混合所有制改革下的國有企業治理機制問題研究

趙京龍

河南《人才資源開發》雜志社，河南 鄭州 450000

1 國有企業混合所有制改革的發展歷程及實施現狀

1.1 我國混合所有制改革的發展歷程及政策演變

近年來，我國市場經濟繁榮發展，國有企業改革持續向前推進，并呈現出縱深發展的態勢，國企改革的歷程可以說是我國經濟走向市場化的歷程。改革開放以來，國有企業改革一直被放在重要的位置，是我國經濟體制改革的重中之重。為了更好增強國有企業的發展活力，使之更好地適應市場環境，國有企業改革主要是以市場體制改革為主線，同步進行企業所有制和機制的改革，從而提升國有企業的綜合競爭力，更好地服務我國經濟發展。總的來看，我國國有企業改革的步伐大致可以分為以下3 個階段。

第一階段（1978—1991 年）：改革開放之初的10余年時間，政府在計劃經濟體制的大背景下開始進行國有企業改革，改革的目的主要是為了增強企業的發展活力，使其能夠更好地適應經濟的發展。1978—1984 年，我國就擴大國有企業自主經營權進行大膽的嘗試，隨后逐漸嘗試轉換企業的經營機制，在計劃經濟體制內放權讓利，目的是擺脫政府集權管理這一模式，有效增強國有企業的發展活力。第一階段，我國各級政府不再為下屬的國有企業制定具體的生產目標和生產任務，企業可以根據自身的發展情況自主的制定銷售目標和生產任務，此階段全國已經有許多企業實行廠長負責制，甚至采用承包經營的方式開展生產活動。

第二階段（1992—2008 年）：此階段的開始時間距離確立發展市場經濟15 年左右，在轉變經濟體制的同時對國有企業所有制進行持續深入的改革。這個階段最主要的標志是對所有制的關系實行較大程度的變動，國有企業紛紛通過股權分置改革或主板上市的方式實施“公司制改造”。

第三階段（2009 年至今）：此階段國有企業混合所有制改革提出明確的改革目標，即培育世界一流企業。黨的十九大提出：“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。”結合中國的實際情況分析來看，混合所有制改革主要是指國有和私人之間互相持股，從而優化股權結構，有效提升國有企業的發展活力。

改革開放以來，我國國有企業總資產規模大幅增長，對我國經濟發展的作用也在不斷增強，對社會主義市場經濟發展具有較強的現實意義。雖然經過多年的發展，國有企業仍面臨一系列的問題，一些企業內部治理結構難以發揮有效的作用、部分企業行政特色濃厚，甚至存在“政企不分”的現象，這些問題嚴重制約了國有企業的健康穩定發展。

1.2 國有企業混合所有制改革的整體推進現狀

國有企業改革主要是指將國有控股或國有獨資等公司通過經營權承包、股權轉讓、股份制改革、兼并重組等方式改制成為國有資本控股民間資本參與或不具有國有資本等性質的企業[1]。簡單來講，國有企業改革就是在相關主管部門的監督管理下改變國有企業的經營方式，甚至是改變國有企業的所有權，使其能夠更好地適應我國市場化經濟的發展。混合所有制企業從企業所有權的角度進行定義，指非私有資本和國有資本共同參股成立的企業。在股份制企業大量涌現和現代企業制度不斷發展的大環境下，混合所有制組建模式迎來飛速發展期，該企業形式能夠更好地適應經濟的發展，為我國國有企業改革提出了新的方法和路徑。

混合所有制改革的目的也是為了優化國有企業現行的治理結構，不斷提高企業生產力，使其能夠更好地適應經濟的發展。混合所有制改革之前，我國很多國有企業僅為單一國有形式，這類企業經營管理模式較為落后，生產效率低下，在經營管理的過程中存在諸多弊端。因此，在公有制為主體的前提下進行混合所有制改革就顯得尤為重要，這樣不僅可以優化國有企業的股權結構，同時也能夠有效地提高國有企業資源配置效率，更好地提升企業的生產效率。通過引入外資和民營資本，還有助于建立規范化的現代企業管理制度，為企業的長期穩定發展打下牢固的基礎。

十八大以來，國有企業混合所有制改革的步伐不斷加快，涉及的領域也持續拓寬，眾多國有企業成功改制，為我國國有企業改革提供了可復制樣本以及豐富的實踐經驗[2]。經過多年的發展，我國國有企業改革取得了顯著的成效和積極的進展，為我國經濟持續繁榮發展提供了充足的動力和保障。2016 年8 月，我國正式開展混合所有制企業員工持股試點工作，經過近3 年多的發展，全國已有200 余家企業開展相關工作，并取得積極的進展。據了解，我國主要的優質資產和企業均已實現混合所有制改革，其中將資產注入上市公司是混合所有制改革的主要方式之一。另據統計，截至2019 年年末，國資委監管的60 萬億元央企總資產中，有近40萬億元通過不同的方式注入上市公司，與2012 年相比增加了近10 萬億元。從地方國企來看，部分省份通過混合所有制改革將近一半的總資產注入上市公司，有效優化了國有企業的股權結構，為企業長遠發展提供了良好的環境和氛圍。

1.3 混合所有制改革對國企治理結構優化的作用

1.3.1 通過提升股權多元化來提高企業適應市場的能力

提高企業自力更生的能力。混合所有制改革之前，國有企業往往具有經濟和政治的雙重責任，國有企業需要按照政府的要求進行企業管理和經營，國家負責對企業進行有效的管理和調控。政府和企業之間往往存在信息不對稱的現象，企業經營不善出現虧損后，政府主管部門往往難以及時了解虧損的原因，無法對經營是否存在問題進行準確、專業的判斷，另外，一些主管部門還存在“瞎指揮”的現象，錯誤的決斷往往會影響國有企業的健康可持續發展。著名的經濟學家林毅夫曾認為國有企業自身能力不足，政府為了穩定國有企業的發展，不得不制定優惠政策加以扶持，幫助經營不善的國有企業渡過難關。混合所有制改革之后，國有企業能夠更加充分的參與市場競爭。另外，引入外來投資者不僅可以改善國有企業的股權結構，同時也能夠帶來先進的管理經驗和經營理念，有效增強企業的綜合競爭力，提高國有企業自力更生的能力。

提升企業的發展活力。在混合所有制改革之前，國有企業重大決策要服從國家宏觀調控，企業治理也要征求相關部門的意見或由相關部門具體負責，國家承擔因經營不善產生的風險，這種經營管理模式嚴重制約了國有企業的發展，限制了企業的創造性，不利于提升企業的發展活力。在引入其他性質的資本后，國有企業股權結構呈現多元化，很多國企能夠充分發揮資源配置的功能，積極參與市場競爭，有效地提升了企業自身的活力，為我國經濟的發展提供動力。

1.3.2 縮短委托代理鏈條抑制內部人士的控制

現代企業管理制度下，通過混合所有制改革可以極大地縮短委托代理的鏈條，有效減少或抑制內部人士對企業的控制。通常來講，國有企業內部治理結構往往效率偏低，委托代理鏈條也相對較長，內部人員參與企業控制的情況時有發生。國有企業中，管理者是企業的代理人，其在經營管理的過程中往往更注重自身利益的最大化，委托人更加看重企業利潤的最大化，委托人和代理人之間存在較為嚴重的利益沖突，代理人為了實現自身利益的最大化往往存在損害委托人利益的情況，不利于企業的長期穩定發展。

由于委托人和代理人之間存在嚴重的信息不對稱現象，委托人無法及時全面了解企業的最新情況，因此也難以對代理人的行為和決策進行有效的監督，代理人完全依靠職業道德進行自我約束，這對企業經營績效的提升具有較為不利的影響[3]。通過混合所有制改革，國有企業積極引入非公有制資本，實現了企業多元化發展的目標和分散股權的目的，避免出現內部股權過于集中所導致的企業治理能力低下的現象，極大地提升了企業經營績效。通過引入非公有制資本，每個股東都能夠提出企業管理的意見，企業利益關聯方均可以對代理人進行監督約束，有效預防內部人控制現象。另外，混合所有制改革還促進企業建立完善的激勵約束機制，充分發揮董事會和監事會對經營管理者的監管和約束作用，有效調動了企業利益相關方的積極性。

1.3.3 通過優化激勵約束制度預防國有資產流失

由于缺乏完善的激勵和約束制度，國有企業內部往往會存在權力尋租等現象，嚴重影響了國有企業資源配置功能，甚至會導致國有資產的流失[4]。在經過混合所有制改革后，國有企業普遍建立了完善的企業激勵約束制度，這樣不僅可以提升企業的經營績效，同時也能夠提高企業資產配置的功能，有效避免國有資產的流失。建立完善的企業激勵約束制度需要將企業經營者的工資與企業經營績效掛鉤，在必要的時候可以對企業管理者進行股權激勵，提高管理層的工作積極性，促使企業管理者更加盡職盡責，從而實現企業利益的最大化。相關部門應該加強國有企業混合所有制改革審批和實施過程的監督和管理，防止出現企業內部大股東依靠權力借機掏空企業，造成國有資產的流失。另外，在進行混合所有制改革的時候還應該設立監事會、獨立董事等，對企業信息披露、公司治理等行為進行有效的監督，形成外部監督和內部監督相結合的監督管理機制，切實維護國有資產的利益。

2 混合所有制改革背景下國有企業治理存在的問題

2.1 “內部人控制”現象嚴重

“內部人控制”主要是因為國有企業所有者缺位及企業控制權與剩余索取權不相匹配等問題所導致[5]。國有資產全民所有形成的委托代理關系較為復雜，每一個環節都有可能導致國有產權被弱化甚至被稀釋，導致國有企業所有者缺位現象的發生。國有企業中，企業經營者并不是企業的所有者，不需要投入生產要素，也不需要承擔企業經營風險。因此，個別國有企業經營者通過非法的渠道獲取收益，為內部人腐敗提供可乘之機。多起民腐敗案例均與內部人士控制企業，缺乏有效外部監督有關。

2.2 決策的透明度和專業化水平偏低

“內部人控制”現象的存在導致國有企業經營管理權掌握在內部人員手中，導致企業經營管理決策缺乏透明度，部分決策者缺乏管理能力，所做出的決策往往并不專業，從而影響企業經營績效和資源配置能力。現代企業經營管理的過程中，經營權和管理權往往是分離的，股東和經營者的利益訴求不同，在企業治理的過程中也往往會存在一定的利益沖突。眾所周知，企業管理者既可以從企業中獲得豐厚的報酬，在企業做強做大后還有可能得到其他的激勵，但部分經營者為了獲得更多的利益和影響力往往會犧牲股東的利益。

國有控股的混合所有制企業往往存在股權過于集中、企業內部考核機制和監督機制不健全、信息不對稱等問題，這些問題的存在為企業經營者“敗德行為”和“逆向選擇”提供機會[6]。部分國有企業經營者利用職務便利過度消費，在經營管理的過程中不注重企業的長期發展，甚至存在過度投資、轉移國有資產、將廣大中小股東利益拋之腦后等行為。據了解，我國目前很多國有企業在管理的時候仍具有濃厚的行政色彩，內部熱衷于拉關系、講背景，在人才選拔方面難以做到唯才是用，很多優秀的專業人才雖然具有較強的業務能力和管理能力，但由于資歷較淺難以得到任用，企業論資排輩的風氣盛行，優秀人才往往因為無法獲得長遠的發展選擇離開，從而導致優秀人才流失。

2.3 黨委會與公司法人治理結構存在矛盾

國有企業法人治理結構有待進一步規范。首先，新成立的董事會、監事會、股東代表大會與之前存在的職工代表大會、黨委會、工會存在沖突，合理地解決董事會、監事會、股東代表大會與職工代表大會、黨委會、工會之間的沖突是有效進行企業治理的關鍵。目前，我國仍有80%的國有企業“老三會”和“新三會”并存，在企業管理的過程中很難做到統一指揮和統一管理，難以有效調動各方的積極性和創造性。其次，國有企業內部缺乏權力制衡體系和機制，很難對相關人員的權力進行約束，部分管理人員權力過大，存在一人說了算的現象。據統計發現，很多國有企業的董事長往往兼任總經理的職務，董事會的董事則兼任下級部門的經理，企業管理層權力過于集中，制定的監督管理制度難以發揮應有的作用。再次，大部分企業沒有獨立董事，因此也難以發揮獨立董事對企業經營監督管理的作用。最后，《公司法》雖然已經發布多年，但很多企業并未按相關條款執行，董事長、總經理并不是由董事會選舉產生，而是由上級主管部門直接任命。另外，部分改制企業的監事會形同虛設且存在嚴重的缺陷，更有甚者部分改制企業沒有建立監事會，因此難以發揮對企業運營監督管理的作用。

2.4 企業管理的問責機制和監督機制相對薄弱

國有企業是由政府投資設立的企業，政府可以享受投資所帶來的相關收益，卻無法將運營風險進行責任歸屬。非國有企業在出現投資失敗或決策失誤的時候，項目法人代表、經理等相關責任人員將被追責，但政府投資項目出現投資失敗和決策失誤所產生的損失往往由政府兜底，審批主體并不需要承擔太多的責任，甚至難以承擔責任[7]。從責任主體來看，我國現行的國有企業管理框架很難對國有企業管理人員進行問責。當然，如果國有企業出現了重大安全事故或受到民眾的強烈譴責，政府會對相關人員進行問責處理，除此以外，政府對國有企業管理人員進行問責的案例相對較少。

除了問責機制缺失外，我國大多數國有企業缺乏有效的監督機制。現代企業中的監事會旨在通過選舉監事會代表對企業管理者和董事進行有效的監督，監事會的監管權力具有較強的獨立性，但國有企業中的監事會與董事、管理層一樣都由政府進行指定，因此監事會的監督職能難以有效的發揮。

3 混合所有制改革背景下完善國有企業治理機制的對策

3.1 進一步完善改制國有企業的產權結構

3.1.1 分類實施不同的股權結構安排

國企改革的目的是通過優化國有企業的股權結構，有效提升國有資本的積極性和創造力，從而提高國有企業的資源配置能力，促進國家經濟的穩步增長[8]。由于企業經營環境和競爭形勢存在較大的差異，選擇合適的股權結構能夠有效提升企業的綜合競爭力和資源配置能力。目前來看，我國企業股權結構可以劃分為股權高度集中、股權適度集中、股權高度分散3 種類型。股權高度集中的企業其控股股東地位極其穩定，所持公司的比例超過50%，股權性質既有國有資本也有民營資本。股權適度集中的企業，其股權結構存在一定的變化，最大股東持股比例介于20%～50%，與股權高度集中的企業相比，該種股權結構更具有競爭性。股權結構高度分散企業的大股東持股比例一般低于20%，沒有絕對控股的股東，也不存在相對的控股股東。一個企業的股權結構不僅決定股東之間的利益格局，同時也會影響企業的短期利益和長期價值，對企業的長期穩定發展具有較大的意義。因此，結合改制企業所在的行業和地域，對企業進行詳細的分析并制定合理的股權結構，不僅能夠避免股東之間復雜的利益沖突，也能夠更好地促進企業長遠發展。

3.1.2 充分發揮非公資本股東激活治理機制的作用

混合所有制改革的本質就是國有企業引入非公有資本從而改善股權結構，提升企業的經營管理能力和經營績效，如果國有股權堅持“一股獨大”，也就難以發揮非公有資本股東的制衡作用，因此在進行改制的時候，國有股權應該根據實際情況降低到合理的水平，既能維護國有資本的利益，同時也能發揮非國有資本的積極作用[9]。原則上，混合所有制改革要堅持為不同行業制定合理可行的政策，在需要維持壟斷的行業一定堅持國有資本絕對控股，在其他行業可以適當放松限制，制定更加優惠的政策吸引非公有資本的參與，從而促使股權結構更加多元化并有效改善公司治理結構，提升企業管理效率和決策質量。引入非公有資本股東能夠有效解決國有企業存在的難題，因此，在進行政策制定的時候一定要保證非公有資本股東表決權、股東會議召集權等權利，這樣不僅能夠為改制企業奠定良好的發展基礎，同時也能營造良好的企業發展環境。因此，在改制的時候要突出非公有制資本的作用，充分利用非公有制資本股東的資源，更好地促進企業健康穩定的發展。另外，國家應該明確非公有資本股東應該享有的權利，讓非公有資本股東充分了解企業發展的現狀并梳理企業現階段發展面臨的瓶頸，鼓勵非公有資本股東提出更多有利于企業發展的對策和建議。

3.1.3 確立允許金融機構債權人介入公司治理的制度

由于自身所具有的優勢，金融機構尤其是銀行完全有能力參與公司治理活動。目前，全球各國銀行機構參與公司法人治理的模式主要有以下兩種：①英美模式，銀行等金融機構直接持有相關公司的股權，從而參與公司的治理，對參股公司施加影響；②德日模式，銀行經常對與銀行有著緊密聯系的企業施加影響，在這些國家，銀行影響公司經營得到了法律的支持，因此，能夠對企業的經營決策和經營戰略提出合適的建議。

通常來講，銀行等金融機構往往具有強大的風險監控能力和信息獲取能力，在企業經營管理方面也具有普通企業不具有的優勢。因此，我國應該根據具體情況制定商業銀行戰略性持股相關政策，商業銀行對改制企業進行評估決定是否實行債轉股，這樣不僅能夠減輕國有企業的償債壓力，同時也能夠在一定程度上降低銀行的壞賬和呆賬，對解決國有企業改革遇到的一些問題具有較大的幫助。銀行通過債轉股等方式入股企業，不僅可以介入企業的日常經營管理，幫助企業優化治理結構，同時也能夠幫助企業改善經營狀況，通過股權增值等方式達到回收貸款的目的。

3.2 培育職業經理人和職工參與公司治理機制

3.2.1 培育職業經理人市場并完善經理聘任制

經理人才市場對經理人員能力信息具有顯示功能，真實反映出所在企業的成功還是失敗和具體的經營狀況，對其今后職業發展具有較大的影響[10]。因此，經理人員管理績效情況不僅僅與企業的經營績效和經理人員的經營績效有關，同時也能反映出經理人員的管理能力，對其將來的職業發展和薪酬水平產生重大的影響。經理人員的薪酬不僅與企業的經營業績有關，也與外部經理人才市場有關，職業經理人員不僅要與外部經理人才市場上的專業人士競爭，同時也要與自己的下屬去競爭，只有比別人做得更好才能獲得可觀的收益，這些因素的存在都會促使經理人員努力工作，從而不斷提升企業經營績效。

3.2.2 實行職工參與公司治理的制度

職工是公司最重要的利益相關者，參與公司治理對提升公司治理水平具有較大的作用。《公司法》規定，公司職工可以通過一些方式參與公司決策、監督決策實施等。目前，我國員工參與公司治理的方式多種多樣，主要包括監督參與、經營參與、持股參與等方式，其中持股參與更能激發員工的積極性。員工不僅是公司的股東，同時也是公司運營的參與者，因此，在參與公司治理的時候會更加用心。為了充分發揮持股員工的作用，相關部門和人員可以引入專業的第三方幫助員工持股，在表決前與第三方召開持股員工會議形成決議，并委派職工代表或第三方參與表決。通過這種方式，不僅可以保證員工在投票的時候不受上級領導的干擾，同時也能將分散的股權進行集中，強化基層員工對企業的監督管理作用。

3.2.3 推行經營者持股并完善經營者報酬制度

建立完善的激勵約束機制和經理人員聘用機制，在保證企業所有者權力的同時，能夠充分調動高層經營人員的工作積極性。推行經營者持股并制定完善的經營者報酬制度，可以將經營管理者的利益與公司發展和經營績效掛鉤，促使經營管理者積極參與公司經營和發展，充分調動經營者的積極性。因此，要根據企業的基本情況制訂不同的經營者持股方案，將經營管理人員的薪酬與企業的經營績效掛鉤，企業在獲得較高的利潤的情況下可以給予經營管理人員更高的回報和物質獎勵，對那些不能根據計劃按時完成工作和業績的經營管理人員應當扣減相應的股份或薪酬，通過這種方式淘汰或嘉獎企業的經營管理者。

3.3 完善國有資產監督管理及爭議司法處理機制

3.3.1 完善國有資產監督管理機制

發展混合所有制的目的是確立企業的市場地位，促進企業更加高效的經營，不斷提升資源配置能力。民營資本和國有資本相結合將涉及不同的監管體制。政府應該在保持對國有經濟實行有效控制的前提下，建立起規范的運作機制和企業現代制度，不斷優化企業的運營效率，大力支持民營資本的繁榮發展，體現公有制在國民經濟中的主體地位。如果政府相關部門對混合所有制企業進行過多的干預，實行一管到底的管理模式，對企業的運營可能會有較大的不利影響。由于混合所有制企業的主體地位和所有者性質與單純的國有企業或民營企業不同，因此對企業的監督管理也要有所轉變。在建立健全的企業治理結構的情況下，促進混合所有制企業運用市場化的手段解決自身發展存在的問題，充分參與市場的競爭，高效解決運營中存在的問題。

3.3.2 突出混合所有制改革爭議的司法規制

在混合所有制改革的過程中往往存在一定的爭議，嚴重的有可能影響公司經營，甚至造成公司運行癱瘓。此前的改革，政府主管部門一般充當協調者的角色負責協調解決存在的爭議，但混合所有制改革中，政府作為參與者其公信力存在一定的疑問。因此突出混合所有制改革爭議的司法規制就顯得尤為重要。混合所有制改革必須要改變此前國企改革依靠政府主導的模式，通過司法手段解決存在的爭議。具體來看，在混合所有制改革推進的過程中如果出現爭議，公司內部無法解決的應該由公司股東提交司法部門解決，司法部門根據司法規定，專業化運行并解決存在的爭議。

4 結論

當前，我國推行的國有企業混合所有制改革，對推動我國產業升級、產業結構調整，以及提高國有企業綜合競爭力與民營企業活力具有重要的積極意義，同時對實現我國經濟社會的協調發展提供了思路與路徑。在混合所有制改革背景下，國有企業需基于國家的相關政策與改革要求，不斷優化和完善公司內部治理機構，進而找到適合國情的混合所有制公司治理模式。對于國企混合所有制改革來說，需要基于國企現狀從頂層設計出發，有效解決目前的產權機制問題，通過明確混合所有制改革模式下國家資本及非公有制資本之間的股權結構問題，進一步明確國資委和國有資本投資公司的相關職能及所發揮的作用。通過培育職業經理人和職工參與公司治理機制，完善國有資產監督管理及爭議司法處理機制，進一步提升公司整體治理和監管能力。

由于目前混合所有制改革還處于起步階段，在推行國有企業混合所有制改革的過程中仍存在較多的問題和不足，因此，對于我國國有企業混合所有制改革來說，未來還有很長的路要走。但對于國有企業來說，混合所有制改革為企業的發展及變革提供了新的發展契機，國有企業緊緊抓住這一機遇，通過優化和完善內部企業治理結構，實現新的發展突破。