新《預(yù)算法實(shí)施條例》下單位預(yù)算管理問題分析

王 怡

一、引言

距離新《預(yù)算法》全面實(shí)施已有5年，為加快建立與國家治理體系和現(xiàn)代化治理能力相配套的現(xiàn)代財(cái)政制度，同時(shí)也為能更好地發(fā)揮財(cái)政預(yù)算在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用提供保障，國務(wù)院于2020年8月3日公布了修訂后的《預(yù)算法實(shí)施條例》，并于2020年10月1日起實(shí)施。新《預(yù)算法實(shí)施條例》的實(shí)施對行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了更規(guī)范、更細(xì)化的規(guī)定和要求，同時(shí)也使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理得以進(jìn)一步優(yōu)化、實(shí)化。

二、新《預(yù)算法實(shí)施條例》的變化和亮點(diǎn)

新《預(yù)算法實(shí)施條例》在嚴(yán)格遵循上位法——《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)中央深化財(cái)稅體制改革的重要部署，對《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定做了明確和細(xì)化，對預(yù)算管理中特別明確的事項(xiàng)作出了具體規(guī)定。

與原條例相比，其變化主要有7個(gè)方面：一是進(jìn)一步明確了政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，使政府預(yù)算體系更加完整清晰；二是進(jìn)一步規(guī)范了單位預(yù)算管理，使預(yù)算編制更具完整性；三是進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；四是進(jìn)一步規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化了預(yù)算的全流程管理；五是進(jìn)一步完善了轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范各級政府間的財(cái)政關(guān)系；六是進(jìn)一步深化了預(yù)算績效管理，提高了資金使用效率；七是加大了預(yù)算信息公開力度，提升了預(yù)算透明度，極大地促進(jìn)了政府透明和廉政建設(shè)。

從整體來看，新《預(yù)算法實(shí)施條例》的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在10個(gè)細(xì)節(jié)：一是要求預(yù)算編制從約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，主要在編制預(yù)算草案時(shí)要事先征求稅務(wù)等相關(guān)征收部門的意見，根據(jù)預(yù)期征收情況，建立征收信息共享機(jī)制；二是要求預(yù)算編制涵蓋中央及地方各部門各單位一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算等內(nèi)容；三是要求單位的預(yù)算編制要全口徑預(yù)算管理，應(yīng)當(dāng)全面反映單位除社會保險(xiǎn)基金預(yù)算外的所有資金；四是規(guī)定單位預(yù)算管理的范圍要覆蓋本單位及其所屬的下級各單位；五是規(guī)定了單位的預(yù)算項(xiàng)目支出必須實(shí)行項(xiàng)目庫管理，并就項(xiàng)目入庫評審、預(yù)算評審、項(xiàng)目庫滾動管理等相關(guān)事宜作出明確規(guī)定；六是規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)細(xì)化到地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付應(yīng)細(xì)化到地區(qū)及相應(yīng)項(xiàng)目；七是要求各部門及所屬單位在做預(yù)算和決算公開時(shí)，應(yīng)在預(yù)算決算批復(fù)后規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)公開，公開內(nèi)容必須詳細(xì)到基本支出和項(xiàng)目支出；八是把均衡性轉(zhuǎn)移支付納入一般轉(zhuǎn)移支付中，并針對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付建立定期評估、取消、退出、廢止機(jī)制；九是在轉(zhuǎn)貸債務(wù)的管理方面上明確，上級政府具有轉(zhuǎn)貸權(quán)，下級政府對列入預(yù)算調(diào)整方案的轉(zhuǎn)貸債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任；十是財(cái)政專戶的開設(shè)、變更及撤銷必須由財(cái)政部核準(zhǔn)或備案，對銀行等金融機(jī)構(gòu)開戶行同時(shí)肩負(fù)著核準(zhǔn)和監(jiān)督管理的責(zé)任，使財(cái)政部與央行既有分工又有合作。

三、新《預(yù)算法實(shí)施條例》對強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

（一）提升行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理水平

新《預(yù)算法實(shí)施條例》在全國范圍內(nèi)的推行與實(shí)施，必然會使行政事業(yè)單位更加重視預(yù)算管理的相關(guān)工作，也使行政事業(yè)單位預(yù)算管理更具法定性、約束性和把控性。通過預(yù)算管理，單位可以加強(qiáng)對預(yù)算流程的控制與監(jiān)督，能夠有效保證國家財(cái)政資金的使用安全；通過預(yù)算管理，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)對行政事業(yè)單位財(cái)政資金的管控，進(jìn)而提升行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理水平。

（二）順應(yīng)時(shí)代以預(yù)算改革要求

隨著政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政體制的建立與完善，原有的預(yù)算法律體系已經(jīng)不能滿足時(shí)代發(fā)展和行政事業(yè)單位預(yù)算管理需求。新《預(yù)算法實(shí)施條例》實(shí)施后，通過全新的預(yù)算方法，要求預(yù)算管理人員針對本單位新一年的預(yù)算工作情況進(jìn)行全方位的規(guī)劃，加大預(yù)算工作的執(zhí)行力度。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算管理也是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算改革的要求，全面推行預(yù)算績效管理制度，將工作重心放在績效考核中，以便更加詳細(xì)地了解財(cái)務(wù)管理各個(gè)流程的績效成果，充分發(fā)揮預(yù)算管理的作用，以此順應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展和預(yù)算改革需求。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識有待增強(qiáng)

首先是單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理不重視。預(yù)算管理作為單位管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，需要單位領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，不能只看到預(yù)算在財(cái)務(wù)管理中的作用，還應(yīng)該認(rèn)識到科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)算管理在推動單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動中起到的關(guān)鍵作用。但現(xiàn)實(shí)中，不少單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，預(yù)算管理只與財(cái)務(wù)工作有關(guān)，只要財(cái)務(wù)人員做好資金使用計(jì)劃就能達(dá)到資金管控的目的。這種錯(cuò)誤認(rèn)識不僅會導(dǎo)致預(yù)算管理實(shí)施效率的低下，也極易產(chǎn)生資金管控等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算管理制度并不完善

新《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》等一系列預(yù)算法律法規(guī)的頒布與實(shí)施，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作提出了更高的指導(dǎo)性要求，單位內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)將預(yù)算管理貫穿其中。這就需要單位內(nèi)部建立健全預(yù)算管理制度，確保做到全過程、全方位及全員參與的預(yù)算管理。目前，大部分行政事業(yè)單位因長期受到體制的影響，管理理念更新較慢，普遍存在預(yù)算管理制度不夠完善，導(dǎo)致組織架構(gòu)設(shè)置不合理、工作中各個(gè)環(huán)節(jié)間的銜接不到位，預(yù)算編制和執(zhí)行存在諸多的不足，不利于預(yù)算管理工作規(guī)范化進(jìn)行。

（三）預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督不到位

單位預(yù)算編制要求較強(qiáng)的客觀性，在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)遵循合法合規(guī)、科學(xué)合理、內(nèi)容完整全面、數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確的總原則，特別是編制項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，更是要求申報(bào)項(xiàng)目時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審核和充分的可行性論證。但從預(yù)算管理工作的實(shí)際情況來看，多數(shù)行政事業(yè)單位存在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督不到位，不利于相關(guān)管理工作的規(guī)范化進(jìn)行。主要體現(xiàn)在：一是編制預(yù)算時(shí)對政策的理解不準(zhǔn)確、認(rèn)識不到位，人為影響因素大，造成申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目質(zhì)量不高，難以進(jìn)入財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫，所涉及的工作項(xiàng)目缺乏資金支持而無法開展；二是支出預(yù)算缺乏分析研究，編制依據(jù)準(zhǔn)備不充分，測算方法不科學(xué)，導(dǎo)致編制的預(yù)算不夠準(zhǔn)確、具體和全面，預(yù)算數(shù)與實(shí)際決算數(shù)差異較大，給后期預(yù)算執(zhí)行造成很多障礙；三是預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)備不充分，相關(guān)工作沒有按計(jì)劃進(jìn)度開展，出現(xiàn)收入支出不平衡的現(xiàn)象，例如，沒有按業(yè)務(wù)開展進(jìn)度支付相關(guān)費(fèi)用，為了完成財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，年底集中突擊進(jìn)行資金支付，導(dǎo)致財(cái)政部門不能準(zhǔn)確地掌控單位資金的真實(shí)情況，不利于預(yù)算管理效用的發(fā)揮；四是缺乏完整有效的監(jiān)督機(jī)制，事后對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和評價(jià)較為薄弱。

五、新《預(yù)算法實(shí)施條例》下行政事業(yè)單位預(yù)算管理的具體優(yōu)化措施

（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高思想認(rèn)識

在單位內(nèi)部加大預(yù)算管理的宣傳力度，定期開展預(yù)算管理的專題培訓(xùn)，并逐步建立起長期的宣傳和學(xué)習(xí)機(jī)制，讓單位全體職工都充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要作用，使單位全體職工都積極參與到預(yù)算管理工作中。加強(qiáng)單位的文化建設(shè)，在單位的文化體系中充分融入預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容，確保行政事業(yè)單位的預(yù)算管理制度化、規(guī)范化和法治化，為預(yù)算管理工作的順利執(zhí)行創(chuàng)造良好的環(huán)境。同時(shí)，配置科學(xué)合理的預(yù)算管理人員，不斷提升預(yù)算管理人員的專業(yè)知識水平，開展相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)活動，以此提升預(yù)算管理人員的工作能力，進(jìn)一步確保預(yù)算管理工作的順利開展。

（二）完善預(yù)算管理制度建設(shè)

以現(xiàn)行的預(yù)算管理法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合單位實(shí)際現(xiàn)狀和當(dāng)前行政事業(yè)單位的發(fā)展趨勢，針對如何開展好預(yù)算管理工作，提出原則性要求和框架性指導(dǎo)。從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督評價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)入手，構(gòu)建和完善單位預(yù)算管理制度，形成閉環(huán)管理體系，使單位開展預(yù)算管理工作有章可循。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行，確保預(yù)算管理有序開展

行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的有序開展離不開健全的執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制。新《預(yù)算法實(shí)施條例》的推行，就是為了使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作更加規(guī)范，進(jìn)一步推動行政事業(yè)單位的穩(wěn)定健康發(fā)展。

首先，要求單位構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算管理組織架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在設(shè)定機(jī)構(gòu)、設(shè)置崗位、明確職責(zé)、梳理工作流程上，充分體現(xiàn)部門間的配合和協(xié)調(diào)關(guān)系。針對重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，需要建立集體決策機(jī)制，在遵循權(quán)責(zé)對等的基本原則下，不斷規(guī)范事業(yè)單位的決策程序，并根據(jù)相關(guān)的職責(zé)，制定科學(xué)可行的預(yù)算管理方案，進(jìn)一步保證預(yù)算管理的科學(xué)合理性。

其次，從預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始，編制預(yù)算應(yīng)嚴(yán)格遵循合法合規(guī)、科學(xué)合理、內(nèi)容完整全面的原則。一是清理上一年度已經(jīng)批復(fù)的預(yù)算項(xiàng)目，收集預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料，對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行充分的研究分析和可行論證，減少人為因素影響，做好預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作；二是認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會預(yù)算編制法規(guī)文件政策，根據(jù)“三定”方案和財(cái)政費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)編制基本支出預(yù)算，盡可能細(xì)化、量化，確保單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開展的資金保障。

再次，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門作為主要的預(yù)算管理職能部門，需要加強(qiáng)與單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)管理部門的溝通聯(lián)系，督促單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作按計(jì)劃進(jìn)度有序開展，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)格按財(cái)政部門要求穩(wěn)步完成，杜絕出現(xiàn)年底突擊花錢現(xiàn)象，使提供給財(cái)政部門的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)更為真實(shí)準(zhǔn)確，確保預(yù)算管理的效用得到最大限度的發(fā)揮。

最后，建立健全有效的事后監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制。根據(jù)國家頒布的相關(guān)政策法規(guī)和預(yù)算管理的相關(guān)職責(zé)要求，結(jié)合單位內(nèi)部的各工作環(huán)節(jié)，對預(yù)算管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理和評估，并根據(jù)單位發(fā)展的實(shí)際情況，提出有效的預(yù)算管理建議，加大對風(fēng)險(xiǎn)的控制力度。

六、結(jié)語

近幾年，從新《預(yù)算法》實(shí)施的效果來看，其能夠有效改善行政事業(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀，助力行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益的提升。隨著新《預(yù)算法實(shí)施條例》的全面實(shí)施，預(yù)算管理法制體現(xiàn)更加完善，給行政事業(yè)單位的預(yù)算管理帶來了積極的影響，同時(shí)也對行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了新的要求。為了更好地落實(shí)新《預(yù)算法實(shí)施條例》，充分發(fā)揮預(yù)算管理在單位管理和可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，我們必須充分認(rèn)識到目前預(yù)算管理存在的缺陷和不足，積極營造和改善單位的預(yù)算管理環(huán)境，加強(qiáng)預(yù)算管理建設(shè)和實(shí)施，健全預(yù)算管理監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，規(guī)范開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，防范經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，使預(yù)算管理在單位管理中發(fā)揮更大作用，實(shí)現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展。