政府購買服務改革的制度化以及規(guī)范化探討

張守嵐

（山西省畜牧獸醫(yī)學校，山西 太原 030024）

我國從二十世紀九十年代開始政府購買公共服務，根據(jù)某些特定的公共服務目標，建立契約關系，由其他主體承擔公共服務。也就是政府與民間的契約，實現(xiàn)特定公共服務目標的機制。經(jīng)過不斷探索，購買公共服務方式逐漸多樣化，購買內(nèi)容不斷豐富。政府購買公共服務對經(jīng)濟和社會的良性發(fā)展發(fā)揮重要的意義，是提高公共服務質(zhì)量的重要方式。社會承擔公共服務，增強社會自治功能，滿足社會對公共服務的需要。我國政府購買公共服務取得顯著的成效，也存在突出的問題。隨著全面深化改革的推進，政府購買公共服務需要進一步制度化以及規(guī)范化。

一、政府購買服務的必要性

（一）提高公共服務的質(zhì)量和效率

政府購買服務，實際上是在公共服務領域中引入市場機制，完善多元化供給機制，提高公共服務的質(zhì)量和效率，滿足人民群眾的需求。由于天然的壟斷地位，作為公共服務生產(chǎn)者的政府，沒有競爭對手，沒有競爭壓力，不能充分利用有限的公共資源，容易導致資源浪費，出現(xiàn)貪污腐敗、豆腐渣工程等問題[1]。政府相比各社會組織和公司，在一些公共服務領域?qū)I(yè)技能較差，導致公共服務的低效與劣質(zhì)。同時缺乏提升服務質(zhì)量、改善管理的動機。政府購買服務，利用市場競爭性機制，在有限的資源條件下，增強公共服務的數(shù)量和質(zhì)量供給，從而高效使用公共資源。

（二）促進公共服務均等化

我國地區(qū)發(fā)展不平衡，不同群體間、城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的公共服務差距較大，比如養(yǎng)老保障、公共醫(yī)療、基礎教育等[2]。基本公共服務存在突出的非均等化問題，對社會公平、公正產(chǎn)生危害。通過多元化的渠道，促進公共服務均等化的實現(xiàn)，使人人都能享受到平等的公共服務。政府購買服務，調(diào)動社會一切積極因素，協(xié)調(diào)社會各方利益，通過競爭購買，優(yōu)化資源配置，促進社會公平的實現(xiàn)。

（三）促進社會組織發(fā)展

強化政府公共服務職能、社會管理職能，是社會管理體制改革的重要方向。向社會組織轉(zhuǎn)移一些政府做不好、做不了、不便做的社會工作，改變直接壟斷、大包大攬的現(xiàn)象。政府與社會組織合作，為人民群眾提供公共服務，形成良性的社會工作服務局。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會組織在服務性、公益性、社會性的職能中占有重要的位置，政府購買服務，為社會組織提供廣闊的發(fā)展空間。

（四）促進公共財政體系建設

我國大力建設公共財政體制，公共財政體制與市場經(jīng)濟相適應，財政支出的前提是公共需要。財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)是市場失靈。政府購買服務，糾正市場失靈的領域，發(fā)揮市場配置資源的作用。公共服務交由市場來提供，促進公共財政體系的建設。

二、政府購買服務存在的問題

（一）專業(yè)監(jiān)管與績效管理不足

政府購買服務，服務的直接提供者為獨立于政府部門的社會組織。缺乏有效的績效管理，對公共服務的效果可能產(chǎn)生不良影響。考核指標、考核方式、考核主體，是績效管理是否有效的主要因素。對社會組織的績效管理，大部分是事前審查資格，通過服務對象的主觀感受，考核服務質(zhì)量。考核主體是具有絕對權(quán)威性的政府，社會公眾、被服務對象的評價比較少。很難形成考核指標，多根據(jù)匯報程序、核算控制[3]。政府也沒有有效的監(jiān)督手段。規(guī)范政府購買服務行為，監(jiān)管與評估是重要的手段。包括評估與監(jiān)管購買服務資金、服務承接主體選擇、服務效果與效率等。缺乏科學的績效管理，監(jiān)管機制不完善，后端評估力度不足。一些社會組織沒有將資金用到實處，偏離了購買服務的初衷。

（二）社會組織合作能力有限

社會組織是承接公共服務的主體，政府向一些公益性事業(yè)單位、基金會、民辦非企業(yè)單位、社會團體等購買服務。隨著我國社會組織不斷發(fā)展，但仍存在一些現(xiàn)實限制條件。缺乏規(guī)范的管理制度，缺乏專業(yè)人才和發(fā)展資金等。社會組織的力量薄弱，影響購買服務的效果，購買范圍也有限。比如廣州大同社工服務中心，政府購買服務項目提供95%的資金，維持其運行。但有時政府會拖欠經(jīng)費，導致拖欠社工工資，無法保證公共服務的效率和質(zhì)量。有的公益性事業(yè)單位缺乏創(chuàng)新能力，長期依賴政府財政資金，缺乏能力，發(fā)展落后，無法承擔更多的社會責任，限制了其與政府的進一步合作。

（三）法律法規(guī)不完善

我國政府購買服務發(fā)展較晚，一直處于探索階段，相關文件在2013年才出現(xiàn)。但政府購買服務，仍是民間自我摸索。目前，針對政府購買服務，沒有專門的法律法規(guī)進行指導和約束，缺乏一定的強制力和規(guī)范性。過去地方政府探索購買服務，依據(jù)《預算法》《政府采購法》，但只是對于機關后勤行政服務。北京、上海、深圳等發(fā)達城市，只有一些建議性的文件，缺乏強制約束力。隨著我國社會的發(fā)展，經(jīng)濟水平的提升，人們對公共服務的需求不斷增多，質(zhì)量要求也越來越高，但急缺相關法律性規(guī)范文件，引導政府購買服務的合理發(fā)展，無法有效約束政府和社會組織的行為。

（四）購買范圍狹窄

社會組織發(fā)展的不平衡，體現(xiàn)了政府購買公共服務的區(qū)域推廣失衡。城鄉(xiāng)之間的失衡、東西部地區(qū)之間的失衡是其進一步表現(xiàn)。東部沿海城市發(fā)達，社會組織也具有新潮流、新思想，發(fā)展比較迅速。早在二十世紀九十年代，廣州、深圳、上海等社會組織迅速發(fā)展。當?shù)卣馁徺I服務不僅包括醫(yī)療、養(yǎng)老等項目，并且向便民服務、公益服務、基本公共服務、社會建設決策咨詢、治理服務等拓展。中西部地區(qū)發(fā)展比較落后，思想保守，社會組織的發(fā)展遠遠不如東部發(fā)達地區(qū)。很難廣泛推行政府購買公共服務。并且一些購買公共服務的地區(qū)只是局限于教育、醫(yī)療、扶貧等。這種不均衡也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異方面，鄉(xiāng)村對公共服務需求十分強烈，但鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織很少。很多鄉(xiāng)村地區(qū)只能依賴于政府提供公共服務，尤其是偏遠農(nóng)村。而城市社區(qū)的公共服務更加完善，包括職業(yè)培訓、家庭醫(yī)療、居家養(yǎng)老等等。

三、推動政府購買服務制度化及規(guī)范化的策略

（一）加強績效管理

政府購買服務過程中，可以借鑒先進的經(jīng)驗，加強績效管理。比如西方國家購買服務中，不僅與社會組織建立平等合作的關系，并且重視監(jiān)督社會組織，從國家層面，制定相關的法律法規(guī)，解決購買服務的問題。西方政府的監(jiān)督重點是活動和制度是否違反法律法規(guī)，組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和制度、受益對象的范圍、活動公益性等，是否符合法律規(guī)定。監(jiān)督措施包括經(jīng)濟計劃、年度預算、年度工作報告等，采取財務審計和機構(gòu)評估。以事前監(jiān)督和事后監(jiān)督為主。美國以法律的形式，規(guī)定政府購買服務績效考核管理，定期評估服務的質(zhì)量。注重績效評估，對公眾獲得優(yōu)質(zhì)高效的服務有重要的價值，促使社會組織重視服務質(zhì)量。強調(diào)公開競爭。社會組織與私營企業(yè)公平競爭[4]。不考慮承接者是私人還是公共部門，而是考慮效率和質(zhì)量。但非營利組織對于弱勢群體扶助等領域，有先天的優(yōu)勢，可以迅速回應政府購買行為。公平競爭有利于社會組織的快速成長，充分發(fā)揮各類社會組織的優(yōu)勢，最大化利用政府財政資金。

（二）增強社會組織實力，增強外部推力

是否能夠參與政府購買服務，與社會組織的能力直接相關。社會組織要提升自身的合作能力，提高實力及競爭力。完善自我發(fā)展機制，比如日常管理制度、決策制度、誠信制度、人才制度、信息公開制度、財務制度等。在獲得政府資金支持的同時，加強行業(yè)自律，以及內(nèi)部管理，通過良好的信用記錄、專業(yè)的技術和人員、完善的治理結(jié)構(gòu)，獲得認可。強化公開公平的理念，兼顧效率和公平，增強外部力量對制度化的推力。協(xié)同東中西部發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。申請投標中，要接受全社會的監(jiān)督，倒逼政府進行規(guī)范化制度建設。政府購買服務項目的承接者是社會組織，承接項目的質(zhì)量、數(shù)量，與社會組織的發(fā)展程度直接相關。政府要大力支持社會組織的發(fā)展，主要途徑之一是稅收政策、財政政策的支持。要堅決貫徹執(zhí)行對社會組織的稅收優(yōu)惠政策，使其依法享受優(yōu)惠政策。有相關政策、專項資金支持，社會組織才能快速成長，在各層次快速推進購買服務工作。同時社會組織需要自身加強管理，提升專業(yè)能力。注重學習和借鑒先進的管理，完善自我發(fā)展機制，比如日常管理制度、決策制度、人才制度、決策制度、誠信制度等等，增強實力，積極向上，成為一個合格的服務提供者，提升服務質(zhì)量，提高與政府合作的能力。

（三）完善法律法規(guī)

政府購買服務具有很強的操作性與實踐性，需要有專門的法律法規(guī)進行規(guī)范。推動政府購買服務的制度化及規(guī)范化，需要堅持實事求是，以人為本，以社會主義市場經(jīng)濟理論為指導。政府購買服務的制度涉及廣泛，尤其是財政相關制度、法律法規(guī)等。政府正確引導，市場決定資源配置，貫徹落實依法治國的思想。改革創(chuàng)新社會領域體制機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政社分開、政事分開，使人民享受更加優(yōu)質(zhì)高效的服務[5]。政府購買服務，要遵循適應本國國情、以人為本、效率公平并重、循序漸進推進的原則。我國仍處于社會主義初級階段，考慮具體國情，滿足不同群體、不同層次的公共服務需求。

（四）擴大購買范圍

政府購買服務的覆蓋人數(shù)、服務項目可以盡量廣泛。在此方面可以借鑒西方先進的政策方法，比如美國詳細列出19項政府固有職能，以政府固有職能進行辨別，指導采購政策，禁止政府固有職能向民間辦理委托。類似于負面清單，也反映了不在這個清單內(nèi)的事項，都可以作為購買范圍，政府可購買公共服務事項廣泛。法國政府對一些非營利組織進行資助，使其發(fā)揮作用，照顧和服務弱勢人群，包括居家養(yǎng)老照顧服務占70%，兒童權(quán)益保護服務占85%，殘疾人服務占90%。政府與社會組織構(gòu)建平等合作的關系，互補互利。政府購買公共服務的范圍涉及生活的許多方面。我國可以明確政府購買服務的范圍，建立完善的清單制度和法律法規(guī)。廣泛意義上的社會組織，可以參與承接政府購買服務項目。在擴大范圍的同時，需強調(diào)公開公平競爭。西方國家的社會組織、私營企業(yè)公平競爭參與承接項目。比如英國政府并不考慮是私人部門，或者公共部門，承接公共服務依據(jù)效率和質(zhì)量。

四、結(jié)束語

總之，構(gòu)建社會化、多元化的公共服務供給體系，是一個長期的過程。政府要重視購買服務改革，明確存在的問題，推動購買服務的制度化和規(guī)范化。加強績效管理，完善法律法規(guī)，增強社會組織實力，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的、多樣化的服務。