻遭遇不同程度阻滯，執行效果不甚理想。政策執行是推進老年教育工作開展的重要環節，是落實政策目標、檢驗政策質量以及實現對老年教育資源權威性分配的關鍵途徑。

一、馬薩模式視角下的老年教育政策執行變量界定

美國政策學家馬茲曼尼安(D.Mazmanian)和薩巴蒂爾(P.Sabatier)提出政策執行綜合模式(簡稱“馬薩模式”)。馬薩模式將政策執行中起較大作用的主要變量劃分為政策問題的可處理程度、政策本身的規制能力以及政策以外的因素三大類。政策執行是一個受多重變量影響的復雜的動態過程，[2]與政策系統內外部諸多因素密切相關，老年教育政策執行亦是如此。本文從馬薩模式的研究視角，結合我國老年教育實踐，對原有影響因素進行本土化的歸納整合：老年教育政策本身和老年教育政策執行主體作為政策系統內部的兩大核心影響因素是可控且能夠予以改進的，而目標群體行為的多樣性、復雜的社會環境等政策系統外部因素是較難控制且在短期內難以發生明顯改變的。本文重點對老年教育政策系統內部的阻滯因素進行分析，提出緩解政策執行阻滯的思路和對策。

二、阻滯因素分析

影響老年教育政策有效執行的政策系統內部的核心阻滯因素主要產生于老年教育政策本身和政策執行主體兩個層面。

(一)老年教育政策層面存在的問題

老年教育政策執行遭遇阻滯是政策在制定之時未能明晰闡釋的難題延遲至政策實施階段的后遺癥。主要體現在以下四個方面：

1.缺少充足的法律依據

老年教育政策執行中出現的隨意性、短期性、艱難性等共性現象皆因在邏輯起點上沒有充足的法律依據所致。[3]現行老年教育政策只能從《憲法》《教育法》和《老年人權益保障法》的相關條款中尋求法律依據和支撐。《憲法》《教育法》規定公民有受教育權利，但都沒有明確提及老年教育，只是人們遵循“老年人屬于公民范疇，因此享有受教育權利”這一推理，默認接受教育是老年人不可剝奪的權利這一不爭事實。1996年頒布的《老年人權益保障法》明確賦予了老年人享有繼續受教育的權利，2015年修訂后明確規定“國家發展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學校”。至此，“老年教育”才算真正意義上被寫進法律條款中。通過以上梳理不難發現，涉及老年教育的法律條款數量少、內容粗、原則性強、可操作性弱，客觀上給老年教育政策制定帶來一定的難度和挑戰，進而影響老年教育政策的有效執行。

2.政策體系間缺乏關聯性

我國老年教育政策體系尚處于構建初期，政策體系間缺乏關聯性，主要表現為縱向缺乏支撐性和橫向缺乏協同性。縱向看，《老年教育發展規劃(2016—2020年)》(以下簡稱《規劃》)這一綱領性政策頒布后，教育部及相關部委并沒有緊跟出臺旨在推動老年教育發展、促進綱領性政策有效執行的專項實施配套政策。為數不多的老年教育實施層面的政策內容散見于教育部相繼頒布的社區教育政策文件中，且篇幅短、指標少，無法充分發揮政策指導和保障功能，造成大量老年教育實踐問題得不到及時有效解決。而地方在制定和執行老年教育政策時，也因缺少國家層面或教育部的各項實施配套政策內容作為依據和參照，普遍采取對綱領性政策內容進行“依葫蘆畫瓢”式機械性改編。橫向看，老年教育與其他類型教育相比，其社會性特點更為鮮明，決定了老年教育政策與其他社會性政策之間存在天然的關聯性。基于長期以來我國老年教育被視作老齡工作的重要內容，因此，主要考察老年教育政策與其他老齡政策之間的關聯性。現有老年教育專項政策在數量上遠遠少于老齡政策，且大部分有關老年教育內容散見于各類老齡政策文件中，使得政策執行受制于教育領域以外其他部門的主觀意愿、資源供給等因素。此外，老年教育專項政策與其他老齡政策之間在受眾對象、實施路徑、具體內容和方式等方面缺乏有效對接，未能很好地發揮不同政策在執行過程中的協同效應，在一定程度上削弱政策執行效力。[4]

3.政策價值負載“增能”不足

教育政策面對的是現象背后的利益關系、價值沖突和價值選擇，具有“價值負載”的特質，[5]從“賦權”和“增能”兩方面審視現有老年教育政策價值彰顯程度，發現存在“賦權有改善而增能尚不足”問題。在積極老齡觀與構筑積極老齡化社會的戰略背景的雙重影響之下，需深刻反思以往老年教育政策倡導福利式老年教育和休閑式老年教育、強調“養老權”保障的狹隘價值取向，多關注老年人終身受教育權、終身學習權的保障。《規劃》明確提出：“保障老年人受教育權利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會”。老年教育是提升老年人生存發展能力的有效工具。國家層面已在相關法律及政策文本中以目標和原則的形式予以相應體現，承諾為老年人參與社會發展創造條件，肯定了老年群體的主體性。然而，在政策的可操作性規定中，仍多將老年教育定位為豐富生活、促進健康、陶冶情操的精神文化活動，背后的邏輯仍是將老年人更多地界定為被照顧者，忽視了他們提升素質、參與社會發展、推動社會治理創新的主觀能動，老年教育政策 “增能”價值體現不足，[6]影響老年教育實踐推展的深度。

4.政策文本表述不明晰，缺乏可操作性

現行老年教育政策文本表述多集中在目標、意義、實施原則等宏觀層面，而在由誰解決、怎樣解決、如何評價等微觀執行層面描述模糊、遺漏，甚至刻意回避執行過程中迫切需要予以明晰和解決的重要問題，老年教育實踐工作因缺乏清晰具體的可操作性指引而收效甚微。試以目前國家層面最具權威性的老年教育綱領性專門政策《規劃》為例進行簡要分析：(1)管理體制問題。雖確立了黨委領導—政府統籌—主要部門配合—其他部門參與的四層權責關系，但對上述四類政策執行主體的具體職責沒有作出明確規定，特別是在多個主要部門中沒有指定相對主導的部門，“誰擔主責，誰擔次責”不明確，導致政策執行主體間推諉扯皮。(2)經費投入問題。沒有突出強調政府在財政投入中的主導作用，對財政經費投入方式、標準、管理等缺少可操作性具體規定，造成政府財政經費投入行為執行標準和執行動力雙向缺失。(3)社會力量參與問題。倡導和鼓勵社會力量參與老年教育，但對于財政支持、稅收優惠、辦學場地支持等激勵措施沒有明確規定；在如何兼顧和平衡老年教育社會辦學的公益性和營利性，如何有效推進政府購買服務等方面也沒有提出相對具體化的建議和措施。(4)老年教育辦學機構規范問題。缺少對各級老年教育辦學機構設置標準、職責任務、教育服務質量評價等推進老年教育辦學機構規范化發展的核心指標的確立標準。

(二)老年教育政策執行主體層面出現問題

政策執行主體是溝通政策與受眾的橋梁，是決定政策能否有效執行的核心要素。老年教育政策執行主體主要包括各級政府，教育、老齡、文化、民政等部門，以及被賦予老年教育政策執行權責的教育機構和其他社會組織等。當前，我國老年教育存在執行主體出現偏差行為、管理體制模糊、監督機制欠缺等典型問題，掣肘老年教育政策的有效執行和推進，未能較好地實現老年教育政策的既定理想目標。

1.執行主體出現偏差行為

執行主體在實施政策的過程中，由于受主客觀因素制約，其行為效果偏離目標并產生了不良后果，這一政策失真現象被稱之為政策執行主體偏差。當下我國老年教育政策執行存在較為明顯的“自上而下式”行政化路徑依賴。政策執行行為往往由“任務”而非執行主體內在主觀能動性和政策受眾群體與社會的雙重需求所驅動，產生頗具代表性的觀望式執行和選擇式執行兩種偏差行為。

觀望式執行。觀望，置身事外靜觀事態發展之意。在當前積極推進和發展老年教育已成為國家重要戰略的時代背景下，任何老年教育政策執行主體都不可能全然置身事外，這里所指的“觀望”實則意蘊執行主體在政策執行過程中因主觀能動性缺乏而表現出上級不推不動、推一步走一步、走一步歇幾步的現象。地方老年教育政策執行主體主要依據三個前提條件來決定是否執行、以何種力度執行：[7]其一，國家執行老年教育政策的決心。國家大力發展老年教育、推進老年教育政策落地落實的態度和決心清晰堅定。《規劃》已明確指出，“解決我國老年教育目前存在的資源供給不足，城鄉、區域間發展不平衡，保障機制不夠健全，社會力量參與的深度和廣度需進一步拓展等問題，必須推動老年教育健康持續發展”。因此，地方老年教育政策執行主體無論主觀意愿如何，都必須執行。其二，國家是否有新的配套政策或其他延續性政策出臺。如前文所述，《規劃》頒布實施后國家層面未能及時出臺與之相適的專門性、可操作性的實施配套政策，只有為數不多的有關老年教育政策實施的內容散見于社區教育政策文件中。地方老年教育政策執行主體以缺少國家層面的實施意見作為有效參照為由，為老年教育政策執行不力進行“偽合理化”歸因。其三，國內其他區域老年教育政策執行情況。絕大多數地方執行主體往往通過比較其他地方老年教育政策執行情況與效果來決定本地區老年教育政策執行的內容與程度。這種比較屬于“同梯隊比較”，即地理位置、經濟發展水平、學習型社會建設成效等方面實力相當。老年教育是一項社會性公益事業，周期長、投入大，且效果顯現具有滯后性，地方執行主體囿于眼前而忽視其長遠社會價值，對老年教育政策缺乏正確認知，造成老年教育政策被動觀望執行。

選擇式執行。選擇，挑選、選取之意。地方執行主體在執行國家層面老年教育政策時往往奉行“趨利避害”原則，選取對自身有利的政策條款予以貫徹執行，拋棄、推遲或是變通執行對自身“不利”的政策內容，嚴重影響政策執行的完整度。“量”和“亮”成為最受地方執行主體喜愛并予以貫徹的兩個選擇標準。“量”指數量，選擇完成國家政策明確規定的可量化且容易完成的任務作為主攻方向，比如：以各種形式經常性參與教育活動的老年人占老年人口總數的比例達到20%以上，縣級以上城市原則上至少應有1所老年大學。絕大多數地方老年教育實踐已為實現上述目標提供了較好的基礎，個別區域甚至已達到提前完成目標的水平。而對于參與的教育活動是否滿足老年群體與社會的需求，老年大學是否符合老年教育辦學機構標準以及是否服務地方老年教育的發展等“質”性標準則予以選擇性忽視。“亮”指亮點，追求地方老年教育形象工程打造，試圖“以點遮面”，巧妙地避開那些不容易被看見卻能夠有效提升老年人整體素養、扎實推進老年教育工作的關鍵點和硬骨頭。現階段我國老年教育在人力、物力、財力等方面尚不充裕，老年教育資源短缺影響老年教育政策執行主體需求滿足與利益實現，導致政策執行主體理性經濟人身份凸顯，客觀上助推老年教育政策的選擇執行。

2.管理體制尚未理順

《規劃》要求“建立健全黨委領導、政府統籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制”。老年教育管理體制順暢主要取決于兩方面：其一，建立負責統籌協調老年教育工作的組織機構并發揮作用；其二，參與老年教育工作的多部門職責分工清晰、聯動性好。老年教育工作具有鮮明的系統性和社會性特征，目前大多數地方政府主要通過建立老年教育領導小組的形式來統籌、規劃、組織、協調和指導本區域老年教育工作，但有少部分地區尚未建立明確的領導機構。從已成立老年教育領導小組的區域推進老年教育的實踐看，領導小組所起的實質作用遠沒有預想中理想。至于那些尚未成立老年教育領導小組或老年教育聯席會議制度等組織機構的地區，老年教育政策執行有力更是無從談起。教育、組織、民政、文化、老齡等部門均被要求參與老年教育工作，卻沒有對其進行明確賦權，職責分工不清、主次不明、聯動協同機制缺失，各執行主體對政策執行缺乏一致認知和有效溝通，使得多頭管理下的地方老年教育工作陷入各自為政、資源浪費的執行困境。當下，教育部門逐漸被賦予更多的職責以推進老年教育工作并發揮作用，這本是順應老年教育發展趨勢、凸顯其“教育”本質屬性的正確之舉。然而實際情況卻是另一番景象：相當一部分地方教育行政部門把老年教育工作直接打包下放給區域開放大學或廣播電視大學承擔，從區域老年教育政策的代擬、老年開放大學的建設，到老年教育資源庫及信息平臺建設、老年教育機構的考核與評估等。開放大學的功能定位客觀上要求其比其他教育機構承擔更多的任務，但作為一個辦學實體機構，其在老年教育政策執行方面缺乏權威性，不能代替地方教育行政部門發揮管理與協調作用。

3.監督機制不健全

老年教育政策執行中監督機制不健全主要表現為執行過程監督制度缺失、執行主體責任追究制度缺失以及執行成效評價考核制度缺失三個方面。各地政府更多關注是否完成了上級布置的“規定動作”和“下限指標”。對政策執行過程是否符合規范、政策任務是否科學分解并予以按階段、分步驟、有序推進等過程監督的關鍵環節不予重視。執行主體因缺少問責制度的有效約束，責任心缺失、懈怠應付，執行主體間推諉扯皮、不作為，很大程度上造成老年教育政策執行長時期處于被動局面，無法深入推進。目前老年教育政策執行成效通常以區域內經常性參與教育活動的老年人占老年人口比例、示范性老年教育機構數量、老年教育資源庫藏量、老年教育經費投入金額等量化指標作為評價標準，而鮮少以政策受眾群體的需求滿足作為主要考量依據，功利性有余而人性化不足。同時，對執行成效考核缺乏后續的獎懲措施，評價考核很大程度上淪為“走過場”，未能對執行主體不當行為真正起到約束與糾偏作用，進而無法保障老年教育政策在制度的框架下有效執行。

三、解決思路與對策

為有效緩解和消除阻滯，應以“把握可控，主動作為”為思路，著力改善并解決老年教育政策層面和政策執行主體層面存在的短板與問題，提升老年教育政策執行效力。

(一)加快推進老年教育政策法制化進程

我國老年教育工作實踐迫切需要專門法律法規明確老年教育的合法地位、規范老年教育管理體制和執行主體行為，保障人財物等老年教育發展必備資源落實到位，要求國家層面出臺專門法的呼聲日益強烈。國家對此已作出相應安排和回應：教育部已開展終身學習立法前期研究工作，根據老年教育發展的新形勢新要求，組織專家進一步開展深入調研，將老年教育的法律保障與推進終身教育、終身學習立法統籌考慮，加快推進立法進程。[8]國家層面短期頒布出臺專門法的難度較大，地方先行則被證明是一種行之有效、可被推廣的好做法。截至2019年底，國內已有天津、福建、徐州、上海、太原、河北、寧波、成都、西安等地頒布了《老年人教育條例》《終身教育促進條例》《社區教育促進條例》等法規，將老年教育作為重要內容。其他省市應充分借鑒先行地區的成功經驗，深入調研、準確研判、科學規劃，推進地方性老年教育法規盡快制定、出臺。同時，應進一步加強和完善老年教育配套政策的制定。堅持問題導向，聚焦老年教育實踐中的重點難點問題，對目標任務、管理體制、運行機制、支持服務、保障措施等內容作出明確規定和清晰表述，使之能夠被政策執行主體和政策受眾準確理解、廣泛認同，在政策執行過程中能夠被精準細化并予以貫徹執行，提高老年教育政策執行效力。

在積極老齡化與社會治理創新的時代背景下，無論老年教育立法還是老年教育其他配套政策的制定，其宗旨都是保障老年人終身學習權益，提高老年人參與社會的能力。因此，法規條款與政策文本應著重體現老年教育的增能作用，弱化養老性，凸顯教育性。對如何促進老年人生存發展能力提出具體可操作性的建議和相應保障措施，使老年人在“老有所學”后實現“老有所為”，充分發揮老年群體參與社會發展的積極人力資源作用。

(二)理順老年教育管理體制，強化教育部門主導作用

貫徹《規劃》要求，理順“黨委領導—政府統籌—教育等主要部門配合—其他相關部門參與”的老年教育管理體制。各級地方政府在推進老年教育政策執行過程中應積極履責，切實發揮其在溝通協調各政策執行主體間關系、突破老年教育實踐阻滯和壁壘、提升老年教育政策執行效力中的領導作用。老年教育的有效開展需教育、組織、民政、文化、老齡等多個主要行政部門通力協作，多元政策執行主體間存在天然的權力制衡與相互作用，采取“高位推動”模式是符合我國國情的可行之舉，即各地成立老年教育領導小組統籌推進本區域老年教育工作。為了確保地方老年教育領導小組真正發揮作用，應探索建立老年教育政策執行的協同機制，即采取協商、合作、聯盟等制度性安排以促進各政策執行主體間協同合作。[9]老年教育政策執行主體多元化而非“平均化”。各地應盡快確立教育行政部門在推進老年教育工作中的主導核心地位，明確權責任務與考核評價；建立教育部門以外的其他政府部門參與發展老年教育的任務清單。鼓勵和支持企事業單位、行業協會、社會團體等非政府部門積極參與老年教育管理，明確其職責并著重制定激勵辦法。上述權責等若干規定可在條件成熟之時納入地方終身教育或老年教育立法條款予以保障。

針對當前部分地方開放大學(廣播電視大學)承擔區域老年教育實際工作而無賦權的尷尬情況，可考慮在地方老年教育政策法規中明確其定位、權限與職能，以便其在推進地方老年教育工作中成為中堅力量。同時，積極發揮開放大學(廣播電視大學)在老年教育、終身教育領域的研究專長與實踐經驗，組織挑選骨干人員，聯合組織、民政、老齡、文化等其他政府部門相關人員共同成立地方老年教育專家咨詢委員會，為教育行政部門提供理論指導和決策咨詢服務。

(三)健全老年教育政策執行監督機制，提高政策執行效力

開展地方老年教育政策執行監督機構“高規格”設置的探索與實踐，賦予地方人大、教科文衛委員會或相關委員會(依照老年教育工作歸屬)監督區域內老年教育政策執行情況的權力，突出其在政策監督體系中的重要地位和作用，綜合運用調研、走訪、不定期審核評價等手段對老年教育政策執行全過程進行監督。盡快制定并實施老年教育政策執行主體問責制度。對老年教育政策目標和任務予以分解細化，并明確主要牽頭部門、其他配合部門等執行主體的職責，由地方教育行政部門代表政府與執行主體簽訂責任書；對具體參與實施老年教育政策的執行機構及工作人員實行責任公示制度，增強責任意識。科學合理設置老年教育政策執行成效評價指標。在兼顧經濟效益同時，增加對政策目標群體、對老年教育政策的認同支持、推動社會治理創新、相關配套措施落實程度等反映政策執行綜合社會效益的考核評價。上述監督形式盡管可全面掌握老年教育政策執行情況，但同時存在成本高、耗時長等實際問題，建議將社會監督作為有力補充。動員老年教育政策執行的受眾群體、新聞媒介以及老年教育領域專家學者等利益相關者參與對老年教育政策執行的監督，揭露和反映政策執行中存在的薄弱環節和典型問題，彌補和完善權力監督與行政問責等傳統監督方式的不足。