境外礦權投資謹防國家政治風險

文/郜天鵬 編輯/王亞亞

2020年4月底，位于南太平洋西部一個島國-巴布亞新幾內亞（下稱“巴新”）總理馬拉佩發表聲明，表示政府決定依法拒絕恩加省波格拉（Porgera）金礦經營公司—巴理克（新幾內亞）有限公司采礦證延期20年的申請。這一重磅消息再次引發中國礦業界關于海外礦業投資風險的熱議。

對于礦業公司而言，政府不延續采礦權本質就是國家征收。在礦業公司境外投資中，這不是第一起也不會是最后一起隱性征收案例，除了巴新，印度尼西亞、剛果（金）、贊比亞、南非、伊朗、委內瑞拉、厄瓜多爾、玻利維亞和阿根廷等很多國家，都有過類似案例。在當前復雜的外部形勢下，該案例為境外礦權投資企業防范海外市場國家政治風險敲響了警鐘。

波格拉采礦權延期爭端的來龍去脈

巴新是位于南太平洋地區僅次于澳大利亞的第二大國家，主要經濟包括金屬礦業和石油天然氣開發，特別是金礦資源豐富。波格拉金礦是巴新第二大礦山和世界十大黃金礦山之一。項目開采方式包括露天和井下，日處理礦石量17000噸，已穩定生產多年，年產黃金15—16噸。截至2019年年底，保有黃金資源儲量314噸，平均品位4.22克/噸，礦區深部和邊部增儲前景良好，周邊整合潛力大。

作為世界第二大的黃金公司，加拿大巴里克黃金公司（Barrick Gold Corporation，下稱“巴里克黃金”）早在2005年10月就通過收購加拿大Placer Dome 礦業聯合公司獲得波格拉（Porgera）金礦公司75%的股權，加上2007年8月從Emperor Mines Limited收購項目20%的股權，巴里克黃金一直擁有波格拉金礦95%的股權并主導運營。2015年，由于公司債務問題，巴里克黃金以2.98億美元兌價出售波格拉金礦50%的股權給中國紫金礦業公司（下稱“中國紫金”），波格拉金礦形成巴里克黃金、中國紫金分別持股47.5%、巴新恩加省和當地土地主協會持股5%的構架，并延續至今。

波格拉金礦特別采礦權證由巴理克（新幾內亞）有限公司（下稱“BNL”）擁有。該采礦權屬于特別采礦權，采礦面積2227公頃。特別采礦權證頒發于1989年5月，期限20年，有效期至2019年5月。在特別采礦權即將到期的2019年，巴理克黃金和中國紫金同巴新法院、政府進行了密集的溝通、協商和交涉，一度也出現了有利于投資方的階段性結果。但是直到特別采礦權即將到期的前一天，巴新政府依然未給予特別采礦權的延續。鑒此，巴理克黃金和中國紫金訴諸法律，巴新國家法院于2019年8月2日頒發一項判決，宣告波格拉金礦特別采礦權適用1992年礦業法，在特別采礦權證到期后，波格拉金礦可以繼續生產，直到巴新相關部門作出采礦權延期的決策時為止。

但讓巴理克黃金和中國紫金遺憾并引發國際礦業屆重大關切的，是巴新政府拒絕采礦權延期至2020年4月24日。巴新總理馬拉佩通過國家執行委員會，以環境影響和土地補償安置為由，決定不再延續波格拉項目采礦權。巴新政府表示，將組建談判工作組就后續事宜進行協商，暗示交接完成后政府將收回金礦并負責運營。對此，當事方巴里克黃金和中國紫金反應激烈。巴理克黃金公告拒絕接受政府旨在收購資產的談判，并將進行法律維權，并于當天半夜暫停了礦山的生產運營。中國紫金則隨后發布公告表示：BNL 認為巴新政府做出不授予波格拉金礦采礦權延期的決定沒有經過正當程序，并且違反了巴新政府對 BNL 的法律義務，而且礦山所在區域的絕大多數民眾和土地主支持采礦權證延期。BNL表示，愿意與總理、中央政府、省政府和土地主就礦權延期事宜進行談判，要求政府重新考慮其不授予礦權延期的決定，并爭取形成新的合作方案。如談判不成，BNL 將會利用一切法律手段維護權利，并要求政府對合資公司因此造成的損失進行賠償。

市場關注的是：巴理克黃金隨后將波格拉金礦產量從全年指導意見中剔除，而中國紫金則在公告中談及：2015年出資2.98億美元，截至2020年公司已收回該項目的全部投資成本。這可能意味著波格拉金礦2020年內恢復生產十分悲觀。

其實，波格拉金礦并不是因巴新政治風險唯一受損的項目。早在1989年，由于當地分離主義者發動叛亂，國際礦業巨頭力拓所控制的Panguna銅礦就曾遭受重創而關停。其間，力拓雖一直與巴新政府、Bougainville自治政府以及土地所有者談判，但始終未能達成有效協議，礦山一關就是30年。另一個典型項目是澳大利亞的Newcrest Mining和南非的Harmony Gold的Wafi-Golpu項目。2019年，該項目以巴新政府增持股權至40%為條件達成諒解備忘錄；但到2020年年初，巴新政府又突然推翻了該諒解備忘錄。雖然法院于2020年2月判決取消政府禁令，但后續進展仍不太樂觀。此外，中國中冶集團旗下的中冶瑞木紅土鎳礦是中國在巴新的第一大投資項目，在2019年因尾礦泄露險些被政府關停。廣東廣晟旗下的泛澳Frieda River金銅礦，因為社區問題，坐擁世界級資產卻無法開采。

境外礦業投資政治風險日趨復雜

近年來，國際形勢日趨復雜，逆全球化思潮回流，部分國家貧富差距進一步擴大，民族主義抬頭導致民粹綁架政策。相對中國礦業公司紛紛“走出去”的本世紀前十年，目前境外礦業投資政治風險呈上升趨勢。

一是以追求民主權利、反腐敗或環境保護為訴求目的，非傳統政治暴力事件日益增多。如2011年中東、北非事件，就造成利比亞戰爭及多國的嚴重騷亂，政局動蕩、政權更替給中國企業造成了相當大的影響：合同擱淺、項目停止、駐地遭襲，還有大規模撤僑，損失巨大。據不完全統計，中國鐵建的沿海線鐵路項目和南北鐵路項目、中國中冶的米蘇拉塔水泥廠項目、中石油東方物理勘探公司、管道局等五家項目單位的勞務項目都受損嚴重。2009年，緬甸電力部、中電投云南國際和緬甸亞洲世界公司組成合資公司，共同開發伊江上游水電項目。該項目采用BOT（Build-Operate-Transfer，即建設-經營-轉讓）方式開發建設，特許經營期50年后無償移交緬甸。這個項目曾經得到緬甸政府的支持，中緬兩國政府還簽署了《關于合作開發緬甸水電資源的框架協議》，支持中電投集團開發伊江上游水電項目。但2011年9月30日，緬甸總統吳登盛突然以違背人民意愿為由，宣布在其任期內暫時擱置密松水電項目。

二是公開、直接的征收尚未完全杜絕，隱性征收風險又有抬頭跡象。南美阿根廷、委內瑞拉、厄瓜多爾和玻利維亞等拉美四國，先后對投資本國礦業、能源等行業的外國企業實行國有化等激進措施，如阿根廷政府強行收購西班牙雷普索爾公司YPF子公司51%的股權；中亞等國也對投資本國礦業的外國企業進行部分國有化，如2013年11月吉爾吉斯政府強行入股加拿大Stans開發的金礦，并拒絕延展開發許可證。這些直接征收不僅受到投資方的激烈抵制，也容易引發國家間的外交糾紛。隨著時間的推移，此類公開征收已逐漸淡出人們的視線，但這些年隱性征收風險又有抬頭跡象。一些國家以間接方式，如無理中斷或吊銷尚在有效期的許可，拒絕按招商引資時的約定給予許可展期，歧視性提高環?；騽趧颖Ｗo水平，增加對原材料供應的限制，增加對產品、服務銷售渠道的限制/管制等，致使外商投資項目實際上無法再正常經營。比如2003年南非《黑人經濟振興法案》（BEE法案）要求，自2004年起，在南非境內的所有公司，必須將其不低于25.1%的股份出售給“黑人”及“歷史上受到不公平對待”的人群。2010年6月，南非礦產及能源部頒布了新的《采礦業章程》，提出了一系列措施促進黑人取得礦山所有權。

三是涉礦政策變化頻繁，損害投資者合法權益的現象時有發生。中國公司境外礦業投資大多位于南美、東南亞、中亞、非洲等發展中國家。這些國家和地區對礦業監管往往政出多門，甚至相互矛盾且朝令夕改。以東南亞的印尼為例，從2010年到2020年的十年時間里，印尼政府至少發布過五次有關原礦是否可以出口的內容相互沖突矛盾的法例：2009年，該國頒布的新礦業法（2009年第四號法令，UU）規定，礦山五年內必須開始冶煉，否則原礦禁止出口；2012年5月，其能礦部部長令在增加了證明礦權干凈清晰的CNC證書、推薦信、出口配額再加20%出口稅等后，允許原礦出口；2014年年初，印尼國會第七委員會否決了能礦部過渡方案，直接禁止原礦出口；2017年年初，又允許建立冶煉廠的公司按照配額出口原礦；執行三年后的2020年年初，又再次全面禁止原礦出口。每次政策的變化，都增加了投資者的額外負擔。一旦發生糾紛，就會給投資者帶來巨大的法律和政治風險。

四是利益驅動下頻繁出臺有損于外來投資的法律法規。波格拉金礦采礦權延期爭端主要原因當然是各方博弈未達成一致，但也不排除在黃金價格大幅上漲下，巴新政府受到經濟利益的驅動。在2017年前后，國際市場鈷金屬價格快速上漲，剛果（金）政府修改礦業法，將鈷金屬列入“戰略性礦產”，征收的權利金從銷售額的2%上升到10%，有色金屬的權利金從2%增加到3.5%，貴金屬的權利金從2.5%上升到3.5%。法案還規定，政府有權利決定哪個礦種可被認定為“戰略性”礦種。新礦業法還出臺了“超額利潤稅”條款，參議院批準的礦業法則引進了“暴利稅”，將對利潤征稅比例從30%提高到35%。同時將對“超額利潤”征收50%的稅收。而“超額利潤”的定義是，當商品價格比項目可行性研究報告中的價格水平上漲25%以上時實現的收入，全部納入暴利范圍。此外，當時新礦業法也去掉了加速折舊和穩定性條款（如果法律有任何變更，礦業公司利益在10年期內會得到保護）。同屬南部非洲地區的贊比亞也跟隨出臺了類似政策，導致國際礦業公司紛紛調高非洲地區國家風險水平，有的企業甚至直接退出了非洲業務。

五是要關注匯兌限制風險。2009年的阿爾及利亞、2010年的白俄羅斯、2011年的阿根廷，都曾發生過臨時外匯管制。在新冠肺炎疫情影響下，全球經濟形勢堪憂。目前很多國家外匯儲備短缺，一旦金融危機導致全球經濟持續處于低谷，全球匯兌風險發生的可能性就會加大。2019年，剛果（金）不僅要求所有礦產品出口收入全部回流，而且央行還不批準外匯匯出，導致諸多外國投資者歸還境外銀行的貸款都十分困難。

如何更好地防范國家政治風險

隨著“一帶一路”建設和全球經濟一體化的不斷推進，我國海外投資呈現較快的發展態勢。商務部的數據顯示：2018年年末，我國采礦業直接投資累計存量1734.8億美元，主要分布于石油天然氣開采、金屬及煤炭業采選。當年，中國直接對外投資1430億美元中，礦業投資91.8億美元。其中對非洲地區投資53.9億美元，同比增長31.5%，主權投資對象國為剛果（金）、南非、莫桑比克、贊比亞、安哥拉、肯尼亞，對東南亞投資136.9億美元、印尼投資18.6億美元。在海外投資快速增長的同時，投資風險，特別是非經營性的國家政治風險日益凸顯。對此，中企在對境外投資中要深入研究海外投資可能遇到的政治風險，特別是要研究國際法律救濟機制，并有針對性地制定政治風險應對措施。

一是中企境外礦權投資須增強國家政治風險意識。東道國政府和民眾往往會把所有外來投資視為“資本”，甚至視為掠奪。這樣的認知，客觀上會引發和激化東道國的資源民族主義。同時，中企還要深刻認識到，國家政治風險同國家間的友好關系并不相關。在一些資源項目投資集中的國家，政治風險比經濟風險更難防范，處理起來也更加棘手。

二是中企境外礦業投資要充分利用政府間雙邊、多邊投資保護機制。目前，中國已與130多個國家和地區簽訂了雙邊投資保護協定，其中包括31個非洲國家。在多邊保護機制方面，主要有世界銀行《解決國家與他國國民間投資爭端公約》（簡稱《華盛頓公約》）、《多邊投資擔保機構公約》以及世界銀行與國際貨幣基金組織的《外國直接投資待遇指南》等，其中對外資準入、待遇、征收及爭議解決等問題均做了規定。盡管從實際效果看，目前雙邊多邊保護機制并不能夠從根本上規避境外投資國家的政治風險，但至少可以在國際法律層面提供保護。如《華盛頓公約》）設立的調解委員會或仲裁委員會在國際投資糾紛解決中就具有一定權威性。以智利Antofagasta和加拿大Barrick公司的巴基斯坦 Reko Diq銅礦項目為例，巴基斯坦政府在2010年前后一度想取消該公司的探礦權并由一家中資公司接管，但迫于國際仲裁和美國、澳大利亞、加拿大、智利、英國等國的影響以及國際社會對巴基斯坦投資環境的質疑，巴基斯坦政府最終也未能取消Reko Diq銅礦項目礦權。截至目前，雙方的博弈還未結束。

三是中企境外礦業投資要積極投保，發揮專業政治風險保險機構的功能。作為世界銀行《多邊投資擔保機構公約》下屬集團成員多邊投資擔保機構（MIGA），以及中國出口信用保險公司，就承保各種政治風險。中國出口信用保險公司是中國惟一一家承辦政策性出口信用保險業務的金融機構，通過政策性出口信用保險手段，支持中國企業向海外投資，為企業開拓海外市場提供收匯風險保障。該公司的投資保險承保的險種包括：匯兌限制險、征收險、戰爭及政治暴亂險、政府違約險和承租人違約險。在2010年利比亞戰亂，符合戰爭及政治暴亂險賠償范圍的中國葛洲壩集團股份有限公司、中國建材集團進出口公司，分別從中信保獲賠部分損失。

四是中企境外礦業投資要高度警惕資源民族主義，切忌貿然填補真空和抄底。在境外礦業投資中，政府收回礦業公司的礦權案例很多。其中的緣由，一方面是外來投資者在資源利用、規避利潤、環境保護、勞工政策等方面經營不規范被東道國政府抓住把柄；另一方面，也不排除資源民族主義綁架政府和民意作出并不正確的決定。一些境外項目在前期合作破裂后，可能會主動提出以優惠條件吸引中企投資。但無論東道國政府和機構描繪的前景如何美好，中企對外投資一定要進行審慎的風險評估，切勿抱有抄底心理。否則，就會將自己的投資置于重大風險之中。長期以來，國際投資形成了一系列配套的體系機制，包括反腐敗的法律約束、行業組織自律體系、NGO（Non Government Organization，非政府組織）監督等。中國企業境外投資者應當全面納入這一體系，增強對海外礦業投資風險的認知，并在投資時形成對東道國政府不當行為的有效約束，才能切實防范和規避政治風險。