孔孟文化遺產保護世行貸款項目的實踐和經驗

孔 健

以孔孟文化遺產地保護為宗旨的世界銀行貸款項目，是我國文化遺產系統首次利用外資進行文化遺產保護的大型外資項目，該項目也是山東省首次利用世界銀行貸款進行文化遺產保護嘗試，項目實施地點位于濟寧市所轄曲阜和鄒城兩座歷史文化名城。

一、文物保護類世行貸款項目基本情況

曲阜市文物局承擔的文物保護類世行項目建設內容包括：曲阜明故城文化遺產保護、管理和展示；魯國故城文化遺產保護、管理和展示；尼山文化遺產保護、管理和展示；基于可續旅游的文化遺產展示體系，以及孔孟文化數字信息系統。文物保護類項目總投資金額為人民幣1.3億元，其中利用世行貸款金額為人民幣5627萬元，地方政府配套資金為人民幣7521萬元。截止到2017年6月底，曲阜市文物局共簽訂世行貸款合同40個，完成較大的工程項目20個，提款報賬69次，累計完成項目投資金額人民幣1.3億元，占計劃總投資100%，其中世行貸款支付人民幣5627萬元，地方政府配套支付人民幣7521萬元。

二、文物保護類世行項目實施過程情況

世行項目第一次在文化遺產保護領域運用，是個全新的事物，項目實施面臨巨大的挑戰和困難，實施過程經歷了由緩慢、滯后、改善、轉折、加速的曲折歷程。項目實施初期滯后的原因如下。

（一）項目提款報賬滯后

一是對世行項目程序不熟悉，特別是對提款報賬流程不熟悉。二是初期提款報賬審核程序太繁瑣，提款報賬的流程層級（省、市、縣三級財政和世行項目辦）多，加大了審批周期，導致支付承包商的周期變長，制約項目實施進展速度。三是項目辦、實施機構、承包商、監理缺乏世行項目經驗，缺少熟悉世行或國際工程管理和技術人員，不能及時進行工程計量，導致提款報賬申請滯后。

（二）缺乏從事世行項目的工作經驗，缺少項目實施管理方面的技術支持

項目實施過程中，設計方雖熟悉地方工程慣例，但缺少綜合的設計經驗，資源配備不充分，導致設計反復，不能及時提供設計文件。設計不完整、技術規范和清單與設計文件不匹配，項目招標文件達不到世行要求，被多次退回進行修改，嚴重影響了世行項目的進度。

（三）項目監理單位缺乏對工程造價的管理和控制

1.項目實施過程中，監理單位由于缺少世行貸款項目經驗，缺乏對工程造價的管理和控制，頻繁更換監理工程師，導致項目在經過監理批準結算時，存在較高的核減率。

2.項目中期調整，是造成項目進度緩慢的一個因素。隨著項目的進展，原實施方案中少數措施已不能滿足目標要求，依據世行項目評估報告，信貸協定，世行和省項目辦根據項目中期檢查情況研究后，對少數項目的投資比例和工程量進行了適當的微調。中期調整重組涉及比較多的子項目合同，影響了子項目合同的采購和實施以及世行項目的進度。

3.項目中期調整后工程進度大幅度提高。一是把實施條件發生變化、實施期內無法實現的項目進行了重新梳理和分析，對項目設計內容進行優化調整，使項目更具有可實施性，為最終實現項目目標奠定基礎；二是各級政府重視加強對項目的支持力度，及時給予資源協調；三是世行加強技術支持和督導，世行與省項目辦針對問題項目協調安排，每半月的問題項目報告，每月一次的視頻或電話會議，每年兩次的世行檢查團，及時發現和解決項目實施過程中出現的問題；四是針對各級項目辦和實施機構均不熟悉世行貸款項目的規則，缺少國際工程管理的經驗，省項目辦經過招標選聘了具有世界文化遺產保護和世行項目經驗豐富的意大利海締雅咨詢公司，作為本項目的管理咨詢單位。并在世行支持下，創新地聘請PMC為項目監理咨詢顧問，進行駐地服務。通過各種培訓和指導，讓參與世行項目人員熟悉世行項目的規則，PMC的投入為加速項目后期建設起到了至關重要的作用。

三、文物保護類世行項目的實踐經驗

（一）完善的組織機構是世行貸款項目實施的有效保障

為保證項目規范管理和有序實施，曲阜市專門成立了由市委副書記為指揮長，發改委、財政、審計、住建、文物、規劃、環保、水利等有關部門主要負責人為成員單位的世界銀行貸款項目指揮部。指揮部下設世行項目辦公室，具體協調文化產業園、文物局、規劃局、水利局四個實施單位世行項目的推進實施。

（二）充分的前期準備工作是項目實施成功的基礎

自項目開始實施，曲阜市文物局就成立了世行項目辦公室，挑選責任心強、經驗豐富的文物保護、工程項目、財務等專業的管理人員集中辦公。嚴格按照文物保護法和世界遺產公約的規定，穩步推進項目的實施。

在項目可行性研究和設計階段，緊緊圍繞項目目標，本著規劃、方案先行的原則，先后12次向國家文物局編報孔廟孔府孔林古建筑修繕方案、尼山孔廟古建筑修繕及護坡方案、魯故城北西段保護展示及環境整治方案、孔廟石碑石刻修復方案、孔氏府邸及縣衙修繕方案等，用以指導文物保護工程的實施。為提升文物保護技術水平，專門委托了中國文化遺產研究院開展了《三孔及尼山古建筑彩繪、石碑石刻、木結構技術研究》，為工程的實施提供技術支持。

（三）健全財務管理制度有效保障項目資金安全

根據世行財務管理制度的規定，在工商銀行開設世行專用資金賬戶，單獨建立世行財務賬套，確保世行資金專款專用、單獨核算，保障世行資金使用的安全性和規范性，有利于項目資金的監督管理，杜絕了資金挪用和違規支出的情況發生。世行定期對項目實施單位的財務情況進行全面審計，每年都指定審計機構對項目單位財務使用情況進行嚴格的審計，并把審計報告分別向省審計廳、省財政廳、省項目辦和世行報送。

（四）規范項目招投標程序有序推進項目進度

項目的推進過程中，遵循文物保護理念的同時，嚴格遵循世行貸款項目招投標程序，遵守國家有關法律、法規和規章，執行規定的建設程序、標準和規范，接受行業自律性管理，恪守職業道德，誠信守約；按照工程要求分別建立了以項目總監總負責、多名現場監理分工協作的監理機構管理體系，做到了項目的合法合規和有序推進。

（五）健全監測評價制度是項目管理的有效手段

按照世行的要求，在省項目辦的指導下，進行全面的監測和評價。成立了專門的監測機構，指定了監測的程序、方法和指標體系。監測識別項目進行中成功的地方和存在的問題，便于對項目及時地進行調整，保證世行項目順利完成。

四、世行貸款項目進行的有益探索

（一）關注對項目質量的管理

山東省項目辦相繼出臺了《財務管理辦法》《項目管理制度》《招標采購管理辦法》《合同管理辦法》，建立了世行項目的管理框架，促進項目管理進入良好的運行軌道。省項目辦通過會議調度、組織培訓、合同重要環節點進度考核、委托咨詢專家組現場指導、現場檢查、批準更新采購計劃等方式，開展項目監測及工程管理的監測。

自從省項目辦啟動咨詢服務以來，咨詢顧問專家團隊與省項目辦和市項目辦共同工作，提供項目監測和控制的實施計劃和方法，監測和控制項目的實施。咨詢公司還安排了由工程管理專家、工程造價咨詢師、文保專家、水利專家、市政專家組成的現場咨詢監理團隊，對兩地項目辦和實施機構提供技術援助。通過咨詢監理的現場服務，曲阜市和鄒城市兩地項目辦和實施機構的合同執行能力得以提升。

（二）關注社會經濟影響

世行項目實施前，注意收集旅游人次、游客滿意度、生產生活環境、自然生態環境、就業水平等基線數據。項目實施后，用重新收集的數據與基線數據進行對比，可以得出項目實施對所在地的社會經濟影響。如曲阜文物保護類項目實施后，經過調研，曲阜市導游服務的知識性和趣味性滿意度由88.6%提高到97.0%，指示性標識牌的便利程度滿意度由91.4%提高到95.4%，文物標識牌的知識性和趣味性滿意度由72.0%提高到94.0%，景區工作人員的服務水平由64.2%提高到96.8%。

（三）關注項目對環境的影響

世行項目在運營過程中，委托曲阜市、鄒城市環境監測站對施工噪聲和TSP定期進行監測，保證項目實施效果；從監測數據及結論看，實施過程中的噪聲、TSP等指標均符合國家有關規定和標準。識別、分析和評價了揚塵、固體廢棄物、噪聲等這些對環境影響，并制定了相應的削減措施和監測計劃，編制了項目《環境管理計劃》。

歷經近8年的孔孟文化遺產保護世行貸款項目取得完美收官，成功引進了世行先進文物保護技術和管理理念，提高了文化遺產保護能力，正確引導了歷史文化名城建設，促進了文化旅游業的可持續發展。