“案-件比”指標應用的實踐與思考

崔國紅

編者按：2020年 5月25日，張軍檢察長在十三屆全國人大三次會議上作的工作報告中指出：“建立‘案-件比質效評價標準意在督導檢察官強化責任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應有的程序空轉。”2020年1月最高人民檢察院印發以“案-件比”為核心內容的《檢察機關案件質量主要評價指標》，同時在全國各級檢察院展開應用實踐。為使“案-件比”的指標體系更科學合理地發揮導向作用，把這一制度優勢更好地轉化為檢察工作效能，本刊推出“案-件比”指標應用情況的系列文章，與讀者共同探討。

摘 要：2019年以來，山西省檢察機關積極探索應用“案-件比”，提升刑事檢察辦案質量效率，取得明顯成效。通過對山西實踐取得成效的總結分析，提出“案-件比”在實踐應用中需要關注的問題：“案-件比”指標的核心要義是強調質量優先、堅持問題導向、目標導向和結果導向;構建“案-件比”的理想狀態和司法實踐之間的動態平衡;認識“案-件比”指標和其它案件質量評價指標的辯證關系;考慮案件類型差異化給“案-件比”帶來的影響等，以期為科學地理解和應用“案-件比”提供參考。

關鍵詞：“案-件比” 檢察辦案 評價指標

“案-件比”是最高人民檢察院提出的全新司法辦案評價指標。本文立足山西省檢察機關“案-件比”應用實踐，對降低“案-件比”的做法和成效進行總結分析，提出指標運用中應當注意的問題，以期為更科學地理解和應用“案-件比”提供參考。

一、“案-件比”應用的山西實踐

2019年4月以來，山西省檢察機關在刑事檢察領域全面應用“案-件比”指標，圍繞有效降低“案-件比”，不斷強化理念引導、改進辦案方式、加強監督管理、深化溝通協作、建立長效機制，檢察辦案質效提升明顯，一些長期困擾檢察司法辦案的問題得到了有效解決，“案-件比”由最高人民檢察院第一次通報時的全國高位，降至2020年1至6月的全國第2低。

（一）山西“案-件比”的基本情況

1.相關數據情況。以最高人民檢察院提出“案-件比”概念為時間分界，山西省檢察機關“案-件比”經歷了由高到低的變化。2015至2018年，“案-件比”分別是1.78、1.87、1.91、1.86，4年平均為1.85，整體上相對較高且變化較小。2019年上半年“案-件比”為1.87，依然處于較高區間。從2019年下半年開始，“案-件比”明顯下降，2019年7至12月“案-件比”為1.36。2020年1至6月為1.39，以同期10723案數計，同比相當于減少了4000多個辦案環節的“件”數。

2.影響“案-件比”的主要因素。從指標定義上分析，“案”數和“件”數都會影響案件比的比值。但“案”數是客觀存在，是被動的，且其已設定為1，也已計入了件數，因此影響“案-件比”因素主要在于各類“件”數的多少。從納入“件”數的各類案件來看，除去“案”本身，退回補充偵查和延長審查起訴期限兩類件數占了絕大部分。以山西省檢察機關為例，2015至2018年，案數與退查的比為1：0.49，案數與延期的比為1：0.35，退查、延期數量分別占純“件”數的58%、39.5%，二者合計占純件數的97.5%。相比之下，其他件數則占比較少。

3.“件”數較多的原因分析。從調研情況看，造成“件”數較多的原因是多方面的。有案件質量不高的因素，但主要還是檢察人員司法理念不到位，沒有養成良好的司法習慣，司法管理不足等。在最高人民檢察院提出“案-件比”概念之前，各地雖然也特別強調司法理念的提升，但由于沒有明確的指標指引，對司法理念的評判沒有引入可量化的數據分析。在缺少相對明確的指引和評判情況下，司法理念向每一個具體司法辦案活動的延伸不足，檢察官在辦案中缺乏求極致的內生動力。司法過程的控制還主要靠檢察官自覺，司法隨意性還不同程度存在。比如，刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則》，都對適用退查和延期的具體情形作出了明確規定，這些具體情形主要是用以處理疑難復雜案件，屬于例外情形。但由于其屬于正當司法程序，因此，不時會被檢察官們用來處理個案中的非例外問題。從程序管理角度來看，對退查、延期等的管理過于寬泛，也是造成此類辦案環節較多的原因之一。

（二）降低“案-件比”的主要方法和成效

1.強化理念引導，壓實辦案責任。山西省人民檢察院把降低“案-件比”作為落實新時代司法為民宗旨、做優刑事檢察工作的重要抓手，把降低“案-件比”列為年度重點工作，作為“不忘初心、牢記使命”專項整治項目，納入省市兩級院巡視巡察內容，列入業務評價指標。全省檢察機關認真學習張軍檢察長對“案-件比”的闡釋，努力掌握核心要義，全面檢視司法為民初心，努力以求極致、做大師的標準來辦好每一起案件。省院檢察長帶隊赴4個基層院進行了專題調研，閱卷820余件，與一線檢察官直接對話，查找問題，分析原因。省院召開檢委會，專題研究“案-件比”分析報告，提出16項要求和措施，全面部署降低“案-件比”。刑事檢察和案件管理部門加強溝通協調和工作配合，層層壓實責任，努力形成降低“案-件比”的濃厚氛圍。

2.堅持質量為先，改進辦案方式。案件質量是檢察辦案的“生命線”。在司法辦案中，只有不斷提升辦案質量才能有效減少“件”數。2019年以來，山西省檢察機關在提升辦案質量上，主要采取了以下措施：一是充分發揮提前介入實質作用。針對“提前介入比例逐年增多，退補率仍居高不下”數據背后反映的介入成效問題，省市縣三級院在提前介入時，堅持實地閱卷，引導取證提出具體意見，規范證據、程序材料，避免提前介入“形式化、走過場”。運城市檢察院提前介入一起涉黑案件，主動參加公安案件分析會，根據偵查情況、時間節點及時跟進，通過閱卷及時提出有針對性的具體補查補正建議，案件進入檢察環節后沒有退查。二是強化證據補正指引。在審查逮捕、審查起訴環節，依法用好《逮捕案件繼續偵查提綱》（原《逮捕案件繼續偵查取證意見書》）《補充偵查提綱》《提供法庭審判所需證據材料通知書》，有效指導公安機關補強證據，提升偵查質量。2019年5月以來，《逮捕案件繼續偵查取證意見書》《逮捕案件繼續偵查提綱》文書應用比率由43%上升到60%。《提供法庭審判所需證據材料通知書》文書應用比率由8.9%上升到11.7%。退查提綱質量明顯上升。三是注重發揮主導作用。檢察機關在刑事訴訟中的主導作用依法而生。但實踐中有的檢察機關對此認識不到位，開展工作抓不住核心要領，職能發揮尚有欠缺。對此省院提出，各級院進一步壓實檢察責任，發揮好引領和監督作用，在司法辦案的各個環節都將檢察工作做充分、做到位。大同市檢察院在辦理兩起涉黑案件中，為提高退查質效，先后兩次組織公、檢、法三家辦案單位召開聯席會議，引導取證，明確證據標準，就案件存在的問題統一共識，為慎重退查、高效退查樹立了標桿。四是加強釋法說理。釋法說理是辦案的重要環節。全省檢察機關在案件辦理的各個環節樹立釋法說理意識，對重大疑難復雜案件或公安機關可能存在認識分歧的案件，在文書釋法說理的同時，跟進面對面溝通交流，努力達成共識。太原市尖草坪區檢察院在辦理兩起不捕案件時，與公安機關面對面溝通說理，使其撤回擬提出復議的意向，收到良好效果。

3.嚴格監督管理，加強分析研判。針對調研中發現的退查延期隨意，把法律規定的例外用做常態等問題，山西省檢察機關從強化監督管理入手，案件管理部門加強送案審核，對退回補充偵查提綱內容不具體不詳細，退查理由不充分的，認真審查并報檢察長決定是否退查;對不屬于重大、復雜的案件，一般不予延期。晉城市檢察院對退查提綱內容不具體、不詳細和理由不充分的，由案管部門檢察官聽取公安意見并及時反饋案件承辦檢察官，必要時報檢察長決定是否退查，防止退查權的濫用。省檢察院對全省所有檢察院、所有員額檢察官的退查情況進行了全面分析精準研判，提出“退查影響力”指標，對全省所有檢察院、所有員額檢察官的“退查影響力”進行排序。2020年，最高人民檢察院印發案件質量主要評價指標，調整了“案-件比”的定義，并把“案-件比”列為核心指標。山西省檢察院在全省檢察機關部署“業務數據分析平臺”，將“案-件比”的測算智能化精準化。同時，定期在內網發布市級院和所有縣區院的“案-件比”排名，各級院可以適時掌握本單位的“案-件比”具體情況和在全省的位次。

4.加強協作配合，有效形成合力。“案-件比”是一個地區司法質效的反映，降低“案-件比”，需要政法機關全力協同，共同提升公安偵查、檢察審查和法院審判質量。為此，山西省檢察院專門就“案-件比”情況向省委政法委進行匯報，提出與公安、法院、司法行政機關協作配合意見。與省高級人民法院、公安廳會簽43個常見罪名證據標準。陽泉市檢察院積極協調政法委、公安、法院和司法行政部門，聯合下發《關于加強案件流轉監督管理全面提升司法效能的實施意見》，就加強案件流轉監督管理、全面提升司法效能，提出16項規定，通過統一標準的案件規范性審查，推動各類案件流轉無縫對接，有效降低司法成本，提高訴訟效率。長治市檢察院和公安局共同建立重大案件同步跟進偵查機制，公安機關對重大案件移送起訴后，派員實時跟進，加強與檢察人員定期聯系，對檢察人員提出需要補充的證據應當及時進行補充偵查。忻州市忻府區檢察院分別與公安、法院會簽《關于降低“案-件比”、提高認罪認罰從寬制度案件適用比例實現繁簡分流的實施辦法》。各地普遍與公安機關建立了聯席會議制度，定期對刑事案件辦理情況進行有效溝通。

5.鞏固工作成果，建立長效機制。2020年，在降低“案-件比”取得一定成效的基礎上，省檢察院出臺《山西省檢察機關捕訴環節辦案質效監督管理辦法（試行）》，管理辦法從提前介入和捕訴銜接、補充偵查的監督管理、延長審查起訴期限的監督管理、案件繁簡分流、綜合監督管理等方面對捕訴環節的辦案活動進行了規范，在工作機制上保障提升辦案質效、減少“三延兩退”，降低“案-件比”。

經過一年多的指標應用，檢察人員司法理念有了較為明顯的提升，主導刑事案件的責任意識不斷增強，辦案程序日趨規范嚴謹，辦案質效有所提升。檢察官們在辦案中一般能夠更多地從案件當事人的角度來思考解決問題，在本辦案環節能解決的問題基本上得到有效解決。退查、延期案件大量減少，一審公訴案件平均辦案時長縮減7天。不捕復議復核、不訴復議復核比率大幅下降。不捕申訴、不訴申訴明顯減少。

二、“案-件比”指標運用中應當注意的幾個問題

（一）要深刻理解“案-件比”指標的核心要義是強調質量優先

最高人民檢察院提出“案-件比”指標后，引起了社會各界重大反響。一些法律界人士對“案-件比”指標進行了分析解讀，普遍認為“案-件比”指標是引領檢察機關努力適應新時代檢察工作要求的重要指標。但在司法實踐中，有的檢察人員對指標的理解還不夠到位。比如在筆者對“案-件比”情況進行調研時，發現有一部分檢察官將其視為效率指標，目的是減少退查、延期等。沒有從提高案件質量的層面來思考，認識比較孤立、片面。因此，只有通過不斷的反復強化，破除檢察官思想上的片面認識，真正理解指標對提升辦案質量和效率的重要作用，才能形成依據指標開展辦案工作的行動自覺。辦案質量是刑事檢察工作的生命線。只有抓住辦案質量這個主線，在各個檢察辦案環節，圍繞案件事實和證據，加強對偵查的引導、加強對審判的主導，排除案件質量潛在隱患，確保案件質量，才能從根本上達到“案-件比”的指標要求。

（二）要始終堅持問題導向、目標導向和結果導向

“案-件比”指標的提出，為檢察機關審視解決司法辦案中的問題提供了明確的路徑指引。實踐中，要運用好指標，必須堅持“三個導向”。堅持問題導向，就是要找準多余“件”數產生的原因，深入分析數據背后的司法辦案問題癥結。比如，對于不捕不訴后公安機關復議復核案件，要準確分析提出復議復核的內在原因，是因為檢察機關不捕不訴決定確實值得商榷，還是說理不透？堅持目標導向，就是要始終把提升辦案質量作為司法辦案目標方向，堅決不能為了減少“件”數而忽視案件質量。堅持結果導向，就要用政治、法律、社會三個效果來檢驗辦案成效，努力把每一起案件都辦成經得起歷史檢驗的案件。

（三）要積極構建“案-件比”的理想狀態和司法實踐之間的動態平衡

“案-件比”指標，其理想狀態是1：1，即一個案子進入檢察環節后一次辦結，沒有產生多余的件數。但實踐中，辦案活動受各種主客觀因素影響，由于案件偵查質量不高、取證不充分、案件情況復雜等各種原因，完全做到“不退不延”是不現實的。因此，應當允許指標的應然和辦案的實然之間存有一定的張力。需要大幅度減少的，是不應退而退、不應延而延的那一部分案件。需要改變的是那種把刑事訴訟法規定的例外作為常態的司法辦案習慣。這就要求在運用指標時要留有余地，掌握合理的度，這樣才能保證指標真正發揮應有的作用。

（四）要正確認識“案-件比”指標和其它案件質量評價指標的辯證關系

“案-件比”作為案件質量評價指標體系中的一個重要指標，起著統領其它指標的作用。但由于各類“件”的基數差異較大，因此，在應用“案-件比”時，既要認識到“案-件比”的宏觀指導作用，又要重視其它指標對具體問題的指引。不能僅靠“案-件比”一個指標來包打天下，而是要與其它指標相互制約，相互配合，共同反映辦案活動的數量質量和效率效果。尤其需要注意的是，“件”數較少的案件中存在的問題有時候會被較低的“案-件比”表象所掩蓋，不容易引起重視。比如在“件”中，當退查、延期數據遠高于其它“件”數時，把這兩個數據降下來，就能降低“案-件比”。但對不捕、不訴復議復核、撤回起訴、法院退回等其它“件”數上升的趨勢就容易被忽略。所以，要綜合運用好“案-件比”和其它指標，才能對辦案質效上存在的問題做出準確的判斷。

（五）要充分考慮案件類型差異化給“案-件比”帶來的影響

目前，囿于現有檢察業務數據統計手段，不易區分不同罪名對“案-件比”的影響。各地在計算、通報“案-件比”時，基本上都是以所有刑事案件來測算。實踐中，由于各地辦案所涉罪名差異較大，對“案-件比”的影響不容忽視。比如，危險駕駛案等輕微刑事案件一般情況下事實比較清楚、證據確實充分，在檢察辦案中退查和延期的案件數量相對較少，一個地區的危險駕駛案占比多少，就會對“案-件比”的高低產生較大影響。以全國檢察機關為例，各省級檢察機關中，危險駕駛案在所有刑事案件中占比平均約20%。但地區間高的可能達到25%左右，低的地區為10%左右。危險駕駛案越多，“案”的基數就越大，純“件”數卻不一定會同步增多，“案-件比”就會越低。這部分案件如果不從“案”的基數中扣除，則會掩蓋其他案件“案-件比”的真實情況，也會引起評價偏差。因此，在應用“案-件比”指標時，應當充分考量不同案件類型占比對比值大小的影響。只有這樣，才能更加客觀準確地研判一個地區的司法辦案真實情況。

張軍檢察長中指出：“檢察官指控、證明犯罪的主要責任責無旁貸”[1]。檢察辦案就是要從案件受理、立案偵查、審查起訴等各個環節，強化證據意識，確保案件進入審判環節時事實清楚，證據確實充分;就是要從人民群眾的司法感受入手，將每一個法定程序環節做到極致，避免空轉，減少訴累，讓當事人最大限度感受公正和效率，增加人民群眾的司法獲得感。

注釋：

[1]張軍：《關于檢察工作的若干問題》，《國家檢察官學院學報》2019年第5期。