世界審計組織災后救援審計及其對我國的啟示

■陳希暉 張軼男 奚玉國 邢祥娟

自然災難的頻繁發生嚴重影響了受災地區的正常秩序，造成廣泛的人力、物力、經濟和環境的損失。災難發生或政府宣布緊急狀態后，災后救援階段即刻開啟，該階段最初的重點是應急和救濟活動，隨后轉變為恢復和重建活動。在災難發生后，個人、社區、政府和民間組織等參與者迅速采取行動，將援助款物送往災區以挽救生命和減少經濟損失。災難援助一般為提供給個人、社區、組織和政府的財政或實物援助，財政援助是現金或其他貨幣援助，實物援助是以物資或服務形式提供的援助。世界審計組織（INTOSAI）在2013 年發布了ISSAI－5500 系列審計指南，其中ISSAI－5520 涵蓋災后階段，該指南為審計機關開展災難救援審計、維持救災秩序和監督政府和其他機構援助活動的有序開展提供了有效指導。

一、災難救援風險及識別

規劃和開展審計工作時，審計人員應識別災難援助風險并進行風險評估。風險可以表示為未來發生損害的可能性，審計人員可以關注政府災難管理機構對災難援助的管理情況、管理機制的設計和實施情況以及災后基礎設施建設情況等方面的風險，對這些風險的關注是確定審計目標和審計主題（重點）的基礎。

1.災難救援款物管理風險。

（1）救援款物的儲存風險。

在運輸過程中，實物捐贈或使用財政援助購買的物品可能會因儲存不當或資源不足而損壞或過時，不再符合相應的分發標準。資源配置不當、援助信息不對稱以及基礎設施受損等問題可能會導致援助物資滯留在倉庫中。由于款物受贈機構身份不明、賬戶多、未能提供有關援助管理機制的信息以及災難管理機構之間協調不力，也會出現已收到援助但未記錄的情況。

（2）救援款物的分配風險。

當災難發生時，第一要務是迅速提供援助，以拯救生命和滿足受害者的需要。但對緊急救災流程不熟悉、基礎設施受損或人力組織不適當等原因往往會造成款物在收集和分發方面的延誤。不適當的需求評估帶來的供需錯位也會導致向無權接受援助的人提供了不必要的援助。個人或團體在分配援助時，可能存在與災難有關的援助無法送達受災難影響最嚴重的地區。

2.災后基礎設施建設相關風險。

（1）材料價格波動風險。

災后對熟練勞動力、建筑材料、建筑設備和臨時用房（安置點）的需求量很大，對稀缺資源的高需求導致價格上漲，從而存在可用預算超支的風險。在使用與災難有關的援助為災民采購貨物時，應特別注意經濟性問題，極有可能存在使用比市場價格要高的貨款來購置資源，在無法判斷合理性的情況下就容易滋生欺詐和腐敗風險。

（2）設施建設風險。

相關政府部門應盡可能有效地利用與災難有關的援助。在重建基礎設施時，政府和災難管理機構必須考慮到基礎設施是否適合當地自然條件、民俗文化和地理環境。許多災難對環境和生態系統造成破壞，恢復和重建的進程可能造成進一步的破壞，從而存在造成隱性災難的風險。

3.管理機制缺失風險。

災難發生后，大量援助迅速流入，內部控制機制的不完善會給欺詐腐敗提供機會和途徑。表現為夸大需求和數據操縱（例如夸大受害者人數）、要求供應商和申請接受援助者提供回扣，以及加價、挪用公款或資產盜竊。溝通機制的缺失會導致當地公眾和救災人員信息不對稱，在災后緊急情況下，向公眾和利益相關者傳播明確和客觀的災難信息對于避免誤解或猜測至關重要，及時收到當地公眾和救災人員對執行救災工作的反饋同樣重要。

二、災難救援審計關注點

災后管理的過程可以概括為應急救濟、恢復和重建三大重要階段。在開始審計之前，審計機關應了解與災難援助有關的管理流程、了解每個階段的重點工作內容、熟悉負責管理災難援助的每個組織所采用的內部控制、測試這些內部控制的運行情況并熟悉現有的災難管理計劃、會計慣例和國家法律要求。

1.應急救濟階段及其審計關注點。

當災難來臨時，必須立即以應急和救濟為重點開展緊急行動，其中包括搜尋和救援受害者、提供基礎設施、給災區分發物資。這些行動的主要目的是拯救生命、保護財產和處理災難造成的直接破壞，確保受災地區在救援、醫療、水、食物和通訊等方面的需求得到滿足，并將損失降至最低。根據災難的性質和程度以及受災地區對可能發生災難的準備程度，該階段的持續時間為數小時或數天，最長可達數月。由于緊急行動的特殊性質，政府部門常常會出現即時決策，這意味著可能會忽略現有的規則，或通過簡化的程序開展救援。據此可能會出現意外受援者、資金未分配、物資和援助未記錄的現象發生，同時增加了欺詐和腐敗的風險。審計人員可以建議改善災難管理措施，建立一個特殊的法律框架作為應急程序的基礎，以在未來發生災難時將欺詐和腐敗的風險降至最低。

2.災難恢復階段及其審計關注點。

一旦緊急情況有所減輕，政府部門就可以考慮開始初步的恢復活動，有序推進相關受災地區的秩序恢復活動的開展。恢復是一項中短期活動，持續時間大概為一年，該過程涉及照顧災民、救治傷病員、預防霍亂、瘧疾和其他傳染病的爆發、重建基礎設施、經濟設施和創傷護理設施等內容。在該階段，捐助者、民間非營利組織等團體參與其中并發揮著重要的作用。

一旦恢復活動開始，審計人員可考慮評估在恢復項目的大量公共支出中，涉及采購的欺詐和腐敗風險。除此之外，在恢復階段還存在恢復效率低下、利益沖突和環境污染的風險。審計機關可以考慮派遣審計人員到現場，從災民的角度獲取與災難有關的援助實施方式的證據。

3.重建階段及其審計關注點。

重建的長期目標是將生活條件恢復到與災難發生前相當或更好的水平，與恢復階段相比不可避免地會有重疊的活動。重建是一項中長期活動，持續時間大概為恢復期后的五年及以上，主要目的是重建社會、文化體系、恢復產能、重建住房、學校、診所和衛生系統等基本基礎設施、重建地方經濟的運作。

在該階段審計人員可以仔細審查稅收、保險賠償、資產所有權方面是否存在一些重要問題，與此同時審計人員可以從結果的角度衡量災難援助的效果，最直接的審查方式是通過對比援助的預期目標和現實效果。為此，審計機關可以通過訪談和調查來咨詢最終受益人、民間社會組織，受災群眾對重建工作的意見。

三、災難救援審計類型

審計人員經過對被審計單位全面的風險分析，能夠選擇相應審計主題。與災難有關的援助審計可包括財務、績效和合規審計等類型。財務審計側重于報告和賬目，合規審計涉及立法、法規規章、方針政策，績效審計涉及政府項目、法規制度、行動方案或經營業務的經濟性、效率性和效果性。在應急處置與救援階段，由于對時效性和突發性的考慮，該階段的審計方式為跟蹤審計，同時也不再根據目標區分財務、績效和合規審計，可具體劃分為財務活動和業務活動。在恢復和重建階段，由于災情的緩和，可根據成本效益原則有序開展單獨的績效、合規、財務審計，也可以開展綜合審計。

1.災難援助財務審計。

對財務報表進行審計的目的是提高預期使用者對財務報表的信心。這是通過審計人員就財務報表是否在所有重大方面按照適用的財務報告框架編制發表意見來實現的。在對災難援助進行財務審計時，審計人員應考慮到與災難有關的援助的具體性質。比如了解有關合同的立法是否存在緊急情況的特殊規定，以及財務報表中是否適當地報告了這一規定；重點協調災難援助的預算和核算；核對捐助者和受贈者的記錄和報告；比較捐助者記錄的項目支出與援助總額的數字。汶川災后審計主要集中在恢復重建方面，是一項歷時三年的跟蹤審計，幾乎貫穿整個重建時期，主要目標是財務審計。

2.災難援助合規審計。

審計機關可能會制定特殊的合規審計任務。這些任務包括審計機關的司法職能、與涉嫌欺詐和腐敗有關的活動、調查涉嫌違法行為或其他不當行為。在對災難援助進行合規性審計時，審計人員應設法核實有關救濟、恢復、重建措施的活動是否符合國際協定的要求。審計人員應了解災難發生后緊急階段可能正在運行的應急程序。在緊急情況下，不能完全遵守所有法律和條例，審計人員應考慮到在特殊情況下被審單位規避某些規則條款的必要性，考慮容錯機制，以便救援部門優先考慮拯救生命。與此同時審計人員應在合理的情況下，記錄和解釋與規定的偏差，以便作出制裁個人或向執法機關報告的決定。

3.災難援助績效審計。

災難援助績效審計關注人力、財力和其他資源的使用效率。通過檢驗相關部門是否根據健全的管理政策使用捐贈款物來確定災難援助是否達到了最大產出。審查效率問題需要審查信息系統、監測安排以及被審計單位為糾正所發現的缺陷而遵循的內部控制機制，審計上述程序是否事先準備充分，在災后期間又是否得到遵守。為了衡量有效性，審計人員必須將活動的實際影響與其預期影響進行比較，考慮與災難有關的援助目標是否以盡可能低的成本實現，由此來衡量負責管理和實施災難援助的人員在實現既定目標方面的工作效率如何。除此之外，在進行績效審計時，審計機關應考慮到提出建議的必要性，以便為未來災難的發生做好準備。

四、對公共衛生事件治理審計的啟示

1.關注相關風險，合理確定審計重點。

參與公共衛生事件風險防控是審計參與公共衛生事件治理的重要路徑。審計通過參與公共衛生風險防控，促進公共衛生安全。在公共衛生事件治理審計中，審計人員應評估救援款物的儲存風險，關注救災物資的質量性，倉儲管理的安全性；評估救災款物配置風險，關注救災款物采購的經濟性，救災款物分配的及時性、公平性；評估環境風險，關注醫院建設項目的污水處理、醫療垃圾處理等問題；評估回應性風險，尤其是針對社會關注度高的捐贈款物，是否建立捐贈者與款物管理機構（如紅十字會） 的溝通機制，受贈款物分發應該公開透明，并及時回應公眾的質疑。審計人員應該以風險為導向，根據上述評估結果確定審計重點。

2.關注相關政策執行，推進復工復產復學。

目前我國疫情防控處于常態化控制階段，復工復產復學是當前的主要任務之一，審計人員應關注稅費減免、財政貼息、貸款優惠、企業復工復產、困難群眾兜底保障、援企穩崗穩定就業政策落實情況。重點關注：財政、復工、防控和貼息貸款有關的政策。審計中要聚焦中共中央關于疫情防控相關決策部署的落實情況；聚焦相關稅費減免政策、財政貼息政策、貸款優惠政策等精準到位情況。

3.拓寬審計人員知識面，提高審計效率。

災后救援屬于是災難管理、應急管理的重要領域，審計人員需要學習災難管理、應急管理知識，了解災難治理參與者、利益相關者及其相關職責，熟悉災后救援、災后重建機制的運作。審計機關需要對審計人員進行相關培訓，以協助他們使用新技術系統和數據源來評估災難預測、災難風險并監測國家災難計劃的執行進度。審計人員應熟悉《傳染病防治法》《國家突發公共事件總體應急預案》《突發公共事件應急條例》等法規，掌握應急管理理論和我國公共危機事件應對機制相關知識，增強相關風險識別能力，提高審計效率。

4.關注財務、合規和績效，探索跟蹤審計與現代綜合審計模式的融合。

災后救援和重建涉及面廣、周期長，審計機關應隨著災后救援和重建進度安排，開展分階段跟蹤審計，根據不同階段的政策發布情況和資金、資源、資產的使用進展，分階段調整審計實施方案，邊救援、邊重建、邊審計、邊整改，提升審計效率效果，鑒于審計資源有限，結合審計兩統籌，可以將財務、合規、績效審計融為一體，開展綜合審計或者就某一專項政策開展專項審計調查。