新《行政訴訟法》在行政訴訟中的問(wèn)題及對(duì)策探析

黃 坤

(中共廣東省委黨校，廣東廣州510053)

一、 新修訂《行政訴訟法》的主要成就

(一)解決行政訴訟立案難的問(wèn)題

行政訴訟最大的問(wèn)題就是立案難。 新修訂的《行政訴訟法》主要通過(guò)以下方式解決了立案難題：一是要求法院與行政機(jī)關(guān)要充分維護(hù)當(dāng)事人擁有的起訴權(quán)利，指出行政機(jī)關(guān)不能對(duì)法院受理的行政案件進(jìn)行干預(yù)或阻礙。 二是把立案審查制修改成立案登記制。 三是對(duì)原告與被告的資格進(jìn)行明確，把產(chǎn)生利害關(guān)系定為原告擁有資格的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大原告的適用范圍。 確定復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的資格標(biāo)準(zhǔn)，改變了現(xiàn)實(shí)中復(fù)議機(jī)關(guān)因不愿做被告而保持原來(lái)行政行為的不合理現(xiàn)狀。 四是在起訴期限上從行政訴訟法規(guī)定的三個(gè)月延伸為六個(gè)月。 五是明確了對(duì)不立案情況的救濟(jì)方式。

(二)解決行政訴訟審理難的問(wèn)題

《行政訴訟法》從施行以來(lái)，始終被審理難的難題困擾。新法主要在以下方面進(jìn)行修訂。 一是修改管轄制度。 為保障行政審批不受地方政府的干預(yù)，明確跨行政區(qū)域管轄與提級(jí)管轄這兩種制度的規(guī)定。 新法明確要求起訴案件涉及縣級(jí)之上地方政府做出的行政行為，要讓中級(jí)人民法院進(jìn)行管轄審理。 經(jīng)過(guò)最高人民法院準(zhǔn)許以后，省、自治區(qū)以及直轄市高級(jí)法院可按照審判現(xiàn)實(shí)情況，決定需要跨行政區(qū)域管轄的案件。 二是修訂證據(jù)制度，規(guī)定被告超過(guò)期限不舉證的后果，對(duì)原告舉證責(zé)任進(jìn)行明確，明確法院調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。三是設(shè)置簡(jiǎn)易程序，施行繁簡(jiǎn)分開(kāi)，提升案件判決效率。 四是增加調(diào)解程序，明確人民法院判決行政賠償，對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量的案子可進(jìn)行調(diào)解。

(三)解決行政訴訟執(zhí)行難的問(wèn)題

執(zhí)行難的問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直存在。 原來(lái)的《行政訴訟法》對(duì)執(zhí)行力度規(guī)定得較為寬松，震懾力不強(qiáng)，法院沒(méi)有充足的權(quán)威性與獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院的裁決不執(zhí)行的情況現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在。 為解決這一難題，新法規(guī)定了對(duì)于不執(zhí)行人民法院裁決的行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行通報(bào)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)責(zé)任人加以罰款。 對(duì)于抗拒執(zhí)行法院裁決，對(duì)社會(huì)造成不良影響的情況，可對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接責(zé)任人與其他負(fù)有責(zé)任的人員進(jìn)行拘留；對(duì)情節(jié)非常嚴(yán)重，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪行為的負(fù)責(zé)人，要依照規(guī)定追究其法律責(zé)任。

二、 新修訂《行政訴訟法》目前的主要缺陷

(一)行政訴訟的受案范圍仍然狹窄

和原《行政訴訟法》相比而言，新法在一定程度上擴(kuò)大了受案范圍，但是與現(xiàn)實(shí)情況相比，受案范圍仍然較為狹窄。在新法的第十二條中對(duì)法院受理的情形進(jìn)行了明確規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)的有關(guān)行政行為侵害了公民人身權(quán)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民可按照規(guī)定向法院提起訴訟以得到救濟(jì)，而對(duì)救濟(jì)范圍卻局限在第十二條規(guī)定的十二種情形之中，對(duì)于最后的其他行政案件這一兜底條款，看似很全面，實(shí)則在實(shí)際情況中較難操作。 若是公民的其他權(quán)利被行政機(jī)關(guān)侵害，相對(duì)人卻得不到司法救濟(jì)，這與我國(guó)憲法保護(hù)我國(guó)公民基本權(quán)利的初衷是違背的，同時(shí)也不利于促使我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法做出行政行為，也背離了司法救濟(jì)是維護(hù)社會(huì)公平正義最后一道防線的原則。

(二)行政訴訟的獨(dú)立行政審判較為困難

目前行政訴訟法在實(shí)際運(yùn)行之中面臨著審判困難的難題，造成這種局面的主要因素有兩種。 一是行政訴訟法規(guī)定了在行政訴訟之中我國(guó)行政機(jī)關(guān)可以作為被告，然而各級(jí)黨組織不可以成為被告，所以導(dǎo)致了有些行政機(jī)關(guān)鉆法律空隙，為了逃避應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而把一切在行政訴訟中有可能會(huì)作為被告的情況均由黨委書(shū)記或是其他黨委去負(fù)責(zé)執(zhí)行。 如此一來(lái)審判機(jī)關(guān)便不能對(duì)涉案的有關(guān)黨組織進(jìn)行行政審判，導(dǎo)致行政審判困難。 二是其他行政權(quán)力的參與導(dǎo)致行政審判困難。 在現(xiàn)實(shí)情況中這樣的情況較為常見(jiàn)，一般如果行政案件牽扯到上級(jí)行政機(jī)關(guān)或是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，有些人會(huì)為了保全自身利益而選擇運(yùn)用手中的權(quán)力對(duì)行政審判的正常運(yùn)行進(jìn)行干涉。 形成這種現(xiàn)狀的主要因素和目前司法體制機(jī)制有關(guān)系，司法機(jī)制的約束以及限制對(duì)我國(guó)行政審判工作人員公平合理合法地行使審批權(quán)造成了重大障礙，我國(guó)人民法院的獨(dú)立審判權(quán)從根本上就已經(jīng)被壓制。 一般都是同級(jí)或是上級(jí)行政機(jī)關(guān)把控著審判機(jī)關(guān)公職人員的物質(zhì)與金錢(qián)以及職位等一系列事項(xiàng)的審批。 因此，人民法院在辦理行政訴訟相關(guān)案件的時(shí)候經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)干預(yù)，導(dǎo)致獨(dú)立行政審判較為困難。

(三)行政訴訟跨區(qū)域管轄沒(méi)有全面顧及相對(duì)人的選擇權(quán)

在國(guó)家進(jìn)行司法改革的大背景之下，司法部門(mén)在逐步摸索對(duì)司法管轄制度的改革，從而使司法管轄和行政區(qū)劃分離開(kāi)來(lái)。 如設(shè)置跨行政區(qū)劃的人民法院與檢察院，承擔(dān)辦理有關(guān)跨地區(qū)行政訴訟的案件。 新修訂的《行政訴訟法》明確了經(jīng)過(guò)最高人民法院批準(zhǔn)之后，各高級(jí)人民法院能夠確定有關(guān)法院對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄。 跨行政區(qū)域管轄是新法修訂中的顯著革新，但是這一新制度僅授予人民法院調(diào)整管轄權(quán)，只是考慮對(duì)行政機(jī)關(guān)干預(yù)進(jìn)行預(yù)防，卻并未顧及行政相對(duì)人擁有的行政區(qū)域管轄選擇權(quán)。 行政訴訟案件一般是“民告官”而具有特殊性，這也導(dǎo)致相對(duì)人在起訴時(shí)便會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生會(huì)不會(huì)官官相護(hù)的顧慮。所以，行政相對(duì)人并不一定會(huì)滿意法院所做的跨行政區(qū)域管轄，而且相對(duì)人沒(méi)有權(quán)利申請(qǐng)變更管轄。

三、 完善新修訂《行政訴訟法》的建議對(duì)策

(一)繼續(xù)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

依據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第十二條內(nèi)容，我國(guó)公民能夠起訴的行政行為大部分局限于這十二種情形之中，沒(méi)有包含所有具體行政行為，對(duì)于抽象行政行為以及內(nèi)部行政行為一系列的事項(xiàng)也沒(méi)有提及。 但在現(xiàn)實(shí)行政訴訟情況中，很多行政行為造成的損害極其嚴(yán)重，例如抽象行政行為。 因?yàn)樗恢赶蛎鞔_的人和事，如果造成了損害，后果一般比具體行政行為嚴(yán)重。 此外，內(nèi)部行政行為一般牽涉公民基本權(quán)利，如果不允許起訴，從本質(zhì)上違反我國(guó)憲法的本意。 所以應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大侵害人民基本權(quán)利的可訴行政行為的范圍，可以考慮把可訴范圍增加到姓名權(quán)以及名譽(yù)權(quán)等其他公民基本權(quán)利，讓?xiě)椃ňS護(hù)公民基本權(quán)利的本質(zhì)得以落實(shí)。

(二)為獨(dú)立行政審判創(chuàng)造條件

對(duì)行政審判工作進(jìn)行深化改革，突破現(xiàn)有體制機(jī)制阻礙，為法院獨(dú)立行使審判權(quán)創(chuàng)造條件。 一是行政機(jī)關(guān)與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要充分理解、大力支持、積極配合法院行使獨(dú)立的行政審判，要自覺(jué)強(qiáng)化法治觀念，重視與維護(hù)法院審判權(quán)威，不可從中干預(yù)案件的正常判決。 二是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善，要求行政機(jī)關(guān)依照法律參加審判，努力增強(qiáng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法治思想以及要依法行政的觀念。 與此同時(shí)，要大力支持行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴工作，提高應(yīng)訴能力與水平。 三是行政機(jī)關(guān)需要建立健全應(yīng)訴方面的配套機(jī)制，完善責(zé)任制，考慮將行政審判的應(yīng)訴工作，逐步涵蓋在各級(jí)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)依法行政考核標(biāo)準(zhǔn)之中。 四是有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要開(kāi)展針對(duì)行政審判的專項(xiàng)調(diào)研工作，深入調(diào)查行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴事項(xiàng)，組織專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。 五是可以考慮繼續(xù)摸索設(shè)立行政法院制度，促進(jìn)司法體制機(jī)制更加完善，考慮由我國(guó)最高院或是其他各級(jí)高院在地方設(shè)立獨(dú)立行政法院或是行政法庭之類的部門(mén)，要獨(dú)立于各級(jí)地方法院，所需人力與物資等都是派出機(jī)關(guān)提供一切保障，以此盡量規(guī)避其他行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審判的干預(yù)。 對(duì)于行政法院或是行政法庭可依照地方區(qū)劃的關(guān)聯(lián)，結(jié)合近些年的行政案件現(xiàn)實(shí)數(shù)量以及類別，綜合考慮具體的設(shè)置情況，以減少不必要的人力與財(cái)力的浪費(fèi)。

(三)賦予行政相對(duì)人對(duì)行政訴訟跨區(qū)域管轄的選擇權(quán)

對(duì)于行政相對(duì)人對(duì)現(xiàn)行行政訴訟跨區(qū)域管轄不滿意的情況，可以考慮酌情賦予相對(duì)人對(duì)行政訴訟跨區(qū)域管轄享有申請(qǐng)與表達(dá)異議的權(quán)利，準(zhǔn)許相對(duì)人提出變更跨區(qū)域管轄的申請(qǐng)，表示拒絕人民法院進(jìn)行行政訴訟跨區(qū)域管轄的案件，相對(duì)人可以表達(dá)出異議。 與此同時(shí)要首先明確指出，行政相對(duì)人僅僅是擁有提出申請(qǐng)的權(quán)利，最終案件是否進(jìn)行跨區(qū)域管轄還是要經(jīng)過(guò)審批機(jī)關(guān)的綜合研究與判斷，從而盡量避免出現(xiàn)行政相對(duì)人濫用申請(qǐng)權(quán)的情況。 此外，需要盡量把行政訴訟跨區(qū)域管轄之后的執(zhí)行問(wèn)題考慮到位。 是選擇在審判之后交給被告所在地區(qū)同一級(jí)的法院負(fù)責(zé)后續(xù)執(zhí)行問(wèn)題，還是交由人民法院設(shè)置專項(xiàng)部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行等等問(wèn)題，要經(jīng)過(guò)充分論證與分析，進(jìn)行試點(diǎn)摸索。 發(fā)現(xiàn)這里面存在的問(wèn)題并加以解決，從而使行政訴訟跨區(qū)域管轄制度更加完善可行。