江蘇省農產品有效供給政策的研究
——效應評估與政策建議

田 躍

(揚州工業職業技術學院，江蘇揚州225000)

2019 年，全省“三農”工作要深入貫徹習近平總書記系列重要講話及孫春蘭副總理視察江蘇重要講話精神，圍繞“力爭在全國率先實現農業現代化”的目標任務，落實省黨代會“比學趕超”的部署要求，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，以推進農業供給側結構性改革為主線，以促進農民增收為中心任務，全面落實強農惠農富農政策，切實加快農業結構調整步伐，深入推進農村改革創新，持續改善農村民生，推動農業增效、農民增收、農村增綠，為高水平全面建成小康社會奠定堅實基礎。 聚焦以下幾個方面:一是著力推進農業結構調整，促進農業提質增效；二是著力推行綠色生產方式，增強農業生態功能；三是著力強化科技創新驅動，引領農業轉型升級；四是著力發展新產業新業態，拓寬農民增收渠道；五是著力改善創業創新環境，提高農民創業就業能力；六是著力補齊農業農村發展短板，改善農民生產生活條件；七是著力深化農村改革，激發農業農村發展活力；八是著力加強組織領導，提高“三農”工作科學化水平。

一、 研究江蘇省農產品有效供給政策落實的問題

(一)效應評估

效應評估主要從三個方面進行:

1. 時間性

時間性是指頒布政策到基層供給主體享受到政策間的時間差距，是評估政策時效的重要指標，也是衡量政策執行效率的關鍵因素。 據實地調研，中央政策到省級政策頒布的時間差距通常是半年，再到市縣，再到鄉鎮，依次類推，最終使得中央到基層的政策落實時間差距有兩年。

2. 有效性

中央政策制訂的依據為我國農產品供給的普遍情況與平均水平，地方政策制定依據則為省市縣農產品供給的具體情況，兩者間存在較大差異，容易導致執行內容的有效性偏差。

3. 精準性

精準性是計量政策落地效應的定量指標，可以將政策效果轉換為具體數值，如成本、收益、面積、規模，并以個體運營為單位采用大數據的統計決策方法，提出針對性的政策供給建議。

(二)問題反饋

經過時間性、有效性與精準性等三方面的評估，江蘇省農產品有效供給政策落實的問題主要表現為:一是政策責任主體積極性不高，集中體現為辦理時間較長、惠民門檻標準較高和申報手續較煩瑣等；二是政策推進機制保障力不強，集中體現為主動宣講不充分、委托代辦不適用及目標考核不緊密等；三是政策落地環境不佳，集中體現為主體素養局限、主體培訓單一、評估反饋機制模糊等。

二、 剖析江蘇省農產品有效供給政策落實問題的原因

(一)部門崗位職責劃分不明晰，驅動力較弱

農產品有效供給政策的落實需要各部門間、部門崗位間的合作，系統性制定詳細的申報辦理指導意見與方法，設置相應的系統模塊與紙質文件保障項目的可行性與必要性論證，從而完成政策目標。 但部門合作既存在優勢，又存在一定的弊端，再結合“杜絕壞、嚴懲惡”的觀念，因此，申報流程多、手續繁、時間長成為農產品供給主體積極性不高的主要原因。 此外，部門間職責重復引發合作不一致容易產生部門人員的懈怠與慵懶情緒，不利于政策的持續完善與有效落地。

(二)監管流程權益糾纏難厘清，保障力較弱

政策執行權益歷來是主管部門關注的重點，與部門業績和貢獻密切相關，所以，一旦監管流程影響部門權益分配，政策推進容易變“主動”為“被動”，化“客觀”為“主觀”，不利于農產品有效供給政策的精準落地，反而對農產品供給主體帶來政策的負面影響。

(三)政策落地效應評估待強化，法制力較弱

政策的制訂、頒布和實施的依據來源于農產品市場的實際狀況調研，結合我國具體國情，加以分步、分類的引導和實施，促進農產品供需數量和質量的平衡，但自上而下的推進來自政府的行政手段，自下而上的反饋來自市場的經濟手段，兩者存在較大差異。 其中市場反饋手段往往存在時效長、反應滯后、隱藏性強等特點，不利于提早發現政策實施過程中存在的問題，也不利于及時根據實施區域屬性的不同，及時修正與完善政策內容。

三、 強化江蘇省農產品有效供給政策落實的措施

(一)明晰責任主體，激發內生動力

農產品供給責任主體為農產品供應鏈的各參與方，包括供給方、流通方、消費方及監管方等。 結合政策落實環節，論文主要研究監管方和供給方間的動態聯動機制與政策反饋效應，從精準扶持角度明晰農產品責任主體，將政策扶持內容依據供給方的具體情況不同，聚焦問題，激發供給動力，如將普惠性的農業津貼轉變為重點性、類別性的技術引進或升級補貼、農業培訓補貼及設備機械購置補貼等，有效避免農業土地合法流轉后的額外獲益，從而針對性的提升農產品供給積極性。

(二)重構監管流程，推動機制創新

由于當前監管流程成本、制度及組織管理等因素的影響，監管流程往往是事后監管、終端監管，容易造成事態處理的滯后性與媒體輿論的擴散性，不利于釋放政策落實的正能量。 因此，源頭監管、事前防范成為政策落實流程重構的重點，也是執行機制創新的重要內容。 “互聯網＋農產品”等技術的開發與推廣、RFID 技術的引入和采用等將使得農產品供給溯源體系得以系統落實，也為今后監管信息平臺的整體優化提供完備的條件。 當然，監管技術、監管設施設備和監管效應評估也是持續推進監管流程重構的影響因素之一。

(三)強化法制效力，優化執行環境

法制效力和行政效力是當前農產品政策落實的兩種主要類型，前者表現為政策落實過程的合法性，后者則是政策落實中的合理性。 經調研，行政效力對于政策落實的影響往往大于法制效力，容易帶來責任主體的主觀臆測，憑借傳統經驗和自身體會加以修正執行過程中遇到的阻礙，從而引發矛盾和沖突，因此，強化政策執行過程中的法律法規監督，以協議、合同等方式界定主體間的權利、責任，逐步形成政策落實的透明化、公平性的環境。

四、 完善江蘇省農業供給側結構性改革政策的建議

(一)落實農產品供給主體技能遷移政策

新型職業農民具備愛農業、懂技術、善經營的特征，是成為新型農業經營主體的重要部分，也是成長為家庭農場、種糧大戶及農業企業經營者的有生力量。 經調研發現，新型職業農民來源于當地具有豐富種植經驗的從業人員、資金實力雄厚的返鄉人員、專業技能扎實的農業大學畢業生以及工商從業人員的轉型等，所以，上述人員成為農產品供給主體的技能遷移需要長期持續的專業技能指導、切實有效地專業技能輔導和及時可靠的專業技術幫助，需要各類形式的培訓機構開展豐富多彩的培訓活動，積極采用“互聯網＋”信息技術平臺，實施“會員制”，持續提升農民種植技術水平。

農產品供給主體技能遷移可分為遷移引誘力、遷移推動力及遷移環境影響力等。 具體來說，第一，遷移引誘力主要體現為農產品市場利潤吸引力，應大于或等于從業關聯產業的收入，如農村建筑業、修理業及服務業等。 此外，農產品種植風險平均高于其他產業，因此，提升市場利潤，降低產業成本是遷移引誘力的根本保障。 第二，遷移推動力主要為農村交通便利性、技術推廣期望收入及自身條件變化等，如身體年齡、體能狀況、家庭負擔等。 同時，降低技術推廣難度、改善農村居住和醫療條件等是增強遷移推動力的影響因素。第三，遷移環境影響力主要包括美化農村設施、構建互信氛圍及提供惠農政策等，即為供給主體技能遷移夯實環境基礎，保障人員、組織和集團公司的代入感和融合度，充分吸引資金進鄉、人員下鄉和物資留鄉。

(二)設計農產品供給信息平臺多方融合政策

信息技術是今后農產品供給主體技能必備項，更是降低農資采購成本、提高農產品收入的重要助力。 信息技術平臺的建設與優化既是新型農業運營主體發展生態農業、綠色有機農業和智慧農業的基礎，也是達成“農產品在更高供需水平上的新平衡”目標的保障條件。

農產品供給信息平臺的對接與融合將與農產品全產業鏈的建設與優化相互呼應，著力聚焦信息流、物流的暢通與循環，提升農產品供給的信息化與智能化，因此，亟須關注以下幾個方面:第一，工農商信息綜合平臺。 該平臺主要將農資、農業設施設備和工具、農業輔助用品添加進農業服務領域、商業服務領域中，透明化農業相關物品的價格、交易量、需求訂單等信息，利于及時調整農業采購、種植、營銷及研發等計劃方案，從而不斷降低農業層級代理費用，減少農業資源無效供給。 第二，城鄉物流信息一體化平臺。 物流成本居高不下的原因主要有:空載率高、貨損率高、代貨期長等，因此，物流信息一體化系統的推進與應用成為降低我國城鄉物流成本的重要步驟，致力于物流信息公示、運輸路線優化、共同運輸模式、提前期的合理設置等。 其中，最重要的則是信息化支付平臺與誠信制度的建設與保障，促使物流從業人員、企業加入平臺后能夠獲得簡化的流程、豐厚的利潤。 第三，產教研信息融合平臺。 當前，理論研究與實踐應用的脫離容易造成各行其道，導致大量資源閑置或浪費，并難以形成“以研促產”“以產促教”的良性循環，因此，構建產教研信息融合平臺成為當務之急。 主要有以下幾點:一是政府指導和規劃平臺模塊與內容；二是主體參與平臺建設與開發；三是行業協會從事平臺管理與維護。

(三)創新農產品風險擔保機制體制政策

農產品風險擔保是緩解農產品供給主體突發風險、降低農產品損失、保障農產品供給主體收入的有效措施。 通常而言，農產品供給數量和質量由于自身屬性容易受外在自然環境的影響，再加上供給主體自身資金規模較小、資金實力較弱等因素，難以承受外在自然災害的巨大沖擊，因此，構筑農產品風險擔保制度勢在必行。

鑒于農民互助合作醫療制度的基礎，農產品風險擔?？梢詮膶I金融擔保機構延伸到基層組織，結合農民合作社組織、龍頭企業品牌效應等要素，創新農產品風險擔保機制，設置基層組織擔保組織、產業鏈龍頭企業擔保機制和農民互助合作擔保制度等，從而構成網絡狀、扁平化的擔保形式。 此外，完善農產品風險擔保法律制度，切實針對農產品風險防范可能出現的問題，提出有效性的解決方案，并成為今后農產品金融、農產品期貨及農產品保險的組成內容之一。

五、 總結

通過以上分析，文章提出農產品有效供給政策評估的全面性和及時性要求，并針對當前政策落實存在的問題，結合原因剖析，提出強化政策落實的措施。 在此基礎上，建議完善農產品供給主體技能遷移的培育政策、農產品信息平臺的融合政策和農產品金融擔保的創新政策。