對全球化治理體系的反思與改進

推動全球化治理體系的升級既符合現實的需要，又有利于在相互依賴下保持全球和平與可持續發展。

一般而言，經濟全球化主要有五大基本動力：跨國公司、政府、消費者、國際資本和技術。跨國公司通過全球化的產業布局，提高資源利用效率，開拓新的市場，降低整體稅收負擔；各國政府通過政府間協議明確權利義務，保障國際貿易投資活動的正常運行，為吸引跨國公司改善營商環境；消費者追求更好的商品或服務體驗，在可能的范圍內選購心儀商品，跨國旅游和留學活動頻繁；國際資本追求更高收益和更低風險，對經濟發展和產業集聚產生巨大的杠桿效應；技術進步不斷降低跨國經貿活動的成本，使得國際分工合作可能性增加。

在五種力量的綜合推動下，全球化治理體系逐步形成并被越來越多的經濟體所接受。聯合國為各國協調對國際問題的看法搭建舞臺，安全理事會則成為以軍事行動、經濟制裁等授權強力實現成員國共同價值的機制。世界銀行側重于幫助經濟欠發達的國家和地區發展經濟，保護弱勢群體。國際貨幣基金組織以金融資源推動各國改善財政紀律，以改革促發展。從金本位制到以美元為中心的國際貨幣體系，各種貨幣與美元的掛鉤，金融衍生品的大量發展，不僅加速了貨幣跨境使用和流動，而且使得金融資產與實體資產之間的邊界越來越模糊。關稅與貿易總協定演化成為世界貿易組織（WTO），則從國際貿易領域平衡各成員的權利與義務，以確定的規則解決國際貿易爭端，降低國際貿易成本，減少企業開展國際貿易的不確定性。當前的全球化治理體系是由發達經濟體所發起建立的，采用的是以發達國家為中心、發展中國家為配合的“中心-外圍”基本模式。相對明確的合作規則、發達經濟體做出的對發展中經濟體共同但有區別的承諾，以及發展中經濟體在國際規則塑造能力較弱時希望參與全球價值鏈的意愿，是當前全球化規則能夠吸引發展水平、理念差異巨大的各經濟體積極參與的基礎。但是，當前的全球化治理體系確實也存在一些缺陷，且這些缺陷可能隨著時間的推移變得越來越無法被人們所忽視。此次疫情帶來的全球性挑戰，也在一定程度上會引發對全球化治理體系的反思，促使各方加快為全球化的改進提供更好的保障。

當前全球化治理體系存在的缺陷

一是原有的國際經濟活動規則已不能適應各類經濟體實力對比的明顯改變。發展中經濟體受益于全球化，不僅使自身的經濟體量快速擴大，與發達經濟體的差距明顯縮小，而且在國際貿易和國際投資上甚至有所趕超。發展中國家的制造業快速興起，產業鏈和供應鏈的發展促使國家間的分工配合格局發生了變化。一些發展中國家努力提升出口產品的附加值，進口能力和消費需求持續增強。2012年，發展中國家吸收的跨國直接投資額首次超過發達經濟體，占全球跨國直接投資流量的52%。對外投資額的國別排名持續調整，發展中國家企業開展對外投資愈發積極。而發達經濟體本身的發展動力則出現明顯改變，勞動密集型和環境不友好型產業逐漸轉移出境，虛擬經濟快速發展，產業空心化日趨嚴重，人口老齡化問題突出，對世界經濟增長的貢獻明顯減弱。“中心-外圍”的發展模式逐漸向多中心、網絡化的格局演變，原有的國際經濟活動規則已不能滿足經濟實力關系的變化。

二是傳統規則無法適應技術發展與經貿模式創新的要求。國際經貿規則作為當前全球化治理體系安排中較為系統和明確的領域，自1995年WTO成立以來幾乎沒有做太多改進。《貿易便利化協定（TFA）》是WTO成立20余年來唯一達成的多邊協議。許多規則伴隨技術發展和經貿模式創新而逐漸成為經貿合作的束縛，無法解決的矛盾和問題變得更為突出。《服務貿易總協定》是WTO的創舉，以具體、可落實的方式規定了各方的開放義務，事實上起到了塑造各方服務貿易管理體系、發展模式的作用。但對服務貿易的分類，已延續20多年，早已無法滿足經濟發展的需求，技術創新使得更多的服務貿易變為可能。對于這些新領域的服務貿易開放既缺乏承諾依據，也難以達成共識。貿易爭端的范圍越來越廣，其延伸范圍也早已超出了貿易領域。對于爭端如何界定、如何評判，是否應該在WTO框架下解決此類問題，都變得日益復雜。即便WTO上訴機構做出裁決，也可能因為缺乏具體的依據而使得結果難被認可和執行，反過來會減弱WTO的權威性。

三是美國意圖以單邊主義強勢改變全球化的國際規則體系。特朗普上任以來，美國以國內法為依據，以“美國優先”為原則，撤回國際承諾，施壓他國做出讓步。美國以“退群”或停止提供資金等方式要挾其他國家按照其意圖重新確定權利與義務關系，包括以加征關稅為要挾重新談判美韓自貿協定、北美自由貿易協定，與日、中商簽貿易協定等。WTO允許成員間通過自由貿易協定降低關稅，也鼓勵各成員自行降低關稅，但成員間采取單純施壓而非全面商簽自由貿易協定的方式，與WTO的成員國享有平等權利的理念相悖。在持續阻撓下，美國使得WTO的貿易爭端解決機制（DSU）因大法官人數不足而停擺，不僅使得WTO對正在審理的案件無法做出裁決，而且嚴重影響了未來各方對WTO維系全球貿易公平的信心。2020年2月，美國貿易代表辦公室（USTR）發布了世界貿易組織爭端解決機制報告，指責DSU的八大“罪狀”，指出其犯下六項“錯誤”。美國的做法破壞了全球化治理體系的基礎，導致國家間的不信任增加，履約意愿減弱。

四是全球化治理體系在促進效率改進時并未有效保護公平。跨國公司推動的產業全球化的負面作用受到越來越多的指責。跨國公司以其全球利益最大化為導向進行布局，東道國的約束與管理能力，以及對經濟與社會發展關系的權衡，在很大程度上影響著跨國公司的行為。如果東道國當地的法律法規或執法要求相對較低，跨國公司將其對環境影響較大的產業環節設在東道國的動力更大。此類全球化對東道國的負面影響屢見不鮮。由于外資具備較強的競爭力，東道國的本地同行可能在外資進入后受到較大影響，即便是基于國際貿易的商品競爭，也會通過供需關系改變而侵害本土的利益相關者。本世紀初，韓國農民對市場開放表現出的強烈抵制，一些國家不愿意降低進口關稅，正是出于此類擔憂。全球化對投資母國的影響同樣不容忽視。美國以底特律汽車業為代表的傳統制造業州，伴隨市場的轉移而逐漸沒落；而國際貿易推動海運快速擴張，技術創新在硅谷和西雅圖快速發展，也使內陸州對企業的吸引力明顯下降。如果本土的產業工人無法更新自身知識與技能，將在全球化帶來的產業結構調整中失去自身的發展機會。資源向少數群體集中，貧富差距持續擴大，且信息技術將此情形延展于全世界。利益受損的群體缺乏話語權和影響力，會將自身受到的負面影響歸咎于全球化，進而反對全球化。

改進全球化治理體系的原則

盡管現有的全球化治理體系存在缺陷，再疊加疫情沖擊，使得逆全球化思潮似有愈演愈烈之勢；但脫離全球化轉而封閉帶來的成本，遠非各經濟體可以承受。因此，經濟全球化的基本動力和需求并未因此減弱，推動國際經貿合作仍是多數經濟體的共識。那么，應如何改進現有的全球化治理體系呢？近年來，各成員改革WTO的呼聲不斷，也提出了許多方案，表明推動全球化治理體系的升級符合現實的需要。而要推動全球化治理體系的改進，使之有利于在相互依賴下保持全球和平與可持續發展，大概應把握三個原則：

一是全球化應基于參與方的現狀、需求和意愿。盡管經濟全球化的基本動力多元，但治理體系的發展與更新還是應以各國政府為主角。全球化治理體系安排可能不再由少數國家按照其自身好惡建立規則，多方意見的表達更為重要。在加入WTO后，各成員通過不斷學習，將自身的經貿管理模式向WTO規則靠攏，在發展中積累了更多的經驗，也對改進現有的治理體系產生了想法。未來的全球化治理體系安排要具備吸引力，必須能夠為各參與方提供滿足發展訴求的機制。這種機制安排不是大一統和一刀切，也不應是教條和僵化的，而是可以根據環境變化做出調整和響應。全球化治理體系應為各參與方提供有利于發展的環境，能夠有利于做大市場蛋糕。全球化治理體系應為各參與方帶來福利，提高資源配置效率，增加社會福利。

二是全球化應更注重過程和結果的公平。公平并不等同于完全一致，完全一致有時甚至會造成更不公平。沒有任何兩個經濟體的資源稟賦、產業結構和市場需求完全相同，采取完全一致的關稅水平是以名義上的公平掩蓋了實際上的不公平；采取相同的檢驗檢疫制度，將完全無視不同經濟體的行業慣例與消費者習慣。合理的全球化治理體系應盡量做到收益與成本的對等。在計算成本時，需要充分考慮環境影響、社會影響等因素，以及資本輸入國、輸出國等地域。如果無法在一次分配時做到公平，應盡可能通過二次分配減少不公平對經濟社會的負面影響。近年來法國、歐盟、印度等開始征收的數字稅，以及各國協同參與的防止“稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）”合作等行動，就是在平衡跨國利益分配中的嘗試。

三是全球化治理體系需要重視技術進步的影響。技術進步的動力在很大程度上來自于企業競爭和市場需求，部分來自對監管約束的規避需求。科技創新的進程不斷加速，既可帶來新的發展機會，也會給各方的有效管理帶來新的難題。各方在數字經濟和數字貿易等領域如何管理與協同存在明顯差異，在促進抑或阻礙技術創新應用的態度也各不相同。全球化治理體系需要為技術發展留出空間，更應該重視技術對全球化的反作用。通過國際協同，對技術應用予以規范和引導，是減少漏洞或灰色地帶、避免技術負面效應的保障。