地方政府債務(wù)形成原因以及防范化解

孫 元 遼寧省錦州市太和區(qū)審計(jì)和統(tǒng)計(jì)服務(wù)中心

隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，地方政府為了迎合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)變自身的職能。這使得原本處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理型政府逐漸轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)型政府，不僅迎合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，還推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開(kāi)始加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。而相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要有一定的資金支持，但政府所擁有的財(cái)政資金非常有限，不能夠完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。再加上區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整合，城市化進(jìn)程的加快，直接使得地方政府出現(xiàn)了許多債務(wù)，影響了政府職能的發(fā)揮。為了改變這一狀況，地方政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)分析債務(wù)的形成原因，并采取具體的防范與化解策略，合理解決債務(wù)問(wèn)題，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，多方面推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。

一、我國(guó)地方政府的債務(wù)狀況分析

雖然在近些年的發(fā)展當(dāng)中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平獲得了整體性的提高，但有一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)仍然較為落后，主要原因在于沒(méi)有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這些地區(qū)為了跟上城市化進(jìn)程，開(kāi)始大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但地方性政府所擁有的財(cái)力非常有限，僅僅能夠完成一部分設(shè)施建設(shè)，而在面對(duì)一些大規(guī)模的設(shè)施建設(shè)需求時(shí)，往往不能夠完全承擔(dān)。在這樣的狀況下，許多地方政府都開(kāi)始通過(guò)借債或者融資的方式來(lái)推動(dòng)自身的發(fā)展，進(jìn)而形成了地方政府債務(wù)。除了落后地區(qū)存在地方政府債務(wù)以外，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也出現(xiàn)了這一狀況。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府債務(wù)的形成，往往是為了迎合進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境的需求。這些地區(qū)為了追求更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，開(kāi)始通過(guò)多種形式來(lái)進(jìn)行借債，進(jìn)而也形成了一部分債務(wù)。相比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的償債能力較高，因而所涉及的債務(wù)也較大，面臨非常多的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要采取措施加以改善。

二、地方政府債務(wù)的形成原因

(一)借債渠道的監(jiān)管不完善

目前，國(guó)內(nèi)地方政府的借貸渠道非常多，其中的多數(shù)借貸渠道都處于嚴(yán)格監(jiān)管的狀態(tài)，但也有一些借債渠道的監(jiān)管力度不足，容易出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)階段的狀況來(lái)看，存在監(jiān)管問(wèn)題的借債渠道主要包括兩種：商業(yè)銀行貸款和國(guó)際資本債券。商業(yè)銀行貸款指的是地方政府通過(guò)金融公司等機(jī)構(gòu)直接向商業(yè)銀行進(jìn)行貸款，這部分貸款往往會(huì)直接由政府擔(dān)保。國(guó)際資本債券則是地方政府進(jìn)入國(guó)際金融市場(chǎng)的一種嘗試，目的在于吸引更多的外來(lái)資本。這兩種借貸渠道不同于其他渠道，即便沒(méi)有得到中央許可，地方政府也可以自行運(yùn)作。由于缺乏完善的借債監(jiān)控機(jī)制，這兩種借債渠道的風(fēng)險(xiǎn)性非常大，但卻成為了地方政府的主要融資渠道，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的增加。

(二)借債規(guī)模與借債能力不相符

地方政府在借債的過(guò)程中，不僅需要考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，還應(yīng)當(dāng)了解自身的償債能力。但許多地方政府著眼于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)效益，盲目擴(kuò)大借債規(guī)模，而其償債能力已經(jīng)跟不上借債內(nèi)容，從而導(dǎo)致越來(lái)越多債務(wù)的形成，也使得地方政府面臨更加嚴(yán)重的財(cái)政困境，很容易出現(xiàn)各類債務(wù)危機(jī)。雖然中央加大了對(duì)這些行為的監(jiān)管力度，但依舊有地方政府會(huì)展開(kāi)盲目籌資，一些時(shí)候還會(huì)采用高利率的政策，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)變得更加沉重。同時(shí)，一些地區(qū)還出現(xiàn)了地方政府多方借債的狀況。地方政府的借債需要多個(gè)部門的共同參與，包括財(cái)政委、建委以及外經(jīng)委等。而在這個(gè)過(guò)程中，很容易出現(xiàn)融資決策主體與償還主體相互矛盾的狀況，使得一些錯(cuò)誤的投資缺乏負(fù)責(zé)方，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變得愈加嚴(yán)重。

(三)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度不足

如果地方政府的投資決策存在問(wèn)題，那么便會(huì)導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。雖然地方政府屬于這些債務(wù)的主要償還對(duì)象，負(fù)有相應(yīng)的償還責(zé)任，但他們并不是這些債務(wù)的最終償還者。一旦地方政府的債務(wù)危機(jī)較為嚴(yán)重，且不具備償還能力，為了避免這些債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的狀況，中央政府往往會(huì)進(jìn)行償還。這一狀況使得地方政府的決策者往往不愿意主動(dòng)控制債務(wù)規(guī)模，也缺乏償債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使得各類債務(wù)問(wèn)題常有發(fā)生。同時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上的監(jiān)管力度非常不足，許多債務(wù)問(wèn)題都出現(xiàn)了漏洞。對(duì)于地方進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，所有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)都需要有地方領(lǐng)導(dǎo)的共同參與，但并不能確保所有經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目都能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，一旦投資決策失誤，便會(huì)產(chǎn)生債務(wù)危機(jī)。此外，地方政府缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制，許多經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目都在缺乏實(shí)際論證的狀況下便盲目立項(xiàng)，使得借債資金的利用效率相當(dāng)?shù)停M(jìn)一步加劇了地方政府的債務(wù)問(wèn)題。

三、地方政府債務(wù)的防范與化解措施

以下從構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制、健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制、持續(xù)拓展地方政府財(cái)政資源入手，提出防范和化解地方政府債務(wù)的措施。

(一)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制

為了合理應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)危機(jī)，地方政府應(yīng)當(dāng)努力構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，尤其需要加強(qiáng)對(duì)借債渠道的科學(xué)管理，明確財(cái)政部門在政府債務(wù)監(jiān)管當(dāng)中的重要作用。在對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以防范處理的時(shí)候，需要將所有的債務(wù)信息監(jiān)管交給預(yù)算管理部門負(fù)責(zé)，建立科學(xué)的政府債務(wù)報(bào)告機(jī)制。政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)做好債務(wù)防范與化解，每次建站都需要考慮本地的實(shí)際發(fā)展需求和償債能力。由于傳統(tǒng)的債務(wù)償還機(jī)制存在較多不足，因而地方性政府還需要對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新，有效降低債務(wù)償還方面的風(fēng)險(xiǎn)，如可以建立針對(duì)性的償債基金，來(lái)有效償還政府的各項(xiàng)債務(wù)。在具體的償還機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的財(cái)政狀況，來(lái)制定明確的償還時(shí)間。如果政府不能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還債，還需要通過(guò)暫時(shí)借新債來(lái)緩解財(cái)務(wù)問(wèn)題，堅(jiān)決避免債務(wù)堆積。

(二)健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制

在新時(shí)期的債務(wù)監(jiān)管過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)做好基礎(chǔ)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析工作，及時(shí)了解政府債務(wù)變動(dòng)狀況，準(zhǔn)確分析債務(wù)將會(huì)對(duì)財(cái)政收支產(chǎn)生的影響。同時(shí)，地方政府也有必要健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)管理工作，對(duì)借債資金所能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益形成全面分析和預(yù)測(cè)。一旦借債資金高于償債能力，政府便需要進(jìn)行借債資金的有效縮減，避免債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

(三)持續(xù)拓展地方政府財(cái)政資源

地方政府債務(wù)的形成是不可避免的，且多數(shù)借債資金都能夠推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的整體性發(fā)展，但有必要拓展地方政府的財(cái)政資源，不能任其發(fā)展為嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合償債需求來(lái)持續(xù)拓展財(cái)政資源，以盡可能防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府都需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際狀況，來(lái)準(zhǔn)確分析自身的償債能力，不斷拓展財(cái)政資源，提高償債資金儲(chǔ)量。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，地方政府在發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，不能一味著眼于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)效益而盲目籌資，轉(zhuǎn)而需要確保償債能力契合借債需求，否則容易出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，直接影響到地方政府各項(xiàng)職能的有效發(fā)揮。

對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決，需要建立完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與應(yīng)對(duì)機(jī)制，健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解功能，持續(xù)拓展地方政府的財(cái)政資源，以保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。■