新《行政訴訟法》在行政訴訟中的問題及對策探析

黃 坤

(中共廣東省委黨校，廣東廣州510053)

一、 新修訂《行政訴訟法》的主要成就

(一)解決行政訴訟立案難的問題

行政訴訟最大的問題就是立案難。 新修訂的《行政訴訟法》主要通過以下方式解決了立案難題：一是要求法院與行政機關要充分維護當事人擁有的起訴權利，指出行政機關不能對法院受理的行政案件進行干預或阻礙。 二是把立案審查制修改成立案登記制。 三是對原告與被告的資格進行明確，把產生利害關系定為原告擁有資格的標準，適當擴大原告的適用范圍。 確定復議機關當被告的資格標準，改變了現實中復議機關因不愿做被告而保持原來行政行為的不合理現狀。 四是在起訴期限上從行政訴訟法規定的三個月延伸為六個月。 五是明確了對不立案情況的救濟方式。

(二)解決行政訴訟審理難的問題

《行政訴訟法》從施行以來，始終被審理難的難題困擾。新法主要在以下方面進行修訂。 一是修改管轄制度。 為保障行政審批不受地方政府的干預，明確跨行政區域管轄與提級管轄這兩種制度的規定。 新法明確要求起訴案件涉及縣級之上地方政府做出的行政行為，要讓中級人民法院進行管轄審理。 經過最高人民法院準許以后，省、自治區以及直轄市高級法院可按照審判現實情況，決定需要跨行政區域管轄的案件。 二是修訂證據制度，規定被告超過期限不舉證的后果，對原告舉證責任進行明確，明確法院調取證據的規定。三是設置簡易程序，施行繁簡分開，提升案件判決效率。 四是增加調解程序，明確人民法院判決行政賠償，對行政機關自由裁量的案子可進行調解。

(三)解決行政訴訟執行難的問題

執行難的問題長期以來一直存在。 原來的《行政訴訟法》對執行力度規定得較為寬松，震懾力不強，法院沒有充足的權威性與獨立性，行政機關對于法院的裁決不執行的情況現實中確實存在。 為解決這一難題，新法規定了對于不執行人民法院裁決的行政機關要進行通報，對行政機關的有關責任人加以罰款。 對于抗拒執行法院裁決，對社會造成不良影響的情況，可對行政機關的直接責任人與其他負有責任的人員進行拘留；對情節非常嚴重，已經構成了犯罪行為的負責人，要依照規定追究其法律責任。

二、 新修訂《行政訴訟法》目前的主要缺陷

(一)行政訴訟的受案范圍仍然狹窄

和原《行政訴訟法》相比而言，新法在一定程度上擴大了受案范圍，但是與現實情況相比，受案范圍仍然較為狹窄。在新法的第十二條中對法院受理的情形進行了明確規定，如果行政機關的有關行政行為侵害了公民人身權以及財產權，公民可按照規定向法院提起訴訟以得到救濟，而對救濟范圍卻局限在第十二條規定的十二種情形之中，對于最后的其他行政案件這一兜底條款，看似很全面，實則在實際情況中較難操作。 若是公民的其他權利被行政機關侵害，相對人卻得不到司法救濟，這與我國憲法保護我國公民基本權利的初衷是違背的，同時也不利于促使我國行政機關依法做出行政行為，也背離了司法救濟是維護社會公平正義最后一道防線的原則。

(二)行政訴訟的獨立行政審判較為困難

目前行政訴訟法在實際運行之中面臨著審判困難的難題，造成這種局面的主要因素有兩種。 一是行政訴訟法規定了在行政訴訟之中我國行政機關可以作為被告，然而各級黨組織不可以成為被告，所以導致了有些行政機關鉆法律空隙，為了逃避應承擔的法律責任，而把一切在行政訴訟中有可能會作為被告的情況均由黨委書記或是其他黨委去負責執行。 如此一來審判機關便不能對涉案的有關黨組織進行行政審判，導致行政審判困難。 二是其他行政權力的參與導致行政審判困難。 在現實情況中這樣的情況較為常見，一般如果行政案件牽扯到上級行政機關或是上級領導干部，有些人會為了保全自身利益而選擇運用手中的權力對行政審判的正常運行進行干涉。 形成這種現狀的主要因素和目前司法體制機制有關系，司法機制的約束以及限制對我國行政審判工作人員公平合理合法地行使審批權造成了重大障礙，我國人民法院的獨立審判權從根本上就已經被壓制。 一般都是同級或是上級行政機關把控著審判機關公職人員的物質與金錢以及職位等一系列事項的審批。 因此，人民法院在辦理行政訴訟相關案件的時候經常被行政機關干預，導致獨立行政審判較為困難。

(三)行政訴訟跨區域管轄沒有全面顧及相對人的選擇權

在國家進行司法改革的大背景之下，司法部門在逐步摸索對司法管轄制度的改革，從而使司法管轄和行政區劃分離開來。 如設置跨行政區劃的人民法院與檢察院，承擔辦理有關跨地區行政訴訟的案件。 新修訂的《行政訴訟法》明確了經過最高人民法院批準之后，各高級人民法院能夠確定有關法院對行政訴訟案件進行跨行政區域管轄。 跨行政區域管轄是新法修訂中的顯著革新，但是這一新制度僅授予人民法院調整管轄權，只是考慮對行政機關干預進行預防，卻并未顧及行政相對人擁有的行政區域管轄選擇權。 行政訴訟案件一般是“民告官”而具有特殊性，這也導致相對人在起訴時便會對行政機關和司法機關產生會不會官官相護的顧慮。所以，行政相對人并不一定會滿意法院所做的跨行政區域管轄，而且相對人沒有權利申請變更管轄。

三、 完善新修訂《行政訴訟法》的建議對策

(一)繼續擴大行政訴訟的受案范圍

依據新修訂的《行政訴訟法》第十二條內容，我國公民能夠起訴的行政行為大部分局限于這十二種情形之中，沒有包含所有具體行政行為，對于抽象行政行為以及內部行政行為一系列的事項也沒有提及。 但在現實行政訴訟情況中，很多行政行為造成的損害極其嚴重，例如抽象行政行為。 因為它不指向明確的人和事，如果造成了損害，后果一般比具體行政行為嚴重。 此外，內部行政行為一般牽涉公民基本權利，如果不允許起訴，從本質上違反我國憲法的本意。 所以應當擴大侵害人民基本權利的可訴行政行為的范圍，可以考慮把可訴范圍增加到姓名權以及名譽權等其他公民基本權利，讓憲法維護公民基本權利的本質得以落實。

(二)為獨立行政審判創造條件

對行政審判工作進行深化改革，突破現有體制機制阻礙，為法院獨立行使審判權創造條件。 一是行政機關與有關領導要充分理解、大力支持、積極配合法院行使獨立的行政審判，要自覺強化法治觀念，重視與維護法院審判權威，不可從中干預案件的正常判決。 二是促進行政機關有關負責人出庭應訴制度的完善，要求行政機關依照法律參加審判，努力增強有關領導的法治思想以及要依法行政的觀念。 與此同時，要大力支持行政機關出庭應訴工作，提高應訴能力與水平。 三是行政機關需要建立健全應訴方面的配套機制，完善責任制，考慮將行政審判的應訴工作，逐步涵蓋在各級行政機關的有關依法行政考核標準之中。 四是有關行政機關需要開展針對行政審判的專項調研工作，深入調查行政機關有關負責人的出庭應訴事項，組織專項督導檢查。 五是可以考慮繼續摸索設立行政法院制度，促進司法體制機制更加完善，考慮由我國最高院或是其他各級高院在地方設立獨立行政法院或是行政法庭之類的部門，要獨立于各級地方法院，所需人力與物資等都是派出機關提供一切保障，以此盡量規避其他行政機關對行政審判的干預。 對于行政法院或是行政法庭可依照地方區劃的關聯，結合近些年的行政案件現實數量以及類別，綜合考慮具體的設置情況，以減少不必要的人力與財力的浪費。

(三)賦予行政相對人對行政訴訟跨區域管轄的選擇權

對于行政相對人對現行行政訴訟跨區域管轄不滿意的情況，可以考慮酌情賦予相對人對行政訴訟跨區域管轄享有申請與表達異議的權利，準許相對人提出變更跨區域管轄的申請，表示拒絕人民法院進行行政訴訟跨區域管轄的案件，相對人可以表達出異議。 與此同時要首先明確指出，行政相對人僅僅是擁有提出申請的權利，最終案件是否進行跨區域管轄還是要經過審批機關的綜合研究與判斷，從而盡量避免出現行政相對人濫用申請權的情況。 此外，需要盡量把行政訴訟跨區域管轄之后的執行問題考慮到位。 是選擇在審判之后交給被告所在地區同一級的法院負責后續執行問題，還是交由人民法院設置專項部門負責執行等等問題，要經過充分論證與分析，進行試點摸索。 發現這里面存在的問題并加以解決，從而使行政訴訟跨區域管轄制度更加完善可行。