新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育發(fā)展：挑戰(zhàn)及其突破

肖慶順

城鎮(zhèn)化是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的歷史過程，是一個(gè)國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。新型城鎮(zhèn)化更加突出以人為本，關(guān)注城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人的發(fā)展。黨的十八大以來，中央把推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)加速發(fā)展的態(tài)勢，城鎮(zhèn)化建設(shè)中的教育問題受到社會的普遍關(guān)注和高度期盼。基礎(chǔ)教育在教育中具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性的作用，既受到城鎮(zhèn)化的影響，又影響著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）隨遷子女平等享有受教育權(quán)利得到保障

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)，很多人的子女作為隨遷子女也來到城鎮(zhèn)，他們的就學(xué)問題是城鎮(zhèn)和每一個(gè)隨遷家庭需要直接面對的問題。受教育權(quán)是基本權(quán)利，為了保障農(nóng)民工隨遷子女的平等受教育權(quán)，教育部實(shí)行了“兩為主”“兩納入”的政策，即隨遷子女入學(xué)以流入地政府為主，以公辦學(xué)校為主;同時(shí)將常住人口納入?yún)^(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃、將隨遷子女納入財(cái)政保障范圍。同時(shí)還推動各地建立健全農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。這些政策取得了明顯的效果，根據(jù)2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2019年義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女1426.96萬人，在小學(xué)就讀1042.03萬人，初中就讀384.93萬人。全國城鎮(zhèn)（包括特大、超大城市）普遍向進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女開放中等職業(yè)教育。

（二）不斷統(tǒng)籌優(yōu)化教育資源，提升城市公共教育服務(wù)水平

由新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的隨遷子女學(xué)齡人口增加，常住人口出生高峰期以及人才政策帶來的城鎮(zhèn)特別是中心城區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)齡人口急劇增長，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)教育資源的嚴(yán)重不足，大規(guī)模學(xué)校、大班額在一些地區(qū)還比較普遍，城鎮(zhèn)學(xué)校建設(shè)的速度滯后于學(xué)生的增長速度。在這些新增學(xué)生中，隨遷子女占了很大的比重。學(xué)校之間的教育教學(xué)質(zhì)量存在一定的差異，人們接受優(yōu)質(zhì)教育的愿望比較迫切，已經(jīng)不再滿足于有學(xué)上，而是努力上好學(xué)。為了破解這種優(yōu)質(zhì)教育資源的供需矛盾，各地統(tǒng)籌教育資源，增加教育資源配置，滿足生源增長帶來的教育資源需求，提升城市公共教育服務(wù)水平。主要措施有：建立義務(wù)教育動態(tài)調(diào)控機(jī)制，建立了規(guī)劃、國土、建設(shè)、財(cái)政等多部門在教育部門集中辦公、聯(lián)動推進(jìn)的機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域教育布局規(guī)劃研究;深化辦學(xué)體制改革，在辦好公辦教育的同時(shí)，更多地發(fā)揮社會力量的作用，形成公辦教育與民辦教育相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局;大力發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的引領(lǐng)輻射作用，通過集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制化解教育資源的不均衡等。

（三）優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育，推動城鄉(xiāng)教育一體化

在新型城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)教育發(fā)展中，我國采取了以農(nóng)村教育為重點(diǎn)，以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策，積極推動城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

1.教育資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將發(fā)展農(nóng)村教育融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育特別是義務(wù)教育。

2.推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展“四個(gè)統(tǒng)一、—個(gè)全覆蓋”。即城鄉(xiāng)學(xué)校在學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)、基本裝備配置標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行統(tǒng)一;“兩免一補(bǔ)”政策城鄉(xiāng)全覆蓋，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件和質(zhì)量明顯提升，促進(jìn)了教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校建設(shè)。在新型城鎮(zhèn)化中，建設(shè)好農(nóng)村學(xué)校，使得農(nóng)民工孩子在當(dāng)?shù)鼐湍芙邮芄接匈|(zhì)量的教育，既能緩解城鎮(zhèn)學(xué)校的壓力，又能提升農(nóng)村教育的質(zhì)量，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。在農(nóng)村學(xué)校中，還存在大量的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和寄宿制學(xué)校建設(shè)，它們是一個(gè)鄉(xiāng)村的文化象征，對農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。我國在農(nóng)村學(xué)校建設(shè)中特別重視這兩類學(xué)校建設(shè)，對鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校按100人撥付公用經(jīng)費(fèi)和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校按寄宿生年生均200元標(biāo)準(zhǔn)增加公用經(jīng)費(fèi)，采取多種措施提升教育質(zhì)量。天津市更是以200元標(biāo)準(zhǔn)撥付公用經(jīng)費(fèi)。

4.加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。高素質(zhì)的教師隊(duì)伍是教育發(fā)展的根本保障，發(fā)展鄉(xiāng)村教育，需要特別重視鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)：一是積極補(bǔ)充教師，增加教師數(shù)量，擴(kuò)大教師的規(guī)模。2020年全國各地共招聘特崗教師10.5萬人，分布在1萬多所農(nóng)村學(xué)校。二是注重教師的學(xué)歷提升。2006—019年，全國鄉(xiāng)村小學(xué)教師本科及以上學(xué)歷占比從5%提高到49%。三是注重提升教師待遇。根據(jù)農(nóng)村教育的特點(diǎn)，增加相應(yīng)的津補(bǔ)貼，努力形成“越往基層、越是艱苦，待遇越高”的局面。

（四）關(guān)愛保護(hù)留守兒童

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，留守兒童是弱勢群體，更加需要關(guān)心關(guān)愛。根據(jù)《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2019》，2017年全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量為1550.56萬人，比2016年減少175.73萬人，減幅為10.18%。其中，小學(xué)有1064.48萬人，占小學(xué)在校生總數(shù)的10.55%，初中有486.08萬人，占初中在校生總數(shù)的10.94%。我國通過健全家庭、政府、學(xué)校職責(zé)，社會力量積極參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作體系，做好農(nóng)村留守兒童的教育。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）城鎮(zhèn)學(xué)生快速增長，農(nóng)村學(xué)生急劇減少

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)的學(xué)生快速增長，而農(nóng)村的學(xué)生則急劇減少，在全國各地形成了城鎮(zhèn)學(xué)校擠、鄉(xiāng)村學(xué)校空的現(xiàn)象。根據(jù)教育部2019年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019年全國普通高中在校生城區(qū)占48.78%，鎮(zhèn)區(qū)占47.79%，鄉(xiāng)村只占3.43%;全國初中在校生城區(qū)占37.43%，鎮(zhèn)區(qū)占49.10%，鄉(xiāng)村只占13.47%;全國小學(xué)在校生城區(qū)占37.53%，鎮(zhèn)區(qū)占38.25%，鄉(xiāng)村只占24.22%。城市學(xué)生越來越多，農(nóng)村學(xué)生越來越少。

（二）城鎮(zhèn)學(xué)校教育承載力不足，優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足

伴隨生源增長帶來的是城鎮(zhèn)教育資源的嚴(yán)重不足，優(yōu)質(zhì)教育資源更加稀缺，一些學(xué)校的規(guī)模過大，在一些城市甚至一所學(xué)校五六千人，大班額現(xiàn)象比較突出。大班額主要有兩種情況：一是就全國而言，大班額現(xiàn)象還未得到完全化解，與實(shí)現(xiàn)國家標(biāo)準(zhǔn)班額目標(biāo)相比還有很長的路要走。二是一些省市在推進(jìn)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展過程中，有效地消除了大班額現(xiàn)象。但隨著學(xué)齡人口高峰期的到來、進(jìn)城隨遷子女的增加等因素，保持規(guī)定班額不被突破，仍面臨著壓力，需要積極應(yīng)對。

（三）教師隊(duì)伍存在結(jié)構(gòu)性不合理

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性問題體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是學(xué)科結(jié)構(gòu)性缺編。特別是在城區(qū)，結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象更為嚴(yán)重，科學(xué)、音樂、體育、美術(shù)、綜合實(shí)踐活動等學(xué)科教師缺口較大，數(shù)量不足。二是年齡結(jié)構(gòu)。青年教師比重還有很大提升空間。2019年全國45歲以下專任教師中，普通高中占70.18%，城區(qū)最低（68.69%），鄉(xiāng)村比例最高（78.20%）;初中66.49%，鎮(zhèn)區(qū)比例最低（65.84%），鄉(xiāng)村比例最高（69.72%）;小學(xué)71.14%，城區(qū)比例最高（74.42%），鄉(xiāng)村比例最低（67.44%）。三是職稱結(jié)構(gòu)。2019年全國幼兒園專任教師（含園長）具有高級職稱的僅占1.40%。四是學(xué)歷結(jié)構(gòu)。2019年全國幼兒園專任教師（含園長）本科及其以上學(xué)歷占25.75%，鄉(xiāng)村教師僅占17.61%。在職稱結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)上，中小學(xué)教師基本符合要求，幼兒園教師還有很大提升空間。

（四）隨遷子女和留守兒童受教育不足

我國在隨遷子女和留守兒童這兩個(gè)群體教育上采取了很多有效的措施，但由于問題的復(fù)雜性和持續(xù)性，這兩個(gè)群體在接受教育上還存在很大的差距。隨著城鎮(zhèn)居住證制度的實(shí)施和一些中小城市戶籍制度的放開，隨遷子女和留守兒童的數(shù)量出現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢，但這兩個(gè)群體的絕對數(shù)量還是比較大，2019年全國隨遷子女在校生普通高中為1473342人，初中隨遷子女為5376945人，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校生3849321人，農(nóng)村留守兒童在校生4590033人。小學(xué)隨遷子女為14476297人，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在校生10420286人，農(nóng)村留守兒童在校生9254092人。

隨遷子女的父母由于工作負(fù)擔(dān)較重，往往對子女監(jiān)管不當(dāng)或疏于管理，很多學(xué)生在品德教育和良好行為習(xí)慣培養(yǎng)不夠，出現(xiàn)一些成長中的問題;農(nóng)村留守兒童由于對其進(jìn)行照顧的多是老人或者未成年的哥哥姐姐等，缺乏良好的教育，缺乏關(guān)愛保護(hù)，成為弱勢群體。這并不是否定教育政策實(shí)施的效果，而是這些問題非常復(fù)雜，雖然有所緩解，但徹底解決需要一個(gè)比較長的過程。

（五）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化發(fā)展體制機(jī)制尚需完善

在推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育一體化建設(shè)中，體制機(jī)制建設(shè)是重要而關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會把體制機(jī)制建設(shè)作為重要議題。基礎(chǔ)教育中的體制機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)包括：城鎮(zhèn)新建小區(qū)配套建設(shè)幼兒園、學(xué)校制度，隨遷子女入學(xué)待遇同城化機(jī)制，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)提升機(jī)制，優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享機(jī)制等。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)教育發(fā)展的突破之道

（一）建立城鄉(xiāng)教育一體化體制，縮小城鄉(xiāng)教育差距

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)教育需要在體制機(jī)制上不斷創(chuàng)新。從義務(wù)教育發(fā)展來看，2019年10月教育部正式啟動縣域教育優(yōu)質(zhì)均衡評估認(rèn)定，從全國來看我國在2020年將基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡，逐步實(shí)現(xiàn)基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡，因此需要推動建立城鄉(xiāng)教育融合發(fā)展體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制。具體來說，在城鎮(zhèn)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)學(xué)齡人口變化，做好教育發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部的學(xué)校空間布局，增加教育用地，逐步化解大規(guī)模學(xué)校、大班額。在農(nóng)村要積極融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化政府責(zé)任，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系。

（二）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提升教師隊(duì)伍素質(zhì)

基礎(chǔ)教育要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需要加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)作為保障。一是完善教師補(bǔ)充機(jī)制，根據(jù)學(xué)科教學(xué)需求補(bǔ)充教師，特別是鄉(xiāng)村教師。二是推動城鄉(xiāng)教師交流輪崗，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教師資源的輻射引領(lǐng)。三是提升教師的職稱結(jié)構(gòu)。適當(dāng)增加高級職稱教師的比例，建立教師淘汰機(jī)制。四是加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提升教師的專業(yè)素質(zhì)，特別是育人能力。在培訓(xùn)中要以教師的需求為中心，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)課程的內(nèi)容、培訓(xùn)形式，特別是參與式培訓(xùn)，以真正發(fā)揮培訓(xùn)的作用。

（三）通過實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)制管理等，縮小區(qū)域、校際教育差距

我國基礎(chǔ)教育存在區(qū)域差距、校際差距是客觀存在的事實(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化要通過有效的體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域、不同層次的學(xué)校共同發(fā)展。主要包括：一是委托管理。現(xiàn)有學(xué)校所有權(quán)不變，將薄弱學(xué)校管理權(quán)委托給優(yōu)質(zhì)學(xué)校，將先進(jìn)的辦學(xué)理念、教學(xué)方法、優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源等引進(jìn)到薄弱學(xué)校。二是集團(tuán)化辦學(xué)。通過成立辦學(xué)集團(tuán)，優(yōu)化組合，均等配置教育經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備、師資隊(duì)伍等義務(wù)教育公共服務(wù)資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。三是學(xué)區(qū)制管理。統(tǒng)籌學(xué)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)設(shè)施設(shè)備資源、優(yōu)秀教師資源、課程資源及管理信息技術(shù)支撐等優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，實(shí)現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育的普惠均衡、多元互動、資源共享、合作共贏。

（四）提升農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)

教育質(zhì)量的提升最終要體現(xiàn)在學(xué)校發(fā)展和學(xué)生的發(fā)展上，辦學(xué)需要以學(xué)校為中心，教育教學(xué)以學(xué)生為中心，辦好一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生。特別是在農(nóng)村要通過學(xué)校文化的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以學(xué)校文化引領(lǐng)學(xué)校的發(fā)展，提升辦學(xué)品質(zhì)。一是要凝練辦學(xué)特色，提升學(xué)校吸引力。每一所學(xué)校合理利用自己的特點(diǎn)就能形成特色，學(xué)校需要總結(jié)凝練，沒有特色往往趨于平庸。二是要形成特色的學(xué)校文化，形成獨(dú)特的辦學(xué)理念，充分結(jié)合學(xué)校所在的區(qū)域和特點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域文化特色，形成特色的學(xué)校文化，在學(xué)校文化指導(dǎo)下形成辦學(xué)理念。三是要注重內(nèi)涵建設(shè)，構(gòu)建全面發(fā)展的育人體系。學(xué)校要加強(qiáng)課程建設(shè)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施好國家課程，開發(fā)特色校本課程，努力形成課程體系，并通過教學(xué)、管理、活動等多方面促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。

（五）建設(shè)智慧學(xué)校，以信息化推動新型城鎮(zhèn)化學(xué)校建設(shè)

隨著以“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能、大數(shù)據(jù)為主要標(biāo)志的現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展，信息化成為縮小區(qū)域差距、校際差距和城鄉(xiāng)差距的重要手段。區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)教育要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善三通兩平臺，積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，推進(jìn)鄉(xiāng)村學(xué)校信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)深度融合，以優(yōu)質(zhì)教育資源引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展，縮小教育的區(qū)域差距、校際差距。每一所學(xué)校也要積極面對信息技術(shù)的挑戰(zhàn)，建設(shè)智慧學(xué)校，充分發(fā)揮信息技術(shù)在教育教學(xué)中的引領(lǐng)和支撐作用，深化教與學(xué)方式的改革，強(qiáng)化線上教學(xué)和線下教學(xué)的結(jié)合，開發(fā)適合學(xué)生個(gè)性發(fā)展的課程，縮小學(xué)生群體之間的發(fā)展差距，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)品質(zhì)的提升和學(xué)生全面有個(gè)性的發(fā)展。

（責(zé)任編輯 徐德明）