天津市政府會計準則制度實施情況調研報告

◎文/蔣大鵬

黨的十八屆三中全會報告中指出，2020年前要建立權責發生制下的政府綜合財務報告制度；黨的十九大報告中指出，要全面實施預算績效管理。財經改革，會計先行，要完成上述任務，離不開財會數據的支撐。為此，我國大力實施政府會計改革，著力提升政府會計信息質量，力爭為經濟發展做好基礎性工作。2017年10月，財政部發布《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，并要求自2019年1月1日起，在全國各級各類行政事業單位全面施行，原《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》同步廢止。

新舊制度銜接工作亟待通過調研加以摸清和推動，這也是財政部全面貫徹實施政府會計準則制度的具體要求。為此，天津市財政局會計處結合市財政局“不忘初心、牢記使命”主題教育活動安排，緊緊圍繞貫徹習近平總書記視察天津時提出的“三個著力”重要要求，結合國家正在推進的政府會計改革任務，重點調研政府會計實施情況和會計信息質量，掌握實情、破解難題，推動中央改革部署在天津落地生根、結出碩果。

一、調研基本情況

在分管領導直接指導下，市局會計處一竿子插到底，采用書面問卷、實地走訪、交流研討等多種方式進行實地調研，多維度了解情況、征集意見，切實掌握了第一手資料。書面問卷調研收到反饋情況覆蓋3424戶單位，按性質分類，包括行政單位784戶，事業單位2640戶，按層級分類，包括市級589戶，區級及以下2835戶，累計征集問題建議上千條，實現了預算單位的全覆蓋；實地走訪單位包括市農業農村委、市住房和城鄉建設委、市規劃和自然資源局、市中研院附屬醫院、市法學會以及河西區財政局、武清區財政局、河北區財政局、河東區財政局等9個部門和地區，現場解決單位實施政府會計制度具體問題近50個；組織交流研討座談會6次。通過調研，基本摸清了天津市政府會計制度新舊銜接及實施總體情況。

（一）財政部門貫徹政府會計制度基本做法

市財政局牽頭，會同市會計學會以及政府會計制度咨詢專家團隊組成聯合工作組，初步建成了天津市政府會計制度實施服務體系。財政部門負責制定貫徹落實整體方案、主要環節、標準要求、統籌協調，從宏觀上對貫徹實施工作進行總體把控；市會計學會負責具體方案落實、政策宣傳、培訓指導，做好上傳下達、無縫銜接，提升各單位對貫徹實施新制度的關注度、重視度、自覺性、準確性；政府會計制度咨詢專家團隊具體負責制度內容分析、講解、指導，從微觀上做好實施工作“最后一公里”的服務保障。市財政局組織專家及時編寫發布了 《政府會計制度新舊銜接操作指引》《政府會計制度新舊銜接信息化操作指引》，組織市會計學會編印了 《政府會計制度政府會計準則實施與銜接政策匯編》，為全市行政事業單位順利實施政府會計制度改革奠定了堅實基礎。

（二）完成政府會計制度新舊銜接的總體情況

從問卷調查結果看，天津市行政事業單位政府會計制度新舊銜接工作完成率達到97%以上，即絕大多數行政事業單位能夠按照財政部和市財政局部署要求、遵從政府會計制度新舊銜接規定，按時完成2019年新賬的建立和2019年1月1日新制度下期初余額的確認計量，及時在新賬中補記了實施新舊制度轉換以來的會計業務，為新制度實施奠定了良好開局。

（三）會計信息化建設奠定制度實施基礎

本次政府會計改革力度之大之深前所未有，會計信息化建設在本次改革中起到了保駕護航的作用，對于政府會計準則制度順利落地提供了保障。具體看，除個別小規模單位由于經費緊張暫未使用會計核算系統外，各行政事業單位均實現了會計信息化管理。市級方面，市財政局統一委托軟件公司搭建了政府會計核算平臺，與國庫集中支付系統、國庫財務決算系統、政府綜合財務報告系統聯通實現了數據一體化管理，由市級部門自愿選擇接入平臺，截至2019年上半年，總體接入率已超過50%，為本次政府會計改革統一部署、統一切換、統一執行奠定了堅實基礎；同時，部分特定行業（如醫療衛生系統）結合自身實際，統一開發升級了會計核算系統，實現了行業內各單位會計核算系統性、統一性和可比性。區級方面，財政部門高度重視發揮會計信息化建設對于改革的支撐作用，如河西區統一委托開發部署了會計核算系統，并與本區資產管理系統相融通，實現了固定資產折舊“一鍵生成、自動記賬”功能；濱海新區在綜合比對各廠商軟件功能基礎上，也為全區行政事業單位統一部署了會計核算系統，提升了財政管理效能，相比各單位 “各自為戰”的模式節約了財政資金。

二、調研發現的突出問題及原因分析

通過調研，現階段政府會計制度實施面臨以下突出問題。

（一）會計機構與人員勝任能力不足

長期以來，相比企業單位，天津市行政事業單位會計機構不夠健全，會計人員總量不足、素質不高。2018年下半年實施新一輪機構改革后，上述情況更加不容樂觀。加之近幾年，機關財務工作量呈幾何式增加，規范性審核、制度建設、內控建設、內審建設、財務咨詢、編制上級部門布置的各種報表及報告等工作逐步擠占財務人員工作時間，使得本職的會計核算工作反而成為輔助。在此背景下，當30年來政府會計核算最重大的一次改革來臨時，會計機構和會計人員應接不暇，普遍反映業務學習時間不夠，且感覺聽懂了、學會了，一到實務操作時又無從下手、茫然無措，心中沒數、心里沒底，一定程度上帶來了很大的心理壓力，造成了工作忙亂、心浮氣躁的現象，影響了日常工作效率。

原因分析：一方面，行政事業單位較為穩定的工作氛圍，會計人員沒有足夠的自我加壓、自我學習的積極性和動力，總體上會計改革責任壓實不夠；另一方面，會計工作轉型未到位，會計崗位始終在單位中體現為傳統算賬、記賬、報賬的角色，沒有充分發揮管理服務職責，進而在機構設置和人員配備上處于劣勢，單位以會計改革推動高質量發展的站位還不高、信息還不足、工作落實還不到位。

（二）會計實務疑點難點尚普遍存在

根據各單位反饋，經過這段時間的實施運行，實務中仍存有不少的疑問難點等，部分人員不知如何操作，或雖然作了會計處理卻不知所措，知其然不知其所以然。舉例說明：一是預算會計（進行平行記賬）的界限雖然有明確的規定，但實務中仍有許多盲點，特別是2019年決算報表體系尚未確定情況下，各單位對某些業務常有摸著石頭過河的感覺。二是涉及固定資產折舊，費用攤銷預提等典型的權責發生制業務處理，各單位理解的還不透徹，執行時還不夠準確有力。三是業務費用及管理費用的界定和確認問題，單位實際操作普遍存在一定難度。四是特殊資產入賬價值的取得及確認問題，原制度下暫按名義價值1元登記入賬，未能如實反映資產實際狀況，根據新的政府會計制度要求，不再建議以名義價值確認資產價值，但受行業特殊性影響，由于缺乏統一的行業規范或可參考執行的政策依據，入賬價值確認仍存在困難 （如動物園存量動物資產，以及因繁殖、交換增加的動物等情形）。五是職工薪酬核算中，由于各單位具體情況不盡相同，預算會計、財務會計處理原則不同，單位具體操作時仍存在一定隨意性。

原因分析：一方面是單位會計人員業務學習尚未到位，改革后的政府會計制度尚有部分概念、內涵理解不到位，內容不熟知，操作不熟練等現象，會計人員能力素質有待提升。另一方面是制度本身難以覆蓋和窮盡各單位全部業務事項，對于只給出通用處理方法和原則的事項，若與單位實際業務不匹配，則需要會計人員進行職業研判，而這本身又提高了對會計人員的業務要求，從而實現會計理論與實踐的有效對接。

（三）會計系統功能優化整合不到位

本輪政府會計改革中，絕大多數單位對會計核算系統作了更新改造，基本能夠滿足政府會計制度新舊銜接需要和新制度會計核算要求。然而，根據單位反饋，會計核算系統還普遍存在功能單一、不夠便利、數據孤島等問題，智能化、自動化水平還不夠高，沒有從實質上扭轉政府會計改革給會計人員增加工作量的局面，尚有較大的完善提升空間。

原因分析：一方面，部分單位對于中央實施的以新一輪政府會計改革為基礎的權責發生制綜合財務報告制度改革重視不夠、認識不足，沒有為新制度實施做好思想準備和業務籌備等項工作。另一方面，受到傳統行政事業單位“懶政”思想影響，各管一攤、各自為戰，跨部門、跨系統數據整合遲遲難以推進和取得成效，甚至系統重復開發，形成資金資產浪費。

（四）會計制度支持服務體系不完善

從調研反饋看，各單位對于天津政府會計制度實施軟環境總體滿意，特別是對天津前期構建的“政府主導、學會主抓、專家服務”的實施保障作用基本認同。然而，單位也指出了本市支持服務體系的軟肋，一是部分地區財政部門服務不到位，缺少暢通無阻、隨叫隨到的制度咨詢渠道。二是各軟件公司服務水平和服務態度參差不齊，特別是各單位集中銜接轉換期，軟件公司人手不夠、力量不足，單位提出的技術問題得不到及時有效解答，一定程度上影響了單位實施進度和工作部署。三是稅務、預決算、資產、財務等管理領域配套制度不健全，相關改革沒有同步跟進，一定程度上影響了政府會計制度改革成效，比如教育、醫療行業形成大量掛賬，有一定行業特殊性和歷史背景，現實中掛賬難以核銷，給財務人員帶來極大困擾和挑戰。

原因分析：一方面，各級財政部門自身學習仍不到位。盡管已組建起市政府會計咨詢專家團隊，可以提供強有力的智囊支持，而一旦需要財政干部親力親為，往往缺乏自信，存在本領恐慌的情況，區級財政尤為突出。另一方面，各單位過于依賴第三方技術支持，政府層面缺少對第三方服務機構的約束和引導。

三、解決調研問題的對策建議

從調研情況看，各單位基本認識到了本輪政府會計改革的重要意義，大多完成了宣傳培訓、新舊銜接、系統升級等規定動作，然而，單位普遍表示對于大半年來的實施情況不夠滿意，對遇到的困難和問題迫切需要解決，為此，紛紛向調研組提出了改進和完善政府會計制度實施效果的意見和建議，調研組虛心接受，經認真研究、反復磋商，形成了現階段加快天津市政府會計制度有效實施的政策建議。

（一）有的放矢，務求指導工作取得實效

在當前政府會計準則制度實施爬坡過坎的關鍵時期，對準則實施的指導工作必須精準施策，不能“大水漫灌”，要有的放矢、務求實效。一是發布制度實施解讀政策。針對前期銜接轉換突出問題發布指南性輔導資料，包括對于銜接轉換工作底稿、職工薪酬業務處理附上相關的案例和模板，通過網站、學習手冊等形式發布；指導主管部門將本行政系統通用的業務模式化，制作出模板，通過有針對性的具體操作指導單位高效實施。二是充實制度實施指導組成員。在現有政府會計咨詢專家基礎上，進一步吸納財政部門業務骨干、軟件公司技術骨干、會計師事務所業務人員、全國及本市會計領軍人才等人員，形成具有一定規模體量的政府會計制度實施指導組，根據行業性質等分設若干指導工作組，直奔一線、沉到基層開展現場指導。三是豐富制度實施溝通渠道。進一步暢通財政部門政府會計制度實施咨詢渠道，及時解答基層單位在實施過程中遇到的專業問題，鼓勵各部門、各區舉辦制度改革業務座談會、經驗分享會，互學互鑒，提升實效。

（二）協同配合，打通制度實施機制障礙

政府會計制度改革是基礎性、全局性工作，牽一發而動全身，需要部門間、部門內繼續加強配合，合力攻堅，協同落實。

一是盡早進行決算系統部署。建議對于各單位高度關注的2019年度決算報表及系統提早部署，從而引導單位做好日常政府會計制度核算，特別是有關明細科目設置更有針對性，避免編制決算時過度調整從而增加不必要的工作量；同時，對單位的往來款項 （特別是歷史形成的長期掛賬）的核銷管理進行優化調整，推動行政事業單位往來款項清理取得實效。

二是調整稅務報表格式。政府會計制度雖然已經實施，但是稅務系統中并無與事業單位相匹配的報表格式，使事業單位會計人員在申報納稅時需重新編制納稅報表以滿足報稅需要，增加了事業單位會計人員的工作量，建議及時作出調整，順應改革需要。

三是加強財政各部門間橫向溝通協調。就資產清查核實批復、往來款項審批管理等關系政府會計制度執行的關鍵問題，多部門聯動，形成合力，完善相關制度體系，確保新政府會計制度下的財務管理、資產管理及會計核算工作，有序銜接、平穩過渡。

四是做好單位內部機構協同配合。要提升單位領導政治站位，提升對政府會計改革的重視程度，加強組織協調、制定方案，保證認識到位、責任到位、工作到位；需要各部門之間的通力協作，單位很多經濟業務事項需要單位內部相關部門支持配合才能實現。如勞資、資產管理、合同管理、項目管理部門等，確定資產、負債和收入、費用等保證會計核算的及時性、完整性、準確性等，各個部門之間要統籌協調共同推進制度實施工作。

（三）精準培訓，在學懂學深悟透上狠下功夫

制度培訓基本實現全覆蓋，部分單位已經進行了多次輪訓，下一階段，建議培訓工作要在精準上做好文章。

一是增加業務培訓的維度。加大對會計法、預算法、企業所得稅法、個人所得稅法等相關財稅法律法規講解，加大對財務、資產、國庫、票據、政采、預算等財政業務的培訓，從而整體提高會計人員對政府會計制度實施的重視程度，提高單位法律意識，加強賬務處理的謹慎性、合法性。

二是增加培訓的層次。培訓要送到機關、送到單位，不僅要組織財務人員開會，也要引導領導和其他人員參訓，更直接地宣傳政府會計改革工作的理念和重要性，為政府會計制度實施營造更好的環境。

三是建立有效的輸血（外部專家培訓指導）+造血（內部協調交流傳幫帶）機制。既要充分借力財政部門和主管部門提供的實施指導和專家服務，又要自我挖潛，以老帶新、以熟帶生，師傅帶徒弟，扎扎實實、認認真真地把業務學精、把工作做好。

四是擴大案例式宣傳。盡快形成一批典型的政府會計制度實施案例，向全市進行推廣，對其他部門、單位提供借鑒，少走彎路。

（四）健全機構，夯實單位會計工作主體責任

責任要落實，工作要成效，工作主體必須健全，建議盡快采取有效措施，扭轉長期以來各單位會計機構力量薄弱局面。

一是提升會計工作、會計信息在推進經濟社會高質量發展中的地位和作用。引導和鼓勵單位做好頂層設計，保障會計人員編制和人員配備，為財務人員隊伍的穩定和提高財務管理質量水平提供組織保障。

二是加快政府會計改革的人才培養。將政府會計人才培訓擺在更為突出、更加優先的位置，提升政府會計人才隊伍年輕化、專業化水平。

三是加大會計制度宣傳力度。通過舉辦會計大賽、會計論壇等活動，搭建政府會計人才展示自我、提升榮譽的平臺，為政府會計管理和政府會計人才營造良好的社會環境和氛圍。

（五）優化系統，更好地發揮會計信息化支撐作用

會計核算沒有信息化系統寸步難行，系統若不好用，則事倍功半。為此，建議會計核算系統要持續完善，走在信息化技術的最前端。

一是加強會計核算軟件服務的指導。從財政層面建立起單位與軟件公司的橋梁、紐帶作用，減少單位對于同類系統設置和升級的重復開發、設計工作；指導軟件公司提升會計系統智能化、便利化水平，比如更為智能的平行記賬功能，更為便利的報表編報功能等，目的就在于能在既定業務模式下，實現自動化、智能化處理。

二是完善財政信息化和財政大數據建設規劃。加強財政各項業務信息系統的共享整合，進一步優化財務核算系統功能，確保滿足政府會計制度改革需要，同時充分利用財務核算系統、資產信息管理系統、國庫集中支付系統等各個財政管理平臺，加強功能融合，真正實現由支付系統自動提取生成會計憑證、財務系統賬務與資產系統實物自動核對校驗等功能，切實簡化財務人員工作流程，減輕會計核算工作量，提高財務管理工作效率。

（六）強化監督，發揮保障會計改革“利劍”作用

會計監督是《會計法》賦予的職責，財政監督、社會監督、內部監督的三位一體監督體系要發揮更好作用。

一是組織政府專項檢查。財政部門在日常監管基礎上，考慮將政府會計制度實施情況作為專項監督檢查事項，以查促進、以查促改，提升單位實施力度和效果。

二是探索引入社會審計制度。探索建立會計師事務所對政府會計主體實施審計制度，并將審計結果納入單位績效考評體系。

三是指導單位加強內部會計監督。完善內部控制制度和內部審計制度，形成有效的經濟和財務運行管控體系，確保政府會計信息質量水平。